发展的终极目标并非城市化

胡靖

文章来源于：《社会科学》2013年第10期。

【摘要】城市化只能是发展的副产品，而不是发展的终极目标。相关政策的制定应该体现出粮食安全、产业发展与城镇化之间的顺序。如果仅从经济角度考虑，或者欣赏城镇化产生的巨大的消费需求，着眼于GDP的增长，或者任由资本驱动的城镇化蔓延，而不顾及就业释放与户籍、社保制度的不对称状态等痼疾，这样的城镇化进程将是非常危险的。城乡均衡发展有利于城镇化的自然演进，政府在社会保障、公共财政、公共服务等诸多方面的城乡“均等化”持续努力，将诱致一个良性的、健康的城镇化进程。

【关键词】城市化  城镇化  粮食安全  产业化  城乡均衡发展

　　目前，新一届政府特别强调城市化的意义，视之为经济增长新的引擎。各级政府摩拳擦掌，纷纷制定自己区域里的城镇化规划。在国家经济增长出口逐渐疲软的背景下，城镇化似乎可以走出困境，调动内需、扩大投资，推动经济增长持续下去。这种认识从一般的发展经济学教科书理论看，似乎有道理。出口受阻，则由国内投资和消费驱动，这确实在展现一个美好的增长前景。但是，“从实际出发”，却容易发现，城镇化与经济增长、社会发展之间的逻辑关系非常复杂、细腻：一些关系是循环关系；一些关系是矢量关系；一些关系是手段与目标的关系；一些关系是决定与被决定的关系；一些关系还是直接目标与“副产品”之间的关系。各级政府如果不能将这些关系的内涵和矢量特征梳理清晰，在资本的单维驱动下，盲目制定城镇化政策，则机会主义、冒险主义是必然的。城镇化并不一定会带来美好前景。

城市化是发展的“副产品”而非目标

　　1.城镇化首先是粮食安全的函数

　　马克思在《资本论》中有句名言，“超过劳动者个人需求的农业生产率，是一切社会的基础”。这一句一百多年前的箴言，至今仍在时时提醒后人农业与其他产业、农业与社会、农业与国家之间的必然的矢量关系是什么。这是因为任何一种经济形式、任何一种社区，都需要以农产品作为最重要的物质基础和前提。农产品承担的责任是保障人的生命所需要的热量与营养需求。这种独特的功能不可能被其他产业替代——除非人的生理特性发生变化。因此，粮食的供给水平，客观上在决定着其他产业的发展规模与速度。

　　人类社会从传统社会过渡到工业社会，再到后工业社会，农业的功能没有改变。经济全球化改变了农产品的供给模式，但并没有、也不可能改变农业的意义。供给模式的改变使得不少的地区通过市场分工、异地农业的方式，解决了农产品的供给问题和粮食安全问题。但是，农产品的意义没有改变，尤其是粮食的供给仍然是社会和各种经济形式最重要的基石。一旦这一基石发生危机，则建筑之上的所有经济大厦将随时面临倾覆危险。

　　因此，全球化没有、电不可能一劳永逸地解决了粮食安全问题。全球化在提高粮食生产水平、改变粮食供给方式的同时，也对粮食安全提出了许多新的挑战。城镇化战略应体现这种特征，而不能存在侥幸和误解。

　　粮食市场目前的繁荣状态与粮食安全是两码事。不能假设农产品供给和粮食安全一定一直都会处于充分、稳固的状态。从理论上看，坚决放弃农业与坚决相信市场本身自相矛盾。如果十分相信市场，则可以再反问一句，为什么现在仍然在大规模生产粮食的地区，就一定会继续生产粮食来为其他地区提供粮食安全？为什么就不能仿效“珠三角”、“长三角”的发展模式彻底放弃粮食生产以获得较快的经济增长？难道它们不需要经济增长？不需要居民收入的提高？因此，在理论上，对粮食安全的盲目乐观是不成立的。我国目前有19个省级区域，按照粮食安全400公斤的标准，已经成为事实上的缺粮地区，包括四川、湖北、辽宁和广东、浙江等传统的在历史上一直具有“比较优势”的产粮大省。如果不遏制住在粮食安全上的“搭便车”，缺粮的地区还会增加。其原因是因为粮食生产的土地生产率太低、机会成本太高。所以这些具有“比较优势”的地区，也会仿效发达地区的经验——逐步减少粮食播种面积，而将资源、资本集中用于发展制造业、服务业。如果没有中央政府在2004年以后逐渐增加对粮食产区的转移支付，则全国粮食生产不可能扭转1998—2003年持续5年的下降趋势。粮食安全的“公地悲剧”或已发生。

