以社区为本的参与式治理:制度主义视角下的城市基层治理创新

作者简介： 谈小燕,中共北京市委党校社会学教研部、中国特色社会主义理论体系研究中心、北京人口与社会发展研究中心讲师,社会学博士,北京市,100044。;

基金： 马克思主义理论研究和建设工程重大项目; 国家社会科学基金重大项目“推动学习习近平新时代中国特色社会主义思想往深里走、往实里走、往心里走研究”(2019MZD023);国家社会科学基金项目“社区治理中的协商民主机制研究”(18BSH020); 北京市社会科学基金项目“北京市基层社区治理模式研究”(18JDSRB005);

自党的十八届三中全会以来,我国提出“创新社会治理体制”的改革目标,强调“改进社会治理方式”“最大限度激发社会活力”,随之出台了一系列制度性安排。随着社会治理的提出,社区治理在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用更加凸显。党的十九届四中全会强调构建“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系,即强调在党的领导下,政府、市场、社会多元合作治理,表明社会治理结构正由传统的单中心治理向党建引领下的多元合作治理结构转变。1无论是民主协商、公众参与还是居民自治,都强调居民参与,强调居民在推进国家治理中发挥不可或缺的主体性作用。近年来,一些学者分别从宏观和微观层面对社区参与进行了探讨。宏观上,学者们认为参与式治理是社会治理创新的一种可行性路径。2多元合作治理首先要解决社会力量对公共问题的关注,形成长效、稳定的参与机制以及理性、负责的参与精神。公共性的持续生产是实质性参与的基础。3微观上,学者们认为社区为居民参与搭建了参与平台。4目前中国的社区参与与西方的社区参与有很大不同,中国的城市社区普遍存在参与程度不高、参与不足、自主性不够、社会资本低、居民公共意识缺乏等问题。5造成参与不足的原因,主要是社区缺乏协商议事平台,居民缺乏参与机会。6针对上述问题,学者们提出了促进社区参与的路径和方法。在社区日益分化的情况下,需要增强社区自组织能力和创新三社联动方式促进社区参与,搭建和完善协商平台、推动社区“去行政化”、发育社区自组织。7

上述研究无疑有助于把握转型期我国城市社区治理的实质,不过还缺乏对社区参与的深层次理论以及外部制度构建的深入探讨。国家层面的制度安排强调社区参与、居民自治的重要性,但在实践中面临诸多挑战。在社会治理背景下,实际上社区被重新界定,被赋予新的内涵,既是作为国家治理的基础单元,是国家城市基层管理体制和社会整合机制的基础单元,又是以构建实现人民美好生活的地域生活共同体,是自上而下和自下而上相结合治理共同体的场域,这就要求多治理主体合作形成合力。但是从权力来源看,政府治理和居民自治两者之间存在一定的张力,政府治理强调科层制的权威,而居民自治强调横向的社会整合和互动。政府治理和居民自治之间要相互衔接和融合,构建新的基层治理格局,在实践中就必须有新型的制度衔接保障机制,这也是现阶段破解社区参与难、居民自治难,甚至基层治理难的重要议题。本文在吸收和借鉴既有研究的基础上,构建一个适合中国本土的社区参与分析框架,基于成都市基层治理创新的观察进行分析,为破解上述难题提供新视角。

从社会资本视角讨论社区参与是我国学界广泛接受的理论,学者们一致强调社区参与的必要性,认为培育社会资本是社区参与的重要目标。社会资本理论最具有代表性的学者是帕特南,他在《使民主运转起来》一书中论述了意大利的社会资本与制度绩效。他认为意大利各地区制度绩效的差异主要是因为社会资本的差异,信任、规范和网络是公共用品,在那些具有深厚的社会资本的地区,人们遵循互惠规范,建立了活跃的参与网络,促进自发合作,从而具有良好的制度绩效。8帕特南还在《独自打保龄》一书中指出,1960年代以来美国社会信任下降,社会资本降低,美国人越来越独自活动,参加社团如保龄球俱乐部或其他志愿组织的人数大大减少,社会联系逐渐解体。9社区的社会资本是一种具有集体特征的社会资本,10社会资本的培育对于实现构建治理共同体的目标无疑是重要的,但是他们往往忽略了转型时期制度变革对社区参与的决定性影响。

与很多学者的观点不同,理查德·瓦莱利认为参与是双向的,一方面居民具有主动参与公共事务的兴趣和能力;另一方面,制度背景影响什么人参与以及如何参与,制度促进或限制公民参与。11但是理查德·瓦莱利并没有具体分析制度对参与怎么促进以及怎么限制。

