城乡结合部“村落终结”的难题[①]

                                刘杰

文章来源于：《人文杂志》2012年第1期。

[内容提要]新中国成立以来，我国的城市化水平得到了飞速提高。村落终结伴随着我国城市化进程而不断加快，并表现出多元的终结形态。城乡结合部是我国城市化进程中由于特定的土地征收政策及二元户籍制度产生的特殊地理空间，在我国的城市化进程中有着特殊的功能定位。作为一种复杂的社会样态，城乡结合部的“村落终结”是一个非常复杂的总体变迁过程，其中充满着激烈的矛盾冲突和利益重组，共同构筑了城乡结合部“村落终结”的难题。

[关键词]城市化  城乡结合部  村落终结

一、城市化背景下我国村落终结类型分析

从当前“城市化”研究成果来看，不同学科、不同学者从不同角度对“城市化”内涵进行了界定。从社会学的学科视野出发，基于我国城市化的历史与现状，“城市化”的概念内涵至少应该包括四个方面：一是行政疆界的变化。城市化是城市边界的不断扩展和村落范围不断缩小的过程；二是人口身份的转换。在当前户籍制度作用下，农业户口向非农户口的转换是城市化必经途径；三是经济生活的转轨。包括生产方式的非农化和消费方式的改变；四是城市文明的扩散。包括农村“日出而作日入而息”休闲生活方式的终结和城市文明价值观的赋予等。

自新中国成立以来，我国的城市化水平得到了飞速提高。城市数目由1949年的132个城市增加到2009年的654个城市，城市化率亦由1949年的10.65%上升到2009年的46.59%。[②]概括来说，我国城市化大体上呈现以下几个方面的特征：

一是政治城市化倾向明显。我国城市化一直以政府为主导因素，通过行政力量来配置资源，促进经济发展，推动城市化进程。我国城市化实际上是一种不依靠市场自身发展而由政府强力推动的“政治城市化”。

二是我国城市化的重点是土地城市化。在很大程度上，我国的城市化率的增长是通过城市土地的扩张来实现的，即“主要是通过新城市的建立，而不是通过人口密度的增加来实现的”[③]。政府通过控制土地资源，不断扩大城市边界，征用周边土地，建立新城区。

三是我国城市化进程中存在“被城市化”现象。由于城市边界的扩张，城市周边的土地被征占，城市近郊出现大量的失地农民。无论从生产、生活方式还是对自身的身份认知来看，失地农民的城市化呈现明显的“被城市化”特征，曾经的乡土记忆与长期养成的农村生活惯习使他们在仓促进城后无法认知自己的“市民身份”。

四是农村地区存在“隐性城市化”。“隐性城市化”主要有两种形式：第一种形式是由于大量青年农民外出务工，农村人口逐渐减少乃至出现“空心化”现象，导致村庄萎缩直至消失，城市化水平因此上升；第二种形式是由于近年来新农村建设的推进及农村社区建设的开展，政府在农村基础设施上的投入逐渐增多，村容面貌得以显著改观，街道路面得到硬化，照明设施得以建立，各项公共服务设施得以普及或改善，农村与城市在硬件设施上的差距逐步缩小。这种形式在统计意义上或许不是真正的城市化，但在内涵上与城市化是一致的。

孟德拉斯曾经指出，“农民是相对于城市来限定自身的。如果没有城市，就无所谓农民，如果整个社会全部城市化了，也就没有农民了”，[④]城市化与村落终结始终是相伴相随的两个进程。在当代中国城市化速率加快的背景下，村落终结是一个我们必须正视和研究的社会问题。“由于征地撤村、村庄合并、村落并入都市等原因，现在在中国行政版图上，几乎每天都有约70个村落消失”，[⑤]而“村落走向终结的道路和具体形态又是多元的”，要想把握我国村落终结的实质，就必须总结我国城市化进程中村落终结的多元形态。[⑥]从城市化的内涵角度来看，我国村落终结类型主要有以下三种：

