基于公共空间建设的社区治理

——浙江省H县“睦邻客厅”项目的案例研究

严国萍 吴结兵 

原文发表于《国家行政学院学报》2020年第4期。

摘要：推动居民参与是构建社区治理共同体、打造共建共治共享社区治理格局的重要内容。在我国城镇化快速推进的背景下，社区公共空间的变化、社区成员的异质性和居民参与的不足共同构成社区治理的巨大挑战。浙江省H县在推行就地城镇化进程中开展的“睦邻客厅”项目表明，公共空间建设在社区治理中不仅可以促进居民的日常互动，塑造社区共同体，同时在推动基层民主协商、孵化社会组织、培育居民公共精神等方面具有基础性的作用。对这一社区治理实践的观察和分析，有助于深化对公共空间在社区治理中机制作用的探索，并为我国新型城镇化过程中的基层治理提供参考和借鉴。

关键词：公共空间；居民参与；社区治理；睦邻客厅

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区是党委政府联系群众、服务群众的神经末梢，是社会治理的“最后一公里”，是基层社会治理的重要组成部分。当前，如何加强和创新社区治理，把共建共治共享的制度优势转化为社区治理效能，是推进社会治理体系和治理能力现代化的重大课题。

从现实来看，当前我国社区治理中，普遍面临居民参与比例低[1]、参与方式的原子化[2]、居民之间以及居民与其他治理主体之间往往由于缺乏有效的沟通而难以达成共识与合作[3]等问题。这些问题成为社区共同体建设和社区治理能力提升的主要障碍，不仅影响居民的社区生活满意度，而且潜藏着各种矛盾和冲突，给和谐社会建设增加难度[4]。

公共空间是社区治理的主要实现场所，为基层政府、社会组织、基层精英和社区居民等多元主体共同参与、积极互动、共建共治提供了现实的物理空间。如何建设社区公共空间，如何基于公共空间建设推动居民参与和社区治理，还需要在机制上有更为深入的理解，在实践中进一步深化认知。对此，本文结合浙江省H县“睦邻客厅”建设的案例分析，总结基于公共空间建设的社区治理实践及其机制，在此基础上提出完善社区公开空间建设的政策建议，以期为进一步推动社区公共空间建设、完善社区治理体系理论和政策支撑。

二、社区公共空间建设的现实背景和理论意义

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。2011年，我国城镇人口比例首次超过了50%，2018年这一比例更是达到59.58%，中国已经从一个以农村人口为主体的国家跨入了以城镇人口为主体的国家[5]。随着城镇化的快速发展和人口在城市的大量集聚，传统的社会关系面临瓦解，人际关系疏远、社会凝聚力下降，这对城市背景下的社会整合和社区治理提出了重大的挑战[6]。

改革开放前，我国农村社区与城市单位社区共同具有空间的封闭性、成员构成的同质性以及生产与生活空间的重合性等典型特征。这些结构特征使得人们的生活紧密地交织在一起，生产上的合作需求、生活上的互助需求以及对社区或社区内群体的情感需求推动着居民之间频繁的社会互动，形成了丰富的社区社会资本。改革开放后，特别是随着快速的城镇化进程，城市社区功能的片面化、社区内社会关系的单一化以及社区的开放性削弱了社区在个人日常生活中的重要性，“职住分离”的现代城市空间格局、“朝九晚五”的工作模式削弱了社区在人们日常生活中的重要性，大大弱化了居民原有的社区交往需求和对社区公共事务等参与[7]。正如城市社会学创始人沃斯[8]指出的，城市化是社会生活方式的变革过程，城市生活的本质是异质性，而异质性意味着以同质性个体组成群体为基础的社会凝聚力下降，且导致人际关系疏远、社会控制力量减弱，这会动摇甚至摧毁城市社区的存在基础[9]。

与城市社区治理面临的挑战相对应，在我国城市社会中，不同类型的社区在公共空间的规划和设计上面临着不同的问题：街坊型社区和传统单位社区由于形成时间比较早，公共空间尚未被作为一个重要的因素纳入到社区规划之中，因而存在公共空间不足、文体设施缺少等问题；而商品房社区的空间规划一方面公共空间和公共设施配备比例过低，另一方面社区公共空间及公共设施无法吸引居民进行自发性活动和社会性活动，从而难以为社区交往创造更多的机会[10]。

