在城镇化中让农民工市民化可引爆巨大内需

辜胜阻

来源：新华网 

   今年的中央一号文件将城镇化上升为经济发展的持久动力，那么在未来的经济发展中城镇化到底发挥着怎样的作用，我国未来城镇化发展大局需要如何谋划？带着这些问题，记者有幸采访了全国人大常委、民建中央副主席、著名经济学家辜胜阻教授。

    在今年中央一号文件中，把城镇化首度升格为经济发展持久动力，您怎么看待这一变化？为什么会有这一变化？

    辜胜阻：调结构、培育经济增长的内生动力是后危机时代经济发展的主题。未来中国经济发展的内生动力和活力主要来自于城镇化。城镇化发展，尤其是加快发展中小城市和县城的城镇化战略是我国最大的内需所在。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨也曾指出，中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。工业化创造供给，城镇化主要创造需求。扩大内需必须以城镇化发展作为持久的动力，城镇化的快速发展可以成为引爆我国巨大潜在内需的引擎。城镇化的加速发展会给建筑和房地产市场带来巨大需求，而房地产业不仅对于实体经济中一大批产业举足轻重，而且对金融业稳定和消费结构升级极为关键。推进城镇化发展有利于加快城镇的交通、供水、供电、通信、文化娱乐等公用基础设施建设，带动多个相关产业的发展；有利于大批农民进入城市，变农民消费为市民消费；有利于提高农民收入水平，改善农村消费环境，使农村潜在的消费需求变为现实的有效需求。据有关专家估算，如果在未来十年中国的城镇人口比重能上升到2/3，年均社会消费额可以从目前的10万亿元增加到20万亿元，年均20万亿元以上的投资规模可以维持20年。因而，城镇化是我国经济发展的持久动力，将扩大内需与推进我国的城镇化进程紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动。

    将城镇化战略提高到如此重要的位置也是顺应城镇化发展规律、充分发挥城镇化在经济发展中作用的战略选择。我国正处于城镇化加速发展的阶段。截至2008年末我国城镇化水平达到45%，与发达国家和地区80%以上的城镇化率相比仍有较大的差距。因而，城镇化水平还具有很大的上升空间，未来发展的潜力依然可观。发达国家经验表明，城镇化与工业化的协调发展有助于实现国民经济的持续稳定增长。未来将是我国城镇化与工业化互动和协调发展的战略机遇期，中央把城镇化首度升格为经济发展持久动力，也是充分发挥城镇化在进一步推动工业化发展、实现中国经济社会持续健康发展中作用的重要举措。同时，针对我国当前城镇化发展的实际，将城镇化升格为经济发展持久动力、并将重心放在加强中小城市发展上，是基于缓解资源过度集中大城市、特别是超大城市的一种战略选择，也是缓解由于城市流动人口和农民工基数大、集中度高、流向偏差和失衡造成一些大都市出现“大城市病”现象的战略选择。

    上个世纪八九十年代，中国曾经出现了小城镇高速发展的现象，现在所提到的城镇化同那次小城镇发展会有何区别？

    辜胜阻：上世纪八九十年代小城镇的大规模发展实际上是一种遍地开花式的以“离土不离乡”为特色的小城镇道路和“村村点火、户户冒烟”式的分散的乡村工业道路。由于缺乏政府的宏观引导和科学规划，表现出很大的盲目性和无序性：农村城镇建设缺乏大、中、小城镇体系的总体规划与协调，相互之间横向联系不强，结构层次不明显；各地区多从维护本地利益出发，盲目上马工业小区、商贸区，缺乏长远规划和统一安排，基础设施、公用设施不全，服务设施不配套，同构、资源浪费现象严重；绝大部分城镇缺乏必要的支柱产业和“龙头企业”支撑，有的干脆就是一条“路边街”。对这种遍地开花式的小城镇，人们形象地描述为“走了一村又一村，村村象城镇；走了一镇又一镇，镇镇象农村”，对农村人口吸引力不强，启动农村市场作用不明显。当前中国的城镇化已经进入功能调整、适度集中的新阶段，表现为大城市的调整性扩张和小城市的集中发展。

    当前我国的城镇化发展要因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的区域城镇化模式。对于东部地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。对于中西部地区，通过据点式城镇化，在中西部把县城建成具有一定规模效应和集聚效应中小城市，具体设想是，在100万以上人口的大县把现在的城关镇发展30-50万人中等城市，在50-100万人的中等县以城关镇为依托建立20-30万人的中小城市，在50万人口以下的小县把县城做大。城镇化要以规划为龙头，遵循先规划后建设的原则，合理谋划县城科学发展。要根据自身发展潜力和区域经济社会发展态势，把自身建设目标与特定地区可持续发展目标统一起来，本着合理布局、节约用地、严格控制占用耕地、有利生产、方便生活等原则，对土地和空间资源的利用以及各种建设活动要进行综合部署，科学规划。