一是居住方式变革下的村落终结。“城市是个密集的‘聚落’，而不仅仅是个一些分散的住居的集合体”，[⑦]城乡之间的区别首先表现在居住方式上。这种村落终结类型在“山东模式”和“成都模式”中得以明确显现。“山东模式”指的是2006年以来山东省通过农村社区建设平台大力推进的合村并居运动，在原有的行政村建制基础上进行旧村改造和撤村并居，改变原有农村分散的居住方式，在特定地点建立高楼小区集中居住，目的在于集中农民手中的宅基地推动农村社会化发展和城市化进程。“成都模式”是学术界对成都土地改革和城乡一体化实验的经验总结，具体做法表现为“三个集中”[⑧]，其核心在于农民的“双放弃”，即农民自愿放弃土地承包经营权和宅地基使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇[⑨]。学术界对两种模式展开了深入讨论，支持者有之，质疑者亦不乏其人。但无论如何，两种模式均为政府强力推动下的以改变传统居住方式为特征的村落终结形态。

二是生产方式变革下的村落终结。生产方式的非农化和消费方式的社会化是城市文明区别于乡村生活的重要特点。改革开放以来，在市场机制的作用下，大量农民进城务工，中国城市由此出现了大量“农民工”。从1979-2009年，城市流动人口从原来的600万增加到2.11亿。[⑩]这些人进城后，放弃了以农谋生的生产方式，进入工厂从事非农工作，消费方式也随之社会化。特别是80后的新生代农民工，由于长期的城市生产生活经历，他们甚至没有任何从事农业生产的技能。农民工的大量外出，导致了我国中西部地区农村的空心化现象，出现了由于人口城市化而产生的村落终结类型。城市周边的失地农民亦是此类村落终结的产物。与农民工不同的是，农民工是主动进城从事非农生产，属于主动城市化；而失地农民则是由于城市边界的扩张征占了赖以生存的农地，农业生产无法延续，是被城市化的典型群体。

三是乡土文明变异和传承下的村落终结。城市化的核心内容是中心城市的迅速膨胀和向外扩张的过程。那些位于城市边缘的村庄，将不可避免地率先走向终结。[11]学术界对这类村落有两种不同的称呼，即“城中村”和“城乡结合部”，但就其实质而言，这两种称呼表达的是村落终结的同一类型，区别仅仅在于所处城市地域的不同，而其根本却是城市化不同阶段特征的反映。随着城市边界的扩张，不断把周边的农村纳入城市范围，由于城乡结合部村落终结的固有难题，城市政府和开发商绕过该地域继续向外扩张，原有地带的村民依然坚守，“城乡结合部”由此演变为“城中村”。作为城市化进程中村落终结的特殊类型，城乡结合部的“农民正在大量地失去土地，他们的农业耕作史断裂和终结了，而村落的历史还在延续”[12]。但是，“城乡二者之间的差异不仅仅是人口数量和密度的差别，也不仅仅是经济活动资源的差别”，“通过对空间的具体而形象的利用、控制，城市自身不仅负载了实用的生产活动功能，而且为居民的日常交往提供了场所”，“在城市当中，通过市场、聚会场所等介质的交融手段的浓缩强化，人类的生存方式逐渐形成了各种替代形式：乡村中根深蒂固的循规蹈矩渐渐地不再具有强制性，祖传的生活目标渐渐地不再是唯一的生存需求满足：异国他乡到来的男男女女，异国他乡传入的新奇事物，闻所未闻的神灵仙子，无不逐渐瓦解着血缘纽带和邻里关系。”[13]在城乡结合部村落终结的过程中，乡土文明的传承和变异两种截然不同的阶段得以完全糅杂表现，其传承表现在收入、生活、情感、社会交往、心理认同等诸多方面对原有村落的全面依赖，基于村籍的利益关系形成一种“村落单位制”[14]，其变异不仅仅是生产方式的非农化，更多的是生活方式、思维方式以及价值观的转换。

