我国城镇化体制机制问题及若干政策建议
作者：国务院发展研究中心课题组

为促进我国城镇化健康发展，提出以下八方面的政策建议：
　　（一）以科学发展观为指导，明确城镇化的方向和思路
　　1.深刻理解城镇化的本质，进一步明确城镇化发展的导向。城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向现代经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。因此，必须多方面系统地考虑城镇化问题。应加快起草促进我国城镇化健康发展的指导意见，明确城镇化健康发展的重大意义、总体战略和基本要求。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。要以完善城市化的体制为保障，推进城市化健康发展。
　　2.坚持科学发展观，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇发展新格局，促进城市发展模式从粗放型向集约型转变。积极促进产业发展和集聚，增加就业岗位，不单纯追求提高城镇化率，不单纯通过扩大城市建设规模推进城镇化。坚持节约和集约利用土地和其他资源，加强城镇生态建设和污染综合治理，特别是解决好空气污染和水污染问题，走资源节约型、环境友好型的城镇化道路。把培育、壮大城市群和促进区域协调发展结合起来，着力促进中心城市发展，提升功能，充分发挥城市尤其是大中城市对产业结构升级、消费结构升级和技术创新的集聚、辐射和示范效应，带动区域发展。
　　3.形成合理的城镇化空间格局。继续把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。
　　4.坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。要增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和城镇的综合承载能力，让农民能够享受城镇化成果。要完善城市社会保障体系，增强城市公共服务提供能力，加强对弱势群体的扶持，维护群众利益。
　　（二）完善土地制度，促进用地节约
　　1.切实保障农民的合法土地权益，合理提高征地补偿标准。完善征地制度。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益，要使被征地农民的长远生计有保障。要根据农民长远生存和发展的需要、经济社会发展所处的阶段以及政府财力，依法提高征地补偿标准。应把因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口，纳入城镇职工养老保险体系和最低生活保障体系。城市政府要负责为被征地农民提供就业援助、技能培训。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。
　　2.提高城市建设用地的利用率。要盘活城市存量土地，适当提高土地利用强度，对城市土地进行再开发，提高城市综合承载力，走城市用地内涵式挖潜的发展道路。积极开拓城市地下空间，如地下商场、地下停车场、地下设备间等，并大力加强地下人防工程利用。推进土地市场化进程，优化配置土地资源，调整产业结构，促进老城区焕发新的活力。完善现行城镇用地制度，严格推行经营性土地使用权挂牌出让制度，形成由市场决定土地价格的机制，让价格真正反映土地的稀缺程度和成本。
　　3.严格管理土地收益。明确土地收益范围，严格收缴程序，规范收支管理，加强预算监督。依法管理、分配、使用土地收益，将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜，土地出让收益应当用于被征地农民社会保障，用于建设城市廉租房和农村基础设施建设等。探索建立国有土地收益基金，探索土地出让金逐年收取的办法，遏制片面追求土地收益的短期行为，从资源配置的利益机制上彻底解决当前地方政府的占地扩地冲动。
　　（三）推进户籍制度改革
　　1.逐步建立城乡统一的人口登记制度。积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口制度，实现公民身份平等，从制度上消除城乡分割藩篱，促进人口自由迁徙。
　　2.把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、住房等各项社会福利制度改革结合起来。积极稳妥地推进与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、养老、住房等制度改革，在消除城乡二元结构的体制性障碍方面取得突破。对计划生育、最低生活保障、社会保险、义务教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行全面清理，并制定出相应修改和过渡性措施。逐步地、有条件地解决在城市长期就业和居住的农民工的户籍问题。对在城市已有合法固定住所、稳定职业或生活来源的进城务工人员，要创造条件使之逐步转为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。