本文赞同社会参与具有双向性的特点,但是我国治理结构和文化与西方国家存在差异,结合我国的国情,需要构建一个现阶段适合我国的社区参与框架。从社区参与类型来看,作为生活共同体的社区,有娱乐性参与、互助性参与、志愿性参与和决策性参与;作为国家治理单元的社区,有权益性参与、动员式参与。当然这种分类也不是绝对的,比如志愿性参与、决策类参与也会有作为国家治理单元的参与形式。娱乐性参与是指居民以兴趣爱好为主的娱乐活动性参与,如舞蹈队、合唱队;互助性参与是指居民之间以互助形式为主的参与,如共享课堂、互助带娃;志愿性参与是居民以志愿者的身份参与到社区中,如楼门院长;权益性参与是以维护居民利益为主的自治组织,如业主委员会;动员式参与是指政府动员居民响应国家号召、政策类的参与。当然,社区参与分类的维度还有很多,如主动参与和被动参与,线上参与和线下参与,等等。无论哪种参与方式,都不是自由生长出来的,需要有一定内外部环境来使能。本文认为社区居民具有参与意识和参与能力,但是制度会影响什么人什么时间什么方式什么内容以及多大程度多大规模的参与,当然也会影响社区参与和社区治理的效果。这里有三个具体问题,一是需要什么样的基层制度条件保障社区参与?二是需要什么样的组织架构保障来支撑制度落地?三是需要什么样的运行机制来促进社区参与?据此,本文从制度主义视角构建社区参与的模型,包括制度条件、组织变革、运行机制,具体见图1。

其次是组织保障。从实践来看,九龙治水、“上面千条线下面一根针”依然是我国基层治理以及影响社区参与的结构性障碍,那么有了制度条件后,市级、区级、街道以及社区需要相应的组织变革来保障社区参与,从不同层级优化条块关系。从社区来看,需要思考多大范围内适合什么样的社区参与。快速城镇化背景下,我国的社区规模以及社区类型发生了极大的变化,全国社区规模多数在3000户以上,而居委会工作人员依然是5～9个。从社区类型来看,有老旧小区、商品房社区、单位大院等,不同的小区类型社区参与的组织基础存在差异。这就需要优化组织架构,走向有差异化、层次化、合作型的组织协同。

最后是运行机制。除了制度条件、组织保障外,社区参与的运行机制是重点。多元治理中的社区参与不是自由生长出来的,需要依据居民需求和社区现状将治理内容嵌入其中,才能使政府治理和居民自治有效衔接。这里的运行机制是指治理过程中政府、市场、社区、居民各自的职责角色。制度条件、组织保障、运行机制三者环环相扣,才能成为使能系统,促进社区参与,提高效能,真正实现政府治理与居民自治的良性互动。

成都作为中国的超大城市之一,面积为14335平方千米,2018年常住人口为1633万,在过去10年间,年均净增长人口50万,伴随着大规模人口流入,城市治理面临各种复杂性、风险性和不确定性,政府“大包大揽”单中心治理模式难以为继,探索适合新时代成都市社会治理创新的改革成为当务之急。

2007年成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区后,整个城市治理发生了重大转变,大体经历了三个阶段,但三个阶段有制度的连续性和连贯性,其中一条主线就是以社区为本,激发社区活力,强调社区参与。第一阶段强调“一核主导、强化自治”(2007-2012)。这个时期成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,在灾后重建后,针对农村居民参与基层治理能力弱、村民自治难、村级公共事务推进难等农村基层治理中的问题,构建起了“村支部领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的新型村级治理机制。第二个阶段强调“一核多元、合作共治”(2013-2017)。这个时期成都市实际管理人口超过2000万,通过引导、扶持、整合社会力量积极参与基层治理,初步形成了基层治理格局。第三个阶段明确“社区为本、共建共治”(2017至今)。根据中央13号文件、党的十九大报告、全国城市基层党建工作会议等,2017年成都出台《关于深入推进城乡社区发展治理建设高品质和谐宜居生活社区的意见》,这可以说是成都基层治理改革的纲领性文件,提出由组织部牵头,探索党建引领,强化社区发展治理的基层社会治理路径,并在全国率先成立城乡社区发展治理委员会。这为整个成都市的多元合作治理提供了总体性制度安排,具体情况如下。

制度在产生禁止和制约行为的同时,也会对行动者及其活动产生支持和使能作用,因为制度可以为行动提供导引与资源。12规范性是制度的因素之一,制度存在说明性、评价性和义务性维度,这其中含有制度的价值观,也即规定追求的目标以及方式的合理化和合法性。理想状态下,通过新的制度条件和使能,赋予社区居民具有公共意识和公共精神的权利和责任,通过项目运行,角色被逐渐建构。但是制度变革是复杂的,单个的制度或碎片化的制度的使能是有限甚至相反的。通过观察发现,成都市对于社区参与的制度条件具有目标性、连贯性以及配套制度束的特点。