从一般意义上讲，村落终结实质上是“人类社会由传统向现代转变过程中的特有现象”，亦是乡土文明向城市文明为核心的城乡关系结构转换过程。虽然城乡结合部由于其特殊的地理空间“往往会在很短的时间内即被迅速纳入城市空间，但村落的终结并非是通过一个简单的空间转换所能完成。因为城乡结合地带不仅仅是一个单纯的过渡性空间，而是一种特殊的‘社会样态’”。[15]这一特殊的地域是“一种包含了地理、经济和文化元素的综合体”，“在某种程度上是人类意愿和目的细致完整的表达”[16]。在我国城市化的进程中，城乡结合部具有独特的作用，在走向村落终结的过程中，遇到许多其他村落终结类型所不同的难题，这些难题存在的根源就在于城乡结合部在我国城市化进程中的独特功能定位。

二、城市化过程中城乡结合部的功能定位

城乡结合部是我国城市化进程中由于特定的土地征收政策及二元户籍制度产生的特殊地理空间。我国城市化进程中出现的城乡结合部不同于欧美意义上的“贫民窟”。欧美国家的“贫民窟”是其城市发展到一定阶段后出现“内城衰落”现象，中产和富裕阶层纷纷向城市郊区转移，导致城市中心地带成为“以低标准和贫穷为基本特征之高密度人口聚集区”[17]。“贫民窟”是欧美国家城市发展到“郊区化”阶段的产物，与我国城市化现阶段出现的“城乡结合部”不仅在地域空间上存在差异，更重要的是所处城市发展阶段的不同。

当前学术界关于“城乡结合部”的研究存在严重的“问题取向”。研究者多侧重于城乡结合部基础设施、城市规划、环境卫生、社会治安、流动人口管理等层面负面因素的分析。这些研究在一定程度上揭示了城乡结合部的现状，但却忽视了一个重要事实：从城市发展史的角度而言，城乡结合部是城市发展过程中长期、普遍出现的地域空间。在西方发达国家城市发展的早期阶段，城乡结合部亦是城市政府治理的难点和学术界热议的话题。从这个意义上来讲，我们有必要重新审视城乡结合部在城市化进程中的功能定位。从历史和发展的视角来看，城乡结合部在我国城市化进程中的至少有以下几个方面的功能：

一是为进城农民工提供一种“正常”的生产生活空间。城乡结合部集结着大量为追求更好的生活来到城市谋生的外来人口，但因教育程度和劳动技能的缺乏，他们要么以临时工的身份在城市从事低端的、无多大技术含量的体力活，要么在城乡结合部租种本地居民的菜地谋生。他们收入不高，无力承担也不愿承担市区高额的房租；临时工的身份也使他们无法获得工厂、单位提供的“集体宿舍”，他们只能选择城乡结合部廉价的租房。而城乡结合部的本地居民在丧失耕地缺乏专业技术与其他谋生技能难以实现城市就业的情况下，将多余房间或原有农村宅基地上的老房子进行扩建和改造，出租给外来人口，自己“转变为收取租金的房东，仰赖房租而活”，在城乡结合部形成一种新兴的“农民收租阶级”[18]。

虽然这种出租房非常简陋，并存在很大的安全隐患，但相较于“宿舍劳动体制”下的集体宿舍，显然给城乡结合部的外来人口带来了很大的便利。“宿舍劳动体制”是潘毅等人对南中国工业区中普遍存在着利用宿舍安置外来劳动者的现象的形象概括，这是一种“工作—生活”一体化的另类社会空间形态。宿舍劳动体制是一种独特而有效的劳动控制与管理形态，把工人置于军营式的管束中，对工人的控制从劳动过程延伸到日常生活，严密的“宿舍管理”纪律置工人于“福柯式的‘全景敞式空间’”，没有任何个人隐私可藏。工棚有人把守，外人免进，内人白天工作自不待言，夜间必须限时归宿，也少有外出可能。[19]与宿舍劳动体制下“宿舍劳工”相比，城乡结合部为进城农民提供的是一种“正常”地生产生活空间，在这简陋的空间里，他们能有正常的家庭生活，能在劳累之余享受家庭的温馨，实现了流动人口的“家居化”。