　　3.逐步缩小城乡基本公共服务上的差别。应加大农村和落后地区的基本公共服务投入，一旦城乡基本公共服务的差距缩小到一定程度，取消户籍差别、实行统一政策就会水到渠成。这样可避免政策突然变化使大量农村人口短期内涌向城市而导致的社会问题。在推进城乡统筹方面，要尽可能做到全国各地协调发展，避免地区之间的差距过分悬殊。为此，需加大中央政府对落后地区的财政转移支付力度和其他政策支持，加快推进全国基本公共服务均等化的步伐。
　　（四）完善公共服务体制
　　1.以公共服务为导向，转变城镇政府职能。政府应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。城镇政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、义务教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障等作为政府服务的重要项目，把促进居民收入增长和就业作为政府的战略目标。
　　2.重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权益。输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。当前对临时进城务工人员，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策，应重点加强对其劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面合法权益的切实依法保护；建立健全用人单位对农民工的工资支付和支付监督制度，切实解决拖欠、克扣农民工工资问题。建立地方政府在保护农民工基本权益方面的责任和问责机制，加大对损害农民工权益的企事业单位的法律追究和惩处。建立健全适用于农民工的工伤保险制度、医疗保险制度、社会救助制度等。
　　3.把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村（城中村）延伸。城镇政府应把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到“城中村”和已经与城镇连片的农村，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。城镇的教育、医疗卫生、社保等网络也应尽快地覆盖这些地区。通过城镇公共服务的延伸和城乡居民服务的均等化，加快城镇密集区和工业化发展速度较快的农村区域的城镇化进程。
　　（五）推进财税体制改革
　　1.加大财政对城乡基本公共服务的支持力度。改革和调整财税体制和政策，建立财权与事权相对称的财税体制，形成城镇税收随城镇人口增加而增长的机制。进一步完善转移支付制度。
　　2.尽早开征物业税。在研究和试点的基础上，对商业房产和居民房产征收从价的财产税（物业税），扩大城市政府的税基，增强为居民提供服务筹资的能力，提高土地收益的持久性和稳定性，遏制盲目“卖地”行为。
　　3.扩大省管县财政体制改革的试点范围。理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。省级财政要着眼于全省范围内的公共财政支出，特别是要加强对全省范围内基本公共服务均等化的服务财政，弱化建设财政。省级财政的财力补助、一般转移支付、专项转移支付等尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。
　　（六）完善城市治理和管理模式
　　1.为各类城市创造一个公平竞争的环境，使其能够发挥各自的优势又好又快地发展。完善行政区划，减少行政层级，促使各个城市和城镇具有同样的收入种类、税费减免权限及融资手段，享受同样的政府间转移支付，并具有同样的开支责任。
　　2.推进城市综合管理，增强服务意识，提高城市管理水平。树立建管并重的观念，深化城市管理体制改革，强化公共服务和危机管理，提高城市综合运行效益。把城市建设管理和提高城市公共服务水平结合起来，着力整合公共服务资源，努力扩大公共产品和服务的供给，完善城市服务功能、提高人居环境质量。把加强城市管理与规范管理行为、提高市民素质结合起来，促进城市管理规范化、制度化和科学化。统筹城市基础设施建设和管理，破除部门和地区分割，在统一规划基础上协同建设，减少盲目填挖和拆建。
　　3.改进中央对地方政府的政绩考核体系，建立规范的城镇化统计制度和质量评价体系。政绩考核要超越以经济指标为中心的模式，既要将促进城乡就业增长、节约资源能源和环境保护、城镇化过程中失地农民利益保护等列入考核内容，也要研究规范这些指标的统计监测方法和考核办法，提高考核质量。要建立完善的监督体系，要实现对政府权力部门和决策机关的有效监督，促进依法行政，强化责任追究，防止短期行为。要进一步畅通信息渠道，解决政府行政和对政府监督中的信息不对称等问题。