社区参与首先是居民要能参与,需要有场域有机会参与和合理合法参与。理查德·博克斯认为,抉择什么样的社区治理模式,最关键的是抉择怎样的社区政策导向和社区发展态度。意识形态及其价值体系最有可能成为制度最核心的要素,其次才是规则和规范。132017年中共中央国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 (中发[2017]13号)明确提出,“坚持以人民为中心的发展思想,把服务居民、造福居民作为城乡社区治理的出发点和落脚点,坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理,实现人人参与、人人尽力、人人共享”。坚持“以人民为中心”实际上有两层含义,一是政府为作为客体的居民提供良好的公共服务;二是作为主体的居民要积极参与到治理中来。那么如何实现这两个目标?成都市提出社区发展新概念,明确“打破思维惯性和路径依赖,推动治理路径从条块分治向系统治理转变、发展动力从外在驱动为主向自我发展为主转变”。从政府单一的外部推动治理主体转变为激发社区内在活力,推动多元主体广泛参与,“自我发展”的制度价值观为社区参与提供了方向性的说明,认为治理的目的是为了发展,发展的目的是为了实现更有效的治理,实现治理和发展同频共振是成都市委城乡社区发展治理委员会制定社区治理政策主要考量维度,意在健全以居民为主体的权责统一机制,制定社区居民权责清单,明确居民在社区发展治理中的权力与责任。换句话说,改革目标就是要尊重民意、维护民权、保障民利、发挥民力、保障民生。

制度的错位可能会引发不同的选择和行为。正如戴维·斯特朗和韦斯利·赛恩所说,“在认知性、规范性与规制性的制度支持没有很好结合的地方,他们所提供的资源可能被不同的行动用来获取不同的结果”,14甚至会出现混乱糟糕的结果。

“社区”是成都市基层治理改革的关键名词,而“还权、赋能、归位”是成都市基层治理改革的关键动词。不同于其他城市的改革路径,成都市以社区为突破口,“一竿子插到底”。那么怎么改呢?首先就需要厘清治理主体之间的权责边界,“还权、赋能、归位”为社区参与提供了系统性制度安排定位。早在2010年3月,成都市印发了《完善城市社区居民自治机制试点方案》,提出要紧密围绕 “还权、赋能、归位”总体要求开展社区工作。此后,2011年《成都市城乡社区治理机制建设实施纲要》进一步明确了“还权、赋能、归位”的改革目标。还权的重点在于保障社区居民的自治能力和自主行为的发挥,赋能重点在于保障社区自治组织的资源和行动能力,归位重点在于基层政府职能和社区职能的回归。这六个字为成都市的基层治理改革奠定了价值基础,在实践中也能看到这一核心制度价值体系的连贯性和连续性。

众所周知,社区是基层群众性自治组织,而实际上居委会行政内卷化是不争的事实,如何在两者之间找到平衡,是难点,也是重点。2018年,成都市出台《关于进一步深入开展城乡社区可持续总体营造行动的实施意见》(成民发[2018]8号印发),明确居民主体原则、过程导向原则、权责一致原则、可持续化原则,这几个原则延续了“还权、赋能、归位”的价值体系。居民主体原则强调居民是社区公共事务能动的参与者,建立健全事由民议、策由民定、财由民理、责由民担、效果民评的长效机制。过程导向原则将居民公共精神和社区意识的培养贯穿至社区营造的全过程。权责一致原则强调“谁主张、谁受益、谁负责”的动力机制和行动逻辑,明确政府、社区党组织、物业服务企业、社会组织、驻区单位、居民自组织以及社区居民之间的权责边界。可持续化原则明确了外力促内生、内生与外力互补互动的行动模式,催生社区自组织持续服务本地居民,实现社区发展“人”和“钱”的可持续。文件规定,2020年不低于90%的城乡社区开展可持续的总体营造行动。

通过社区营造激发出成千上万的社区骨干、志愿者、居民自组织、社区公益组织,在全市城乡社区形成人人参与的氛围。这一制度安排,在很大程度上转变了社区居委会职能,完善了社区治理体系。调研中,“社区营造”“居民参与”这类的话语成了街道、社区人员的口头禅。某社区居委会书记这样说到:

干了20多年的社区居委会工作,改革前总是有做不完的行政任务,上面没完没了派活,成天埋头干活,没有自己的想法,也不知道自己的未来在哪里。自从成都明确“还权、赋能、归位”,提出社区总体营造后,现在知道要发动居民组织化参与,居委会搭建平台,整合更多资源,这样我的主动性强多了,居民的主动性也更强了,居民工作也好做多了。现在我在社区走到哪里都受欢迎,物业、居民关系也更好了。

所谓的制度束是指系列配套的制度。为了避免了陷入 “运动式”或 “权威式”改革的误区,成都市在明确社区发展治理目标导向后,出台了系列配套文件,主要见表1。内容涉及治理体系、治理内容、街道职能、社会企业、物业服务企业、公共空间、社区志愿者、工作方法、居民诉求等。可以看到,这些制度为社区娱乐性参与、志愿性参与、权益性参与、动员式参与都提供了合法支撑。

基层治理极其复杂,是政府、市场、社会等方方面面关系的集合。如果制度之间相互存在张力,甚至相互矛盾,那多元治理显然不能形成合力,实质性的社区参与也会受阻。制度束强调与治理价值观相匹配的系列配套文件。值得强调的是,尽管良好的制度束是保证实质性社区参与的前提条件,但是制度绩效存在路径依赖,在实际运行的过程还需要加以考虑。

有了制度条件,如果没有良好的治理结构和组织机制,制度运行、文件落实就会出现“空中楼阁”式的文件治理,居民参与式治理必然难以实现。要破解结构性难题,就需要对政府组织结构进行改革和优化,从根本上解决“条块关系”“上面千条线下面一根针”等结构性问题,也就是需要良好的组织保障和相匹配的组织结构。而组织不是单个组织,是多个组织的集合和多层次的组织群。这里的组织场域是实现治理路径的多个组织集合,包括市级职能部门、区级职能部门、街道以及社区。只有组织集合还不行,还需要组织之间的协同,形成“组织共同体”。如果只关注组织在功能上的相互依赖而非协同定位,就会忽略组织共同体边界之外的组织间的联系。15迪马吉奥和鲍威尔提出场域概念,主要关注的是将组织联接成更大网络的关系系统,反映组织之间的“连通性”。16社会治理是一个系统过程,要提高治理效能,提高社区参与和居民自治效能,毫无疑问需要组织之间的协同,需要良好的组织场域。

表1 成都市支持居民自治的制度束

对于组织改革,成都在市级、区级、街道、社区都进行了创新性尝试。为解决“九龙治水”的问题,专门设立一个负责统筹推进城乡社区发展治理改革工作的职能部门——“中共成都市委城乡社区发展治理委员会”(简称市委社治委)。为了加大组织之间的协同性,市委社治委由市委常委、组织部长兼任主要负责人,主要承担以下工作职责:顶层设计,负责统筹推进城乡社区发展治理体制机制等;资源整合,统筹人、财、物投入保障机制;负责统筹推进城乡社区多元治理体系建设等;组织、指导、协调全市社会治理工作并形成以点促面的示范效应;制定城乡社区发展治理考核标准体系和评价体系并组织实施以确保工作务实推进。为避免“上改下不改”的误区,区级层面也设置了城乡社区治理委员会。问题在于不是增加一个部门就能解决组织的结构性问题,能否形成组织之间的协同,实际上操作过程中还遇到很多挑战,还受众多因素的影响,如落地社区的复杂性等。

街道办事处的职能是衔接市区决策层与执行层,支持社区自治。社区是复杂的治理场域,多大范围最适合提供有效的公共服务,多大范围能实现居民自治,是需要细致考虑的问题。院落作为成都特有的社会细胞,规模从几十户到几百户不等,从居民形态上有天然的共同体要素。从顶层设计上,成都市探索以院落为载体,打造“自治院落、智慧院落、文韵院落”的活力院落共同体:在制度方面,发挥院落居民的主人翁精神,建立“自主、自觉、自律”的主体参与微机制,成立院落自治委员会;在硬件方面,用智慧激发活力,建设“互联、互通、互助”的美好宜居新家园;在文化方面,结合成都深厚的历史人文底蕴,建造“文教、文乐、文创”的和风雅韵蜀文化。院落治理为成都社区参与提供了良好的组织基础,在新型冠状病毒肺炎社区防疫中起到了关键性作用,4357个社区(村)、6.37万个小区(院落),建立“一院一档”,实行动态管理,不落一户一人,有了组织基础,排查就不再是难题。市社治委一位成员说:

“因为有个前期的组织基础,这次社区防疫我就没想到社区能做得这么好,通过(小区)院落,排查很快,台账很清楚。谁家几个人去哪里了,有些邻居都能说得清楚。居民动员起来不再是难题,大家都挺配合的,很多社区和小区(院落)前期通过社区营造建立了政府、居委会、物业、居民之间的信任关系。”

社区参与具有能动性,特定的制度通过组织场域构建人的观念和行为的过程即为运行机制。当然运行机制顺不顺会直接影响效果。成都市推广社区“五线工作法”,通过社区再组织再运行方式,理顺社区参与机制,搭建社区参与平台,增加规范性使能的过程。五线工作法包括:一是倡导党员主动示范,引导居民自主参与,凝聚“党员线”,发动“榜样线”,强化党建引领,构筑社区治理的主轴。采取“社区党委+四类党支部+特色党小组+党员示范岗”的方式,下设小区党支部引领居民自治。二是强化主体自觉意识、共商共治,健全“自治线”、壮大“社团线”,强化居民为主体的自觉参与,设立四大专委会、三级议事组织,细化梳理专委会职能职责,逐级推选各级议事会代表,实现民事民议、民事民决,让社会各界广泛参与社区发展治理,切实为居民提供专业化、个性化的社区服务。实施“五微”治理,实施建立微中心、设立微平台、培育微组织、完善微机制、开展微服务。三是壮大“社团线”,大力提倡孵化培育社会组织,有效提高社会组织“自我造血”功能。四是发动“志愿线”、延伸“服务线”,培育民间互助彰表美序良俗,建立互利回馈激励机制。五是延伸服务线,建立社区服务长效机制,比如搭建居民互助服务平台,建立全民参与服务中心,设立社区基金,实现服务项目自筹自给。

通过“五线工作法”,成都市优化了社区层面的组织场域,搭建了居民参与的使能平台,完善了社区运行机制。具体来看,分别完善了党建引领机制、居民社团生成机制、民主协商机制、志愿者参与机制,通过娱乐性参与、志愿性参与、决策类参与使得居民以组织化方式和合作方式参与到社区治理中来。组织化参与机制中的“组织化”包括地缘和趣缘两个维度运行机制,地缘体现在楼栋—小区—社区的三级空间中,推进参与党支部和民主协商运行机制;趣缘体现在以兴趣爱好再组织居民的运行机制。合作可持续发展机制,即通过建立社区基金和服务自筹,逐步培养居民公共意识。也正是在这些过程中,逐步完善了基层治理体系和治理能力,提高治理效能。

我国治理模式正在从单中心治理向党建引领多元合作治理转变,但社会治理方式的转变、基层治理体系和治理能力现代化的实现任重而道远,需要地方去探索创新,推动各方面的制度更加成熟更加定型。如何通过制度条件有效衔接推动政府治理、居民自治良性互动,如何激发社区参与到社区治理中来,是衡量基层治理成败的关键指标,也是多元治理中发挥居民主体作用实现“以人民为中心”的重要途径。本文以成都市基层治理改革为例,从制度主义视角构建了一个适合于中国本土社区的社区参与分析框架。与其他省市基层治理改革不同的是,成都以社区为基本单元,以居民自治、促进居民参与为主线。通过完善制度条件,建立社区参与使能系统、优化组织保障,营造社区参与使能场域、创新运行机制,细化社区参与使能过程,充分调动了居民参与社区治理的主动性和主体性,极大激发了社区活力,重塑了党、政、社的新型关系,一定程度上实现了政府治理与居民自治的良性互动,对于当下的基层治理具有重要的理论和实践参考价值。传统的社区参与主要是动员式参与,居民自治、主体性社区参与一直是社区治理和基层治理的短板。依托基层政府和居委会的组织动员被学者批评为一种“仪式表演”。17动员式参与不仅增加治理成本,还可能不利于政府与居民信任关系的构建。西方公民社会理论认为,通过国家退出赋予社区自主性,国家与社会相互独立。与其不同,本文认为党建引领是我国的制度优势,通过党建引领,政府、社会各司其职,通过政府的制度性引导和支持,构建内生性和主动性社区参与氛围和场域,实现政府治理、居民自治的有效衔接。

需要指出的是,我国的社区极其复杂,社区差异很大,社区异质性较强,就城市社区而言,有商品房社区、单位大院、老旧小区、村转居社区等,本文主要讨论城市,不包括农村社区,不同的社区类型,建制不同,文化基础亦有所不同。而居民公共意识和公共精神的培养需要一个长期的过程,且涉及不同省市、不同层级政府在推动治理实践中的制度执行逻辑以及风险规避问题。那么,如何将制度连贯性、连续性、渐进性和差异性结合起来推进社区参与和居民自治,是下一步需要研究的议题。