二是缓解了城市化速度过快与城市基础设施不足的矛盾。城市化率每提高一个百分比，就意味着有1500万左右的人从农村流入城市，同时将伴随着城市住房、道路、管网等城市基础设施的大规模建设和钢铁、水泥的大量消耗。[20]但是我国城市化表现出明显的“快速化”特征，“为扩大消费和投资需求提供了强大的机遇和动力，同时也给节约资源、改善城镇发展的质量和水平带来了前所未有的挑战”[21]，特别是在城市的基础设施方面。由于其低廉的房租及相对较低的生活成本，外来农民工大都选择在城乡结合部作为临时栖居之所，这在很大程度上缓解了城市基础设施方面的压力。同时，由于当前户籍制度的作用，外来农民工只是城市的匆匆过客，他们“拥有在城市工厂中打工的自由，因为整个中国经济的发展需要农村的劳动人口；然而城市却拒绝（或者是无力）承担无产阶级化及其世代再生产的成本，它不允许农民工在城市中生根，户籍制度连同劳动力控制一起，共同建构出一种特殊的权力形态，一方面限制了他们的自由，另一方面也塑造出农民工模糊的身份认同。换句话说，他们不拥有在城市中长期生活下去的自由。由于城市政府不为这些临时居民提供住房、教育以及其他环境设施。”[22]城乡结合部恰恰弥补了城市政府这方面的缺陷，缓解了快速城市化和基础设施不足的矛盾。“人们的社会地位及其所拥有资源将最终决定他们以怎样的方式生活和工作在城市的哪些地点。”[23]外来农民工进城务工的原因就在于希望通过自己的一技之长或体力获取比农作更高的收入，他们希望以最低的生活成本获取更高的回报，城乡结合部这一特殊地域空间恰好满足了这一需求。

三是为本地居民顺利市民化提供了预演场所。城市化不仅仅是将郊区的农民纳入城市管辖范畴，也不仅仅是户籍的“非农化”，而是包含内在的更深层次的社会和文化层面的内涵，这就涉及到农民市民化问题。从广义的角度来看，农民市民化是指“在中国现代化建设过程中，借助于工业化和城市化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、权利以及生产生活方式等方面向城市市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程”。农民市民化不仅仅是农民生产方式的转变和居住场所的转换，更是“农民社会文化属性与角色内涵的转型和城乡关系的重构过程”[24]。就城乡结合部的本地居民而言，土地被征占，不再从事农业生产，经济收入主要依靠房租和打临工，在生产方式和居住方式上实现了城市化，但离实际意义上的市民化相距甚远。经济生活层面，虽然实现了职业身份的“非农化”，但在消费层面并未学会城市居民的理性化，很多本地居民拿到征地补偿款后很快挥霍一空；社会交往层面，城乡结合部的本地居民找不到满意的方式与城市市民群体相处，也瞧不起外来农民工，仅仅在本地居民之间，即原有的社会交往圈来往，依然保留原有 “熟人社会”的生活逻辑；身份认知层面，对市民身份的认知是衡量农民市民化的重要指标，没有对身份的认同，社会角色意识就会缺位，也就没有与社会角色相适应的行为。对城乡结合部的本地居民而言，身份认知是他们能否积极融入城市的关键，这意味着他们在城乡不同的社会情境中要重新界定自己的身份，确定自己的社会角色。城乡结合部特殊的社会样态为他们的市民化提供了预演场所。房租收入可使其有足够的时间和经济实力去学习城市生活技能；其接近城市的天然地域优势，使其可在较短时间内开辟新的社会交往圈，并重新进行自我身份定位。

三、城乡结合部“村落终结”的难题

城乡结合部的“村落终结”并不仅仅是城乡形态的简单转换，这一空间的城乡关系“呈现出更加复杂的样态”，其“村落终结”已“远远不是简单的‘空间变迁’和一般意义的‘关系变动’，也不是农民群体单一的‘去农为工’，而是一个非常复杂的总体变迁过程，其中充满着激烈的矛盾冲突和利益重组”[25]，而正是这一系列矛盾冲突和利益重组，构筑了城乡结合部“村落终结”的难题。