　　4.加大“城中村”改造力度。“城中村”改造必须以城市规划为先导，积极、稳妥、有序地推进，尽量减少对城市经济社会的消极影响。要通过政策、规划、计划的适时调控，保证“城中村”改造符合公共利益，维护改造过程中的公平，努力使改造惠及所有的“城中村”和最广大的居民。同时既要推动“城中村”的空间形态改造，又要推动其社会形态改造和经济再造，以实现“城中村”与城市的全面融合。抓住不同地区“城中村”问题的特点，制定不同的改造目标和改造策略，采取全面改造或综合整治等不同的改造方式，解决特定“城中村”的实际问题。在改造已有“城中村”的同时，也要防止出现新的“城中村”问题。
　　（七）科学引导，发挥规划的调���作用
　　1.建立城乡统一的规划体系。加快《城乡规划法》的立法进程，建立科学、合理、规范、系统的城乡规划体系，提高规划的法律地位，指导城乡协调发展和健康发展。强化城镇体系规划对城乡发展的调控和引导作用。抓紧研究跨行政区的大都市圈规划编制办法，推动区域城镇空间发展规划编制工作。建立城市总体规划与经济社会发展规划、区域规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关规划的衔接和协调机制。城市规模与布局规划，要延续历史，传承文化，突出特色，要符合当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载条件，并与当地经济发展、就业空间、基础设施和公共服务供给能力相适应。
　　2.强化规划的刚性约束力。充分发挥规划对城镇建设的规范作用，加强对城市发展空间的管制和资源保护，走紧凑型的城市发展道路。实施“三区五线”管理，明确划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和红线、绿线、蓝线、黄线、紫线，强化对道路用地保护范围、绿地保护范围、水体保护范围、市政基础设施用地保护范围和历史文化街区保护范围的用地控制。引导城市通过完善城市布局解决城市发展中的相关问题，通过集约型建设提高城市整体效益，通过集群化发展增强区域综合竞争力，避免大城市“摊大饼”式的扩张和各级城镇间的无序竞争，切实保护好民族文化遗产和风景名胜资源。
　　3.加快规划体制和方法的变革与创新。要把经济社会发展规划和空间规划有机地结合在一起，把支持产业发展作为城市规划的重要任务。要深入研究市场经济的发展规律，通过不断弱化政府对产业发展的行政干预，强化市场的能动作用，增强产业发展的动力和活力。提倡城区综合功能开发，使就业区、生活区、休闲游憩区、商务区综合配套，推进城市有机发展。要突出对公众利益，特别是对弱势群体利益的保护。
　　4.严格规划实施和监督。逐步建立城市规划决策、执行、监督相分离的机制，不断规范和完善城市规划决策程序，增加透明度，扩大公众参与，减少和约束规划部门自由裁量权，杜绝领导干部对规划的随意干预和变更，维护规划严肃性。健全规划实施监督机制，强化同级人大监督和上级政府对下级政府的监督。严格执行国务院刚刚公布的《政府信息公开条例》，完善规划公示、公布制度，加强社会对规划的监督。建立城市规划行政监察和行政责任追究制度，确保规划依法实施。加强对重点城市、重点地区的规划监管。
　　5.要重视和加强对新任地方领导干部，特别是党政一把手进行城乡规划知识培训。各级政府要进一步加强对城市规划工作的领导，以更大的精力抓好规划工作。当前是我国城镇化发展的关键时期，加强对地方新任党政领导进行城乡规划知识培训显得十分重要和紧迫。通过培训，提高贯彻落实科学发展观，加强城市规划、管理、建设的能力和水平。
　　（八）建立促进城镇化健康发展的协调机制
　　1.建立促进城镇化和规范城镇化发展导向的协调机制。推动城镇化健康发展涉及的范围广、内容多。既涉及农村问题，又关系到城镇发展的导向和规划问题；既要促进就业的增长，制定宏观的经济发展政策，又要推动户籍、土地、财税等管理体制改革；既涉及城镇基础设施投入方式的变革问题，又涉及城镇行政管理体制的调整和改革问题，等等。因此，应由国务院综合部门牵头，成立相关协调机构，制定有关政策，并督促各项政策在各级城镇政府得到落实。
　　2.探索建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制。要以重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区为契机，以“珠三角”和“长三角”近十多年来的经验为借鉴，大胆创新，勇于实践，为缩小城乡差别、真正解决城乡统筹问题开辟有效途径。
　　
　　（课题组负责人：李剑阁，主要执笔人：张军扩、刘锋、高世楫、侯永志）
　　【作者单位：国务院发展研究中心】
　　（摘自《改革》2007年第11期）