    我国的城镇化发展很大程度上得益于经济体制的改革，您认为当前我国城镇化过程中还面临哪些体制性障碍？又应如何解决呢？

    辜胜阻：在推进我国城镇化发展的过程中，必然伴随着大量劳动力的转移。农村劳动力转移的关键在于资本积累，资金问题是制约城镇化进程和农民工创业的主要问题之一。另外，土地制度、户籍制度等经济制度对城镇化的影响是非常突出的。当前推进城镇化的发展，关键就是要让农民从农村“走得出去”，在城市“安得下来”。这需要通过土地制度的改革、户籍制度的改革以及城镇化筹资机制的建设等一系列制度创新来实现。

    一要进一步改革户籍制度，重点是放开中小城市户籍。户籍制度改革要根据我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行。对不同类型城市的户籍分类放开，对大城市、中等城市、小城市、县城应实行不同的政策。当前，我国中小城市发展相对不足，农村人口流向集中于东部沿海大城市。加快中西部中小城市户籍改革是当前推动城镇化发展、调节人口流速流向最迫切的现实需要。像北京、上海这样的大城市不可能完全放开，但在中等城市，应该积极地放开户籍，小城市更是完全可以放开，县城则要“敞开城门”，让农民“自由进城”。

    二要探讨土地融资的新模式，充分利用土地资本化红利，解决进城农民和创业农民工的资金问题。对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲，稳步推进土地使用权抵押能够有效地推动城镇化发展，解决创业的融资问题。当前，要因地制宜、因人而异，稳步推进土地使用权抵押，尤其是对于相对发达地区、对于通过创业成为私营业主扎根于城市或返回创业的农民工来讲，土地保障功能已经弱化，可以先行试点农民承包土地抵押。同时，稳步推进土地使用权抵押还要完善相关的配套制度建设，积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立，加强指导、管理、监督、协调及服务。

    三要创新城镇化建设筹资机制，放宽民间投资的准入，用好政府发动型和民间发动型的两种城镇化机制。要推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化。要创新投资模式，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制。让民间资本直接参与、特许经营、建设-经营-转让、建设-拥有-经营-转让、建设-转让-经营等方式构建公共部门与私人企业合作模式，建立和完善公共投资带动民间投资的新机制。要创新城镇化建设筹资渠道，发行城镇化建设债券、建立城市发展建设基金。

    四要推进财税体制和金融体制改革，把对城镇化的财政投入作为未来经济刺激计划的重点。一方面积极推行“扁平化”的财政体制改革，促进中央和地方财力与事权的匹配，加大对中西部地区城镇化建设的转移支付力度，并加大对地方土地出让金管理力度，发挥其支持城镇化建设的作用。另一方面加大政策性金融机构、商业金融机构以及农村信用社的支农力度，并积极推进金融部门的金融工具创新，在民间借贷比较普遍的地区，可组建区域性中小股份制商业银行、社区银行等，启动民间资本。

    您以前曾讲过我国农民工有“城市梦”、“安居梦”、“创业梦”三大梦想，我们应该采取什么措施推动农民工真正市民化，实现三大梦想呢？

    辜胜阻：当前，农民工虽然进入城市，但仍游离于城市体制之外，并没有形成实质意义上的城市化，处于一种“半城镇化”状态。同时，农民工阶层也在不断分化，出现了与老一代农民工具有显著差异的新生代农民工，这成为当前我国城镇化发展必须面对的新课题。

    目前多渠道解决农民工市民化问题的条件已经具备，农民工市民化主要可采取多种途径。对于长期留在城市中的一部分农民工，尤其是那些私营企业主和技能型农民工，他们收入已经相当稳定，完全适应城市生活，可以让其率先在所在城市市民化，获得城市归属感。同时，新生代农民工是最有市民化意愿和亟需市民化的群体，新生代农民工面临的问题需要放入市民化进程中来应对。此外，要通过构建能人回流、要素集聚的体制和机制，在2800多个县级市县区中依拓县城建设一批10万至30万人的城市，让农民工在户籍所在地县城市民化。政府要把中小城市和县城作为中西部返乡农民工创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，改变农民工长期“候鸟”型流动方式，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”和“安居梦”。当前，要通过给广大农民工提供创业培训提高农民工创业能力，增强创业意识，通过有效的金融扶持和财政政策保障农民工创业资本供给，降低创业门槛和创业成本，创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度。同时还要加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业。

    农民工市民化还要实现进城农民工与市民的平权，加快城镇新老居民公共服务均等化，帮助农民工实现“城市梦”。农民工市民化的实质是政府要为进城农民提供公共服务。这其中的关键就在于如何使农民工平等地获得政府提供的公共服务。当前，要加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度。