　　另外，现代农业对农业资源的耗竭性利用、对农业生态的污染和破坏，也在加剧、而不是缓解粮食安全的“紧平衡”态势。中国目前大力提倡的以中小城市为重点的城镇化，正是在这样严峻的背景下展开。

　　因此，各个地区在推进城镇化的进程中，需要根据人口的规模与结构，对粮食安全这一最重要的基石做出长期、准确的评估。不能完全依靠“搭便车”，更不能夸大市场经济的作用。应设想在粮食供给出现危机的时候，城镇化进程会出现怎样的风险？总之，要确保从生产源头，到流通，最后到终端市场销售，粮食安全都一定要处于正常状态。做不到这一点，城镇化的规模和速度就一定要谨慎。因为涉及到数百万人、甚至数千万人的粮食供应链上的任何一个环节出现问题，都可能导致粮食危机发生，其后果不堪设想。

　　城镇化，过去是粮食安全的函数，现在仍然是粮食安全的函数，将来也必定还是粮食安全的函数。这可谓城镇化的第一定理。

　　2.城镇化是产业化的函数

　　城镇化是指区域的农村人口由农村就业向城镇就业转移。这种转移并非简单的人所处位置的移动，而是农村人口的就业与生活的地点、模式的巨大的转变。其中，就业是城镇化的核心内容，是驱动城镇化的第一动力。没有就业就没有城镇化。

　　就业是由非农产业，包括二、三产业决定的。因此，就业是产业的函数。城镇二、三产业的发展水平决定就业的释放水平；而就业释放水平决定城市化的规模和速度。这是城镇化的一般规律，可谓城市化的第二定理。这种决定与被决定关系也不能颠倒。不能是先有城镇化，后有产业化。如果没有就业，没有就业释放，城镇即使建设好楼宇、道路，也是一座没有人气的空城。我国在这方面的教训良多。典型有广西的北海、内蒙的鄂尔多斯、河南的鹤壁、云南的呈贡，等等。

　　因此，产业，尤其是具有优质科技含量的产业，才是城镇化的内核。城镇化是产业发展的一种“自发”、“自然”的结果，而不能是刻意追求的目标。在市场经济背景下，产业发展总是存在内生的扩展机制。这是市场经济的一个重要的特征。没有一个企业、产业会原地踏步。企业对利润的追求，客观上会表现为规模，包括企业规模、产业规模和就业规模的扩张过程。企业不可能拒绝外延性扩张。相反，还需要外延扩张来放大其利润水平，因此，企业的发展必然就会不断发出扩张的就业需求信号。这些信号包括工种、时间、地点、薪酬。这种状况，在经济发展的初期或者城镇化的初期尤其如此。此时，企业、公司的主要依托“劳动集约”而非“技术集约”，这就是中国近二、三十年，所谓“民工潮”发生的原因。而就业地点迁移的张力，还会突破企业、产业，继续扩散到社会领域，引发农民家庭的变化。这表现为农民工会努力将家庭转移到就业地区安家落户，以保持家庭的完整性。其配偶、孩子，自然也会离开农村，来到城镇生活。由此就形成了所谓的城镇化的过程。

　　因此，城镇化本身有很强的经济因素、人性因素。总体上它是产业发展的自然的结果。各级政府应当理解、尊重这种自然的过程，避免揠苗助长。

　　目前城镇化认识的偏误与主要问题

　　一般的规律是，区域的经济发展水平越高，城镇化水平就会越高。因此，城镇化容易成为经济发展水平的一个标志。很多地区都把城市化率作为与GDP并驾齐驱的发展指标。但是，标志并非内容，更非本质。模糊、曲解了各种基本概念之间的矢量关系，则政策必然充满机会主义，导致的后果会很严重。政策就应该体现出粮食安全、产业发展与城镇化之间的各种区别与顺序。尤其应该把粮食安全、产业发展作为政策的重点，而不能舍本逐末。