一是村集体资产的收益与分配问题。集体资产是理解城乡结合部“村落终结”难题的关键所在，而城乡结合部的土地及土地的级差收益则是分析其集体资产的要害所在。村集体资产的来源主要有三个渠道，包括被征占后安置补助费的村集体提留、原集体机动地被征占后的土地补偿金以及村集体房产的出租所得和利用土地补偿金兴办的集体企业收益。城乡结合部的村集体往往拥有巨额资产。这份资产的财产关系并不明确，财务运作很不透明，围绕集体资产的收益和分配问题村集体和村民纠缠不休。矛盾症结就在于对“集体”概念的界定上。“集体”概念首先表现为“集体”代表的是村委会主要班子成员还是全体村民。由于村委会主要班子成员（主要指村支书和村长）掌握着政策信息的来源，垄断着上下级之间沟通渠道，在村集体资产的收益和分配上更有主动权和垄断性，导致村干部的腐败贪污现象层出不穷。村干部在利用集体资产进行投资大都以失败告终，导致村集体资产的大量缩水；“全体村民”意义上的“集体”也有两层不同涵义，即“集体成员内部平等地享受土地利益的权利”和“非集体成员不享受集体土地的任何权利”。“集体对其内部成员的平等开放和对外部成员的不开放是合二为一的”。[26]

在城乡结合部，“非集体成员”包括外来农民工和“自理口粮”两大群体。由于群体特性外来农民工根本不可能具备村集体资产收益和分配的资格。自理口粮群体是一种市民和农民身份之外的“另类身份”群体。自1980年代开始，我国农村结束了集体化时代，开始实行包产到户的家庭联产承包责任制。与此同时，户籍制度对人口流动的限制开始松动，一些“不安分”或者是不甘现状、善于把握形势和机会的农民开始向城市流动，他们或是进城做临时工，或是在城郊承包菜地。为解决这些人的户口问题，国务院于1984年10月13日颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定“凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给‘自理口粮’户口薄，统计为非农业人口。”这一户口是特殊的历史背景下形成的一种“转人不转粮”，不享受国家供应粮，自己解决口粮的一种特殊的户口类型，是当时国务院为解决进城农民的实际困难采取的一种临时性户口政策。这一群体虽然在城乡结合部落户并长期在此生产生活，但“坐地户”们并不把他们纳入“集体成员”范畴。城乡结合部的“坐地户”们对“集体成员”的认定取决于人民公社“大帮哄”集体生产时期是否参与集体劳动，由此他们拒绝承认“自理口粮”群体的“村民身份”，更谈不上参与村集体资产的收益和分配。“自理口粮”群体则围绕“村民身份”的认定及村集体资产收益和分配不断抗争，采取一系列诉求活动。

概括来说，城乡结合部“村落终结”集体资产方面的难题集中在三个方面：一是村集体资产财产关系不明确及资产总额的大量缩水，村财政状况无法公开，而村落终结的前提则是村集体资产在村民之间的平等分配；二是城乡结合部的“坐地户”们依靠村集体资产收益每年能享受不少分红，他们亦不愿意进行村落终结；三是围绕集体资产各群体之间错综复杂的矛盾冲突，特别是“坐地户”们与“自理口粮”身份群体之间的利益纠葛，导致政府和开发商轻易不敢介入。

二是开发成本过高问题。开发成本包括行政成本和资金成本。城乡结合部的征地开发包括土地、宅基地和住房三个方面的内容。在征地过程中，地方政府和开发商不仅要与村委会谈判确定征地方案，��且在涉及到农户宅基地和住房拆迁方面如何进行拆迁和补偿，往往需要拆迁方与农户家庭单独谈判。由于个体意愿与需求的不同，加上拆迁方与农户之间利益或价码的不一致，导致这个过程极其复杂，也异常漫长和艰难，很容易出现拆迁补偿的不均而引发村民的不满，举措不当极易引发暴力冲突，导致城乡结合部终结过程中行政成本极高。