社会互动总是以一定的具体空间为依托，居民共享同一物理空间是邻里互动产生的必要前提。一般认为，公共空间的性质和结构影响着居民参与和社会互动的频率和性质，丰富且分布合理的社区公共空间有利于基层重构治理关系、优化公共服务、化解冲突矛盾、培育公共精神，良好的社区公共空间由此成为邻里互动及社区治理必不可少的外部条件[11]。从更大的层面来说，公共空间对人和社会的发展都具有重要的意义。公共性思想是马克思主义的重要内涵，马克思指出，“在真正的共同体的条件下，个人在自己的联合中并通过这种联合获得自己的自由”[12]，人与社会的发展需要以共同体为依托，人只有进入公共领域，主动参与公共生活，在公共实践中表达公共理性，才能彰显人的本质属性。同样，阿伦特认为，只有言行进入的公共领域才能帮助人脱离动物界，实现人的本质[13]。而哈贝马斯在阿伦特思想的基础上，对公共空间做了进一步的阐释。他认为通过公众交往形成的舆论力量，是推动社会和谐不可或缺的一部分，能够促进国家权力的良性发展和社会的健康稳定[14]。

从上可见，在我国快速城镇化、社会加速转型的背景下，社会结构的急剧变迁不仅瓦解了原有的社区关系网络，导致社区社会资本的快速流失，并且削弱了社区在人们日常生活中的重要性，而新的城市空间结构从客观上限制了社区交往的机会和形式，弱化了居民的社区交往需求，从而使得邻里关系疏远、居民参与不足，造成社区治理的困境。考虑到公共空间在社区治理中基础性的地位和作用，基于公共空间建设的社区治理为在社区层面上重建社会凝聚、建设社区共同体提供了新的可能，浙江省H县“睦邻客厅”项目即代表了以公共空间建设为载体的社区治理创新实践。

三、浙江省H县“睦邻客厅”的创新实践

浙江省H县是国务院农村综合改革示范试点县，在新型城镇化尤其是农民就地城镇化方面做了大量创新探索。2010年，H县在行政区划上将原来的8镇两区调整为5镇4街道，其中20个行政村调整为20个城市社区，同时在产权制度、产业发展、公共服务均等化等方面进行了大量有益的探索和尝试。随着改革的深入，就地城镇化带来的农村居民市民化、人户分离常态化、利益格局复杂化、社区关系疏离化等社会治理压力也日益凸显，加快建构和完善社区治理体系已经成为推动就地城镇化进一步发展的迫切要求。在这一背景下，2018年初H县在YT街道新兴社区和青莲寺社区创设“睦邻客厅”项目。

“睦邻客厅”是由乡镇社会组织服务中心培育，经县民政局登记注册，有法人资格的民办非企业单位，是支持型、枢纽型社会组织。睦邻客厅的场地通过盘活社区服务用房、“四无”企业腾退用房等闲置房产而设立，它为居民群众提供公共空间，突出百姓议事、社会组织培育、微自治、微服务等“四大”功能，主要管理人员为社工机构和辖区内居民骨干，推进居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。在YT街道试点工作基础上，2018年11月，在全县9个乡镇、街道全面推广睦邻客厅建设。截至2019年底，共建设“睦邻客厅”115个，实现了城乡社区全覆盖，其创新实践主要包括以下几方面。

（一）创新资源筹措，建设公共空间软硬件设施

盘活闲置资源，保障公共空间场所设置。通过挖掘盘活一批社区服务用房、物业用房、楼层架空层、“四无”企业腾退用房等闲置房产，在每个社区创新设立“睦邻客厅”的固定场所，一般室内建筑面积40—80平方米，室外活动面积300—500平方米。在具体实践中，H县将“睦邻客厅”建在城乡社区党群服务中心、自然村落聚集点，将“睦邻客厅”建在百姓身边。

