新型城镇化视角下的城市非正规经济治理

张 磊 张秀智

文章来源：《光明日报》2013年6月12日

非正规经济是相对于正规经济的一种经济范畴。这一概念源于国际劳工组织提出的非正规部门，泛指缺乏或违反部分合法手续、未被统计的、零散的、小规模的经济活动。例如，未领取工商业营业执照、未纳入国民经济统计范畴的流动商贩。从事非正规经济的人群普遍存在劳动技能不高、文化素质较低、收入水平有限等困难。新一轮城镇化政策中强调对农民工的就业和社会福利保障问题，但需要指出的是，城市中的非正规经济就业者在以往城镇化政策中，往往与在正规部门就业的农村转移劳动力被统一视为农民工问题，然而这两类就业群体在融入城市的方式和生活状态等方面具有很大差异。目前对城市非正规经济及其治理还有一些认识上的误区，表现在：

　　第一，认为类似街边摊贩等非正规经济是发展中国家特有的现象。有些学者认为，随着国家城镇化推进和工业部门的发展，可以消除非正规经济。早年以刘易斯为代表的二元主义理论就秉持这一观点。然而，从世界其他国家的发展历史来看，自世界劳工组织在1972年针对肯尼亚的研究中提出非正规部门这一概念起，非正规经济不仅成为发展中国家城市经济的重要组成部分，并且也蔓延至发达国家，已成为全球城市普遍存在的现象。1993年修订的联合国国民账户体系（SNA），更将“具有利用投入、生产货物或服务产出的真实过程”的非正规经济活动纳入到国民经济生产范围。

　　第二，将非正规经济等同于非法经济。事实上非正规经济与非法经济具有本质差异。非正规经济虽然在产品和服务的生产过程中与现有法规存在冲突，但其提供的产品确实为社会所需又无害于社会的，如早餐、蔬菜、废品回收等。但是，在现实经济活动中，非法经济不仅在贩卖的程序上违法，其提供的产品也有可能对社会有害，如有毒食品、劣质商品、走私货物等。

　　第三，认为非正规经济就业人群大多属于低收入者，处于社会边缘。非正规经济就业者通常是在结合自身教育水平、社会网络和资金实力的前提下，综合权衡正规部门和非正规部门的成本和收益做出的“理性”选择。因此很多非正规经济就业者收入往往高于其可能从事的正规就业收入，如街边蔬菜水果摊贩实际收入可能远高于超市收银员或社区保安的工资收入。

　　第四，对非正规经济治理也存在明显分歧。大部分地方政府考虑到非正规经济的负面作用，如街边摊贩影响交通、社区环境和税收流失，因而采用强力管制方式，以期抑制其发生。这一方面导致城市管理执法工作人员与非正规经济经营者的冲突加剧，另一方面，由于单一化的强制管制而忽视了居民生活的必要需求，特别是中低收入者的需求，带来了生活上的不便。部分城市为了追求美观而打压非正规经济，造成了街道生机的丧失和城市文化的消褪。也有地方政府部门对其采取放任自流的消极态度，任其发展。然而这会导致其向两个方向发展：由非正规经济转为非法经济，或者试图借助于正规城市管理之外的手段——帮会性质组织，来维护其秩序和利益。

　　新型城镇化过程是以“人”为核心的城镇化，地方城市政府作为新型城镇化政策的具体实施主体，需要考虑城市非正规经济从业者在城市中的生存与发展问题，应着力解决好以下工作：

　　第一，转变非正式经济治理模式，从单一化的强制管制向多元化的弹性治理转变。非正规经济是市场经济自发运行的结果，单独通过加强管理方式无法从根本上解决非正规经济问题，反而可能引起一些冲突。因此，政府部门一方面要考虑非正规经济就业者对城市空间的合理诉求和基本权利，通过预留经营空间、分时弹性管理等方式引导其融入制度化的城市政府管制架构内。另一方面，政府应通过多渠道的教育和管理措施提升非正规经济就业者在既有管制架构下的公民意识和公民责任。

　　第二，引导非正规经济经营者的自我管理，帮助其建立自我约束机制。我国一些城市曾在一些区域有效开展了摊贩自治的试点，既考虑了摊贩的合理诉求，又发挥了既有摊贩自主管理的能动性，取得了有益的管理经验。事实上，有序的城市街道摊贩，也是城市的生机和特色之一。

　　第三，打破非正规经济就业者在“市民化”过程中的制度瓶颈。政府部门应探索完善对非正规经济就业者的各种登记备案制度。在“市民化”的制度设计框架中不应遗漏非正规经济部门的就业者，应使他们能够融入到城镇体系中，但又充分考虑这部分群体的工作性质和特点。

　　最后，需要重新审视城市非正规经济存在的长期性。根据诺瑟姆曲线，城镇化率在30%至60%之间是城市化加速发展时期，而部分东亚国家（如韩国）城镇化率达到65%至70%时，城镇化速度才放缓。我国目前城镇化率约52%，按照我国现有城镇化率年均增长0.8%至1%计算，未来15至20年，我国将有大量人口由农村转移到城镇，人口结构仍然处于快速变化时期。非正式经济部门将是流动人口向更高效率的正式经济部门转移的起点和平台，同时也成为城市解决新流入人口就业问题的载体。非正规经济部门将会在城市中较长时期地存在，但只要辅以宽松的环境和有效的管理制度，非正规经济部门完全可以为消除贫困、改善社会流动人口生活状态、增加居民收入发挥积极作用。

作者单位：张 磊、张秀智，中国人民大学公共管理学院