　　目前各级政府城镇化政策折射出的还不仅是政策层面的逻辑紊乱，还有更深层次的对发展、城镇化等关键概念的哲学理解的肤浅与模糊。

　　1.城镇化需要深刻的发展哲学和治理哲学。

　　我国的各级政府非常擅于制定政策并使之口号化。如“三化同步”、“四化同步”。这种政策性的口号简洁明快，很容易被扩散和记忆，也容易被下级执行。但是，这种政策往往缺乏深层的理论基石和哲学深虑。包括对基本概念的内涵、外延的界定，对各个概念之间的逻辑关系的细微、准确、全面的分析，对这些新型概念的历史询问、链接与梳理。由此产生的各种繁芜的、口号化的城镇化政策，必然导致发展的机会主义和资源、资金的巨大浪费。

　　发展是一个统领性的概念。自从邓小平在1992年“南方讲话”提出“发展才是硬道理”以来，发展一直是中国政策最普遍的关键词。但是发展是什么？为什么发展？它与人民福祉的关系是什么？与环境、资源的关系是什么？这些简单得似乎不需要回答的最重要的问题，恰恰内涵和理论非常含混不清。发展，最直观理解，是一个区域全面的变化，是包含资源、经济、社会、文化、生态环境等子系统的国家或区域的大系统的演变过程。它并非简单的、单维的经济发展过程，经济仅仅是大系统中的一个子系统。如果政府仅仅强调经济一个子系统的发展，而忽视了与其他子系统的平衡关系，则国家作为一个大系统，将必然会出现严重的非均衡和失序。主要表现为资源、环境、社会、文化等将为经济发展的付出代价。这种代价的严重性会被经济增长指标掩盖，因此，宏观政策一定需要考虑这种“牵一发而动全身”的系统变化特征，要予以哲学的深虑和讨论。中国各个地区二十多年非常突出地发展经济，其他子系统都要服从于这一目标。由此带来的社会变化是全面的、明显的。但不一定都是正确的方向。因此，不一定都是“发展”。相反，一些子系统可能还是在恶化、在倒退。具体表现就是资源利用的不可持续、生态环境的严重污染、社会分裂与犯罪率的上升、利益集团对国家政权的绑架，等等。

　　这足以说明，经济发展并不能自动解决国家的各个子系统之间的平衡问题。自然也就不可能达致最好的效果。国家、区域作为一种利益主体，客观上存在一个整体的利益诉求。这种至高无上的整体性诉求并不一定表现为经济的突出发展，而是各个子系统的平衡与和谐。平衡，才具有可持续性。其实，在市场经济最为发达的欧美国家，政府一般不强调经济的至高无上地位。政府的主要职责恰恰是维持大系统良好的平衡与和谐。因此，经济作为一个子系统，其定位应该在大系统的框架下考虑。但在中国的市场化进程中，亚当·斯密的“看不见的手”的理论被经济学家无限夸大，甚至上升为一种国家策略。“发挥市场配置资源的基础性作用”在不少场合被反复提及。这种对经济、对市场的突出的膜拜，甚至已经远远超越了市场经济的大师哈耶克。或者说已经背离了“自发秩序”的本意。即使在最标准的市场经济国家，市场机制也会有严格的边界。如英国、美国，国家资源的一半左右是以非市场手段分配，而不是通过市场交易。所谓的“帕累托最优”，最多也仅仅在经济系统内部会出现。而在其它的非经济领域，以市场作为基本的手段，必定会导致秩序的混乱、失控。因为这些领域的各种内置关系有其独特的链接纽带，并非是一定要依靠价格、货币。政府需要做的就是保证这些自然的链接纽带正常发挥作用，而不是破坏它。

　　城镇化同样需要一种大系统的视角。城镇化，不仅是经济问题，还是社会问题、政治问题，甚至还是环境问题。因此，政策在涉及城镇化的时候，需要谨慎处理由此带来的各种连锁反应，并预测其可能的趋势。但是，目前各级政府似乎仅仅从经济角度考虑城镇化的问题。尤其欣赏城镇化产生的巨大的消费需求，可以拖动GDP的增长。这种对城镇化狭隘的、手段化的理解，不仅不会引领经济发展走向和谐，相反，还可能导致整个社会的紊乱不断加剧。因为至少在户籍制度、社会保障等方面，中央政府和地方政府并未能达成一致。地方政府更关注城镇化带来的增长效应，对户籍改革、社会保障等常常是不置可否、缺乏动力。(中央政府最近出台“全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城镇落户限制”的宏观政策，政策的实施后果仍待观察。)

　　地方政府这种坚定的GDP至上的心态，也可能来自于其控制社会稳定的信心。一旦社会发生动荡，政府可以利用长期建立的警务系统，进行弹压。但是这种社会治理模式，已经被历史反复证明是一种最失败的、最无效的区域治理模式。