引入社会能人，壮大队伍力量。大力挖掘散落在社区内的能人、带头人和热心人，并依托这些社区骨干成立一批有助于社区发展和凝聚力提升的社区社会组织。同时，通过引入的社工机构和专业社工，组织其开展走访、座谈、活动等，挖掘一批经济能人、杰出乡贤、公益热心人等，建立“草根能人库”，丰富和充实社区治理的参与者。

创新筹资渠道，解决资金问题。“睦邻客厅”由社会组织服务中心培育，经民政部门登记注册，成为具有法人资格的民办非企业单位。H县积极利用民办非营利企业这个特殊属性，在强化政府购买服务、社会公益服务创投的同时，积极创新开拓福彩公益项目申报，企业、居民众筹等灵活多样的筹资渠道，有效保障“睦邻客厅”的日常运作及睦邻服务的常态化多样化开展。2018年，有近30万元政府购买服务资金、福彩公益金等通过“睦邻客厅”这一载体投入到社区治理工作中。

（二）建立健全运行机制，确保“睦邻客厅”发挥实效

一是建立社区组织培育发展机制。以“睦邻客厅”为平台，通过第三方机构进驻帮扶，按照“1+6+N”培育模式（即一名社工，孵化培育、能力建设、资源共享、成果展示、政策咨询、项目指导六大服务，N个社区社会组织），以“党建引领、聚心聚力、促进发展、构建和谐”为核心理念，将散落在社区内的活跃力量集中并给予指导，使其成为社区自治的有效组织，在社区建设和治理中发挥着积极作用，其中百姓议事会、乡贤参事会、法律服务团、百事服务团、道德评判团等是“睦邻客厅”培育备案的首批社区社会组织。

二是建立百姓议事协商机制。形成村（居）民会议—村（居）民代表会议—百姓议事会（乡贤参事会）的分层级授权体系，确定每月定期在“睦邻客厅”召开百姓议事会、乡贤参事会，由居民代表和乡贤分别负责讨论协调解决日常收集到的群众反映强烈的问题和社区重大发展事项，并将会后形成的意见建议提交社区班子，经其研究讨论后回复公开并付诸实施。涉及社区重大事项、居民利益的公共事务交由议事会（参事会）协商讨论，维护群众民主权益。协商议事坚持问需于民，为民办实事；坚持问计于民，群谋群策，形成了议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督、评议整改的百姓议事协商机制。

三是建立社区微自治机制。坚持问题导向和效果导向，以合法性、民主性、针对性为原则，通过进驻“睦邻客厅”的社工和社会组织的牵头引领，在当地组建成立一批微自治组织，积极鼓励村民制定完善各类村规民约和社区公约，切实发挥“两约”汇集民意、聚集民智、化解民忧、维护民利的独特作用，成为依法治村、村民自治的有效载体。引导村民有序开展自治活动，自我化解一些因生产生活产生的矛盾问题。自去年以来，H县通过“睦邻客厅”已先后成立了弄堂自治、矮墙自治、控烟自治、家宴自治、场所管理自治、红白事自治、女红自治等系列微自治组织，有效提升了村（社区）环境，将邻里互动、安全防范、矛盾化解、环境整治等依法自治，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，发挥“小网格、大平安、促和谐”作用，有效增强了群众对社区的责任感、归属感，促进了社会和谐。

四是建立社区微服务机制。围绕更好的服务辖区群众，在“睦邻客厅”中开通可在网上预约、咨询、办理服务的“H县家园一点通”社区服务号，辖区居民只要扫一扫二维码，足不出户就可以及时看到社区动态、政策变动、办事流程等各项为民服务资讯，无论是网上预约开取证明，还是咨询信息、反映情况，社区工作人员可在后台一一回复，并及时予以排忧解难，切实发挥法律服务团、百事服务团作用。截至2018年底，H县建立的首个“睦邻客厅”——青莲寺社区“睦邻客厅”已公开发放社区96345《服务联系卡》近500张，先后推出残疾人探访、专家助诊、专业修理等9项个性化服务项目，累计为辖区居民送去义诊、义剪、义卖等服务22场次。