   城乡结合部的村民们在征地拆迁迹象出现之初，就开始着手准备拆迁征地的补偿问题。首先是在宅地基上大肆的混搭乱建，充分利用自家宅地基上的每寸空间。由于冬天取暖等原因，长春周边的城乡结合部村民在建房时并不向高空发展，但他们却充分利用地面建造平房，平房之间仅容个人侧身通过。这些住房当然不可能获取产权证和土地使用证，但在征地拆迁的过程中依然要赔付不低的补偿款，无疑增加了巨额资金成本。其次是村民在自家承包地上盖大棚或高密度种植经济作物。在拆迁补偿条例中，大棚和经济作物的补偿款大大高于农地和粮食作物。城乡结合部到处覆盖着简易大棚，有些仅仅简单的用砖头垒个外围。在这些简易大棚里，密密麻麻的高密度的种植着诸如葡萄、蓝莓等经济作物，经济作物的补偿是按“株”为单位计算的，这就导致了城乡结合部征地拆迁的资金成本大大提高，开发商往往不愿意承担这些成本，常常绕过这一地带迂回向外围扩张，延缓了城乡结合部村落终结的进程。

三是各大利益主体之间错综复杂的矛盾和利益纠葛。城乡结合部至少存在三大利益主体，包括城市政府、村委会与村民，由此产生三大矛盾，包括城市政府与村委会之间的矛盾、城市政府与村民之间的矛盾，村委会与村民之间的矛盾。第一个矛盾主要是由于村委会希望在征地拆迁过程中获取更大的土地级差收益。在开发过程中，城市政府往往需要与村委会谈判确定征地拆迁方案，村委会掌握着主动权和垄断权，希望在这个过程中为村集体，甚至是个人谋取更大的经济利益；第二个矛盾是由于宅地基和住房属于村民私人所有，他们希望通过征地拆迁获取最大程度的补偿；第三个矛盾原因错综复杂。村干部在征地拆迁过程中“往往会扮演两面的角色，一方面村干部会鼓励农民团结起来以获取更多的土地补偿及更优惠的征地条件，一方面城市政府往往希望村干部来说服村民，并可能通过村干部好处来收买村干部服务大局”[27]，村干部在征地拆迁过程中可能会得到巨额好处，由此导致村民的猜忌和怀疑，引发村委会与村民之间的矛盾和冲突。这两大主体之间的矛盾还在于村委会对土地安置补助费的不合理分配和使用。征地拆迁的补偿款一般包括青苗费、土地补偿费和安置补助费三个部分，其中安置补助费占绝大部分。青苗费和土地补偿费归属权在于村民毫无疑义，但在原来及现有征地补偿政策中，安置补助费一般都是支付给村委会构成村集体资产的主体，然后由村委会兴办集体企业安置村民，但由于村干部往往将这笔巨额补偿金用于不合理方面，甚至贪污，或者村干部在村集体资产收益分红方面存在不公，引起村民对村委会的极度不满。

   这三大利益主体之间的三对矛盾往往在征地拆迁的过程中集中爆发，引发激烈的矛盾冲突，甚至导致大规模**件。鉴于这些顾虑，城市政府轻易不敢启动城乡结合部“村落终结”的进程。

四是从农村向城市转制的难题。“在城乡结合部的社会空间内，农村的终结并不意味着农民的终结，农民能否顺利地融入城市，完成市民化，是一个比空间变迁和居住模式改变更为复杂的问题。”[28]城乡结合部的村落终结，亦不仅仅是农民的市民化问题，还包括城乡结合部由农村向城市转制的问题。城乡结合部的管理大多采取双重治理模式，即在原有村委会的基础上另挂一个社区居民委员会的牌子，两套班子一套人马。原有的村委会成员转制后即为社区居委会成员。这种治理模式面临问题首先表现在村委会成员的素质问题。面临更为复杂的城市社区管理，原有村委会成员素质能否承担转制后的管理工作是一个值得思考的问题；其次在村委会成员认为村委会管理和服务对象仅限于原有村民，居住在城乡结合部的外来人口并不属于他们管理和服务对象，即使将外来人口纳入管理和服务视野，也仅仅是停留在计划生育和社会治安层面。因此，城乡结合部地域的“村落终结”，不仅仅是空间变迁、居住模式的改变和农民的市民化，管理模式的转制亦是城乡结合部“村落终结”难题的深层表征。