　　2.就业释放与户籍、社保制度的区域不对称状态已经成为痼疾。

　　中国自从启动市场化改革以后，城镇制造业、服务业的发展迅速释放出大量的就业机会，由此推动了中国的城镇化进程。大量的农民工，在获得迁徙自由以后，最先来到率先发展起来的沿海城镇就业，由此彻底改变了以前的农耕生活。他们中的相当一部分，尤其是第二代农民工，实际上完全脱离了农村的生活和习惯，但是，他们仍然是农民身份。

　　这说明中国户籍管理、社会保障，已经落后于由市场推动的城市化进程。这一矛盾可以概括为一种中国特色的城镇化痼疾：“欢迎打工，拒绝落户”。即具有就业释放能力的发达的一线城市，往往拒绝农民工城市化；而没有就业释放能力的城镇，却往往又是农民工的户籍所在地。以北京、上海、广州、深圳为标志的一线大城市，是中国就业释放能力最强的城市。但同时也是明显、明确拒绝农民工城镇化的城市。这些大城市，一方面敞开大门欢迎农民进城务工，从事城市居民难以承担、又无法割舍的脏、苦、累的工作，如建筑、环卫、保姆、餐饮、搬运等。所以在这些城市到处都可以见到外来民工忙碌的身影。但在年龄较大(一般40岁以后)、体力下降的时候，这些农民工往往会被迫离开这些工作多年的大城市：或者去其他城市漂泊，或者干脆回家务农。不管怎样，他们都永远无法在这些大城市安家落户。导致农民工这种城镇化困境的是城市利益集团的阻挠。城市公共福利是一块有限的蛋糕，尤其是社会保障。如果大量的农民工参与分配，必然导致城市居民人均分配的份额下降。退休工资水平下降，几乎立即就会触及到户籍人口的利益神经。因此，这些大城市的户籍人口出于这种狭隘的利益原因，坚决抵制农民工城市化。但不反对富人、精英获得本市户籍。因为富人、精英不会导致原有分配水平的下降，甚至还可能提升福利水平。

　　这种城镇化痼疾是对文明的亵渎，是对农民和农民工严重的不公平。因为在现代社会，户籍、社会保障等是一个普通公民的基本权利，而非仅仅是“人才”的基本权利。如果这一痼疾不能得到克服和疏通，未来的一线大城市，常住人口将长期、稳定地超过户籍人口1/4。这些数以百万计的农民工只能干苦活，但永远没有城镇居民平等的身份和权利。当然，从另一方面看，一线大城市的容量客观上也确实有限。中国未来将有数以亿计的农民离开农村，包括各个省城在内的一线大城市只能容纳不到其中的1/3，剩余的都只能在中、小城市想办法。

　　但一线大城市，由于掌控了资源分配的权利，还会导致区域内的各类资源继续向大城市集中，从而加剧城镇化痼疾。并且一线城市的这种“榜样”作用还会向二线、三线城市扩散。国家首先集中建设北京、上海；各个省份，首先建设省城；各个城市首先建设地级城市；各个县首先建设县城；各个镇首先建设镇。这种投资环境从首都到县镇，形成了高坡度的投资环境的四、五级阶梯。其中位居顶端的大城市，恰恰对城市化最不负责任。处于最低级的小城镇，由于在基础建设上与一线城市差距太大，难以培植高质量的产业族群。因此，释放的就业机会数量相当有限。

　　中国特色的这种城镇化痼疾使得农民工为国家的经济增长付出了巨大的代价。这种代价不仅仅是货币意义的收入、福利，还有贫富分化导致的社会断裂，以及数以千万计的农民家庭分裂。

　　3.资本对城镇化的控制是一个严重的威胁。

　　“发展才是硬道理”很大程度上已经演变为资本对社会的全面的控制。在过去的二十多年，中小城市基础设施太差，难以吸引资本。故农民工的家园还可以侥幸保存下来。农民工在城市打工疲敝的时候、失业的时候，千山万水，还有一个家在农村等待，还可以“回家过年”。但随着一线城市投资的边际效率下降，资本开始将逐利的目光转移到中小城市和农村。这种资本转移，刚好迎合了中小城市强烈的“招商引资”的要求。因此，新一轮的资本争夺战，将在中小城市，甚至小城镇展开。为了争夺资本项目，地方政府必然想方设法压低土地价格。同时，在遭到农民反抗时，不惜动用公权，大肆暴力征地、暴力拆迁。其目的自然就是要复制大城市的“地产经济”模式，修建楼盘、别墅、开发区、购物中心，推动当地GDP的快速增长。但由于传统制造业早已产能过剩，实体经济难以迅速发展起来。故中小城市的这种“城镇化”，基本解决不了失地农民的就业问题，反而会造成一座座的空城，政府财政也很难摆脱危机状态。因此，户籍、社会保障、社会福利等问题都失去意义。农民工还得远赴他乡谋生，无法就地、就近就业。这就是目前被资本绑架了的最“恶劣”的城镇化，也是最令人担心的“城镇化”。某些地方政府完全忘记了它最应该做的工作，或者说完全不知道发展的“主要矛盾”在什么地方。