（三）拓展服务功能，助推“三治融合”的社区治理

一是深化自治基础。出台《深化“一约两会三团”推进睦邻客厅建设的实施意见》，明确“一约两会三团”及睦邻客厅的功能定位、组织架构和职责任务等，进一步理顺基层自治体系。在原有网格基础上，以微自治、微服务等为切入点，再次细分全县网格，H县共划分“微网格”458个，配备“一格多员、一员多能、一岗多责”专兼职网格员、党员律师、基层法律服务工作者等73名，开展普法宣传、法律咨询和法律援助，进一步延伸了基层治理的神经末梢。

二是强化法治宣传。在“睦邻客厅”中专门成立法律服务团等社工组织，整合优秀等服务项目。目前，共参与开展法治宣传137次，解答各类法律咨询857人次，帮助修订、完善村规民约、合同协议等98件，提供各类法律意见和建议157条，调解化解各类矛盾纠纷285件。

三是打造德治文化。在“睦邻客厅”建立道德讲堂，持续开展道德模范“故事会”、基层巡讲、展陈展览等学习宣传活动，大力宣传先进事迹，有效引导公序良俗、公共道德。在进一步区分街道、片区和居民区、自然小区、楼道、家庭细胞等不同层级的基础上，强化社区文化的分层分类培育，先后打造了“邻楼道”“睦邻公园”“睦邻街区”等睦邻文化，彰显德治、善治内涵。通过社工宣传和道德评判团监督，进一步推动“善行义举榜”“红黑榜”等的落地执行，并强化示范引领和集中治理，有效形成褒扬先进、惩戒落后的良好格局。

四、公共空间建设在社区治理中的机制与成效

通过对H县“睦邻客厅”这一项目的观察和分析，我们可以看到，在城市社区，尤其在“撤村建居”的转型社区，公共空间的建设对推动居民参与、提升社区治理具有重要的作用，其机制和成效主要表现在。

（一）促进日常互动，塑造共同生活

居民的日常互动是社区社会资本的主要来源，它有助于形成非正式的邻里网络、特殊互惠、人际信任与社区归属感[15]。在H县就地城镇化过程中，农村变城市，村民变居民，原来以血缘和地缘为基础的人际关系逐渐变成陌生人社会，邻里间熟识低，日常交流少，往往对社区没有归属感，很少参与社区事务。“睦邻客厅”的建设为改善邻里关系，促进居民日常互动提供了公共空间和交往机会。居民平时可以经常到客厅来坐坐，拉拉家常，同时社区还可以通过“睦邻客厅”这一平台举办各类活动，促进居民之间对日常互动。例如西塘桥社区“睦邻客厅”组织的民间跳舞队，在“睦邻客厅”建设前社区中有很多热爱跳舞的居民，但是彼此不熟悉，又缺少一个共同平台，因此大家平时也就是自己随便跳跳。“睦邻客厅”建成后，大家有了活动的场地，大家开始聚集到一起学习舞蹈，交流经验，不仅增加了居民之间的熟悉度，还加深了居民之间的情感。之后大家又提出每月去一次敬老院，为敬老院的老人表演节目。这些活动虽然都很小，但通过这些活动加强了居民之间的交流，改善了邻里关系，促进了社区和谐，提升了社区品质。类似的还有一些社区基于“睦邻客厅”开展的义诊、义剪、义卖活动，这些活动大大增加了居民之间的日常接触，在社区中逐渐形成了以“睦邻客厅”为中心的社区公共生活，提高了社区居民的归属感和认同感。

（二）促进民主协商，塑造规则体系

基于社区公共空间建设促进了居民参与和社区公共生活的形成，而公共空间和公共生活的形成必将推动规则体系的发展和运行，推动共建共治共享的社区共同体的发育。YT街道新兴社区睦邻客厅发起的“控烟自治”就是这样的典型案例，有了睦邻客厅的活动场地，新兴社区睦邻客厅设置了棋牌室，一些中老年居民也经常来到棋牌室娱乐消遣，但居民们就“打牌时能不能抽烟”产生了分歧，这样在公共空间就产生了对特定规则的需要，于是大家协商制定了“控烟自治条理”，在棋牌室等室内公共场所禁烟，类似的案例还包括社区减速带的设置、弄堂自治、环境卫生治理、家宴自治等社区治理事项。