　　城乡均衡发展有利于城镇化的自然演进

　　政府需要做的是构建一个平等、开放、自然的市场秩序和公正、和谐的经济、社会的发展平台，让城镇化进程能够和谐演进、自然演进，最后惠及城乡所有人民。这就首先要求消除目前在户籍、社会保障、社会福利上的城乡“二元”分割状态，弥补在这些领域的历史“欠账”，让农村居民同等享有公共财政、公共福利和社会保障。城镇化必须、也应该是在这样一个平等的社会、经济平台上展开。这应是各级政府努力的正确的方向。“无心插柳”的城镇化，才是最好的城镇化。让农民有选择、有自由、有尊严地离开农村，而非被迫离开农村。

　　但目前，农民离开农村的原因，与农民进入城市的原因，并不完全相同。不少的农民离开农村，是因为各级政府延续并加剧了城乡的“二元”状态。在城镇福利不断抬升，社会保障不断健全的同时，很多农村地区没有基本的社会福利、社会保障。基础设施也相当残缺，生活非常不方便、甚至痛苦(长期使用化肥、农药导致的面源污染应负主要责任)。为此不得不逃避、离开农村。这种非正常、非和谐的“城镇化”是中国目前的一个危险的方向、错误的方向。它是以农村的不断凋敝、农业的不持续为动力和代价的，这与温铁军概括的“拉美化”非常相似。各级政府均应竭力避免与纠正。因为乡村的“多样性”和平稳、健康的发展，对于现代化进程中的所有区域均非常关键和重要。正确的发展路径应该是，城市的发展向欧洲看齐，农村的发展也应向欧洲看齐。

　　因此，农民城镇化的动力只能来自于城镇较高的市场薪酬和城镇生活方式，而绝不能长期依赖“二元”状态。

　　非正常的城镇化在利用农村的不断凋敝，把青壮年农民往外驱赶的同时，其实，由此获得的城市化、工业化的繁荣也是暂时的。所谓的“人口红利”相当短暂。除了“断裂社会”(孙立平语)导致的诸多社会问题，如犯罪率上升等，各个城市稳定的熟练劳工群体也没有培养、建设起来。那些没有户籍的农民工，随时都可以拔脚就走。中国的现代制造业，发展了30多年，还难以和德国、日本抗衡，其中的一个关键原因，就是没有处理好农民工的问题。因此，从长远看，寻求一种健康、和谐的城乡双赢的发展路径最具有可持续性，也最有效率。

　　消除“二元”状态对城镇的影响是明显的。首先，在农村基本的福利、保障具备以后，农民工并不一定愿意离开家庭远赴千里之外的一线城市打工。由于生存的压力缓解，在农村，他们可以白天从事农业，或者在附近企业、公司工作，夜晚总是可以和家人在一起。这是农民工最“理想”的就业方式。家庭的完整对于城乡“和谐社会”的建设至关重要。其次，农民工留守在乡，总是可以诱致良性的产业循环。一些简单、基础的劳动密集型行业会缓慢萌生并发展。这对于中西部地区发展市场经济是一个重要的机会。第三，农民工留守在乡，无疑会加剧一线城市劳动力市场的紧张态势。这将有助于倒逼一线城市提高农民工福利、完善社会保障建设、推进文明进步。否则，在农民工成群结队、供大于求的状态下，一线城市很难产生直接的动力来修正在社会保障、社会福利上对农民工的歧视。文明的进步，最终还是要靠利益来推动。

　　因此，政府在城乡社会福利、社会保障，或公共财政、公共服务诸多方面的“均等化”的持续努力，才是政府最应该做的事情。它将诱致一个良性的城镇化进程、一个健康的城镇化进程。而继续依靠、甚至加剧“二元”状态，只会使得城镇化越来越扭曲。