进一步地，基于“睦邻客厅”项目，H县形成了村（居）民会议—村（居）民代表会议—百姓议事会（乡贤参事会）的民主协商议事体系，百姓议事会作为会聚民情民意的平台与群众意见汇交的公共空间，使得群众可以就基层公共事务的处理畅所欲言，社情民意得到很好体现。百姓议事会不仅是对原来基层民主制度的补充，更重要的体现在其相对于基层民主制度和社区自治的拓展和完善。

作为一种非正式制度，百姓议事会具有灵活性的优势，可以依据不同议题、不同需要灵活开展形式多样的协商议事会议，发挥民主协商议事、社区居民自治的实效，在专项事务的决策上汇聚民意、凝聚共识，吸取议事代表、利益攸关方以及相关专家的意见建议。尤其在会议的互动环节上，百姓议事会更加注重居民之间展开的实质性互动，每位居民，都可以就有关社情民意重点议题进行主题交流发言，居民的意见建议能够得到充分的表达，有效激发了社区居民公共参与的积极性，在形式和功能上对基层民主制度做了一定的优化和完善，促进了社区自治和社区和谐。

（三）促进组织发展，塑造公共精神

作为引导者和支持者，“睦邻客厅”在居民自我管理机制建设的过程中提供指导和帮助，在独立运营中提升居民自我管理意识，在相互合作和监督中培育公民公共精神，孵化和培养了一批社会组织，如百姓议事会、乡贤参事会、法律服务团、百事服务团、道德评判团、河小二志愿服务队、盐文化宣传队等社区社会组织。在社会组织背景下，人们“学会自律和享受合作成功的快乐”[16]，“用民主的方法来互相对待，以民主的方式来共同生活”[17]，这进一步增强了居民参与的积极性，更加关心社会公共事务，塑造居民公共精神并形成参与型的社区文化。在“睦邻客厅”项目中，H县通过10家专业社工的入驻，建设“睦邻客厅”115个，并通过“睦邻客厅”项目培育孵化近2000家社区社会组织，发动党员志愿者2300余人，发展居民骨干100余人，大力推动了社区社会组织和社区志愿精神的培育和发展，不仅促进了社区精神文明的建设，更是为推动社区治理注入了强大的精神动力。

五、结论与讨论

激发和推动居民参与是构建社区治理共同体、打造共建共治共享社区治理格局的重要内容[18]。在我国城镇化快速推进的背景下，社区公共空间的变化、社区成员的异质性和居民参与的不足共同构成社区治理的巨大挑战。浙江省H县在推行就地城镇化进程中开展的“睦邻客厅”项目表明，公共空间建设在社区治理中不仅可以促进居民的日常互动，塑造社区共同体，在推动基层民主协商、孵化社会组织、培育公共精神等方面发挥基础性的作用，同时还有利于构建重构基层治理关系、优化公共服务、化解冲突矛盾，推动社区社会治理的发展和创新。这一创新实践在H县社区治理中发挥实效，并为我国新型城镇化过程中的基层治理提供了重要的参考和借鉴。

进一步讲，社区公共空间建设还普遍面临着体制机制、硬件场地、资金人员等方面的不足和问题，需要进一步深化改革，为完善和提升社区治理体系和治理能力提供强有力的支撑。第一，社区公共空间建设要从项目创新向体制机制改革延伸，社区治理需要打破条块分割、多头管理的困境，明确社区作为基本服务单元、政府条线部门作为职能支撑部门的定位，重构管理和服务流程，构建资源、管理、服务下沉的体制机制[19]，提升社区治理能力和自主性；第二，社区公共空间建设要从阵地建设向社区服务综合体拓展，在空间形态上进一步整合社区服务资源，建设功能叠加的社区服务综合体，可以叠加的功能包括卫生服务站、文化礼堂、养老服务设施、体育健身设施等，通过社区服务综合体整合公共服务、便民服务、商业服务、志愿服务，创建更加完备的公共空间和更高质量的公共生活，满足社区居民多样化需求；第三，社区公共空间建设要从政府推动到社区自主治理的可持续发展转变，在社会组织和居民骨干培育的基础上，构建社区基金会、志愿者协会、贡献积分制等自治载体和公益服务机制，培育社区自我造血、自我管理、自我服务的能力，实现社区自主治理和可持续发展。

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