中国城市化进程中的流动人口社区治理

——基于对治理场域之社会资本培育的分析

邱洪敏[1]

原文载《甘肃理论学刊》2014年第3期

摘要：本文将城市社区治理视为一个场域，研究如何对城市化带来的流动人口进行有效的社区治理。中国的城市化进程，在极大地阻断流动人口与其户籍地有关的人际交往和社会支持的同时，在流入地的社区生活层面，又未能形成吸纳流动人口、鼓励其社会参与的开放机制和环境，削弱了本已稀薄的社会资本，使“弱社会”更弱。要实现合作共赢的治理目标，离不开一个具备深厚社会资本存量的社会，故而，流动人口社区治理问题的关键在于培育社会资本，改变社区“弱社会”的状态。基于对流动人口社区治理场域中政党、政府、市场、社会组织和社区居民这五大主体的场域位置和关系构型的分析，本文探讨了中国城市社区社会资本的培育，并据此得出结论：以国家和社会的双向互动为基础，改变“强政府，弱社会”的基层格局，重塑政府-市场-社会的关系结构，才能有效地实现社区的共同治理。

关键词：城市化 流动人口 社区治理 场域 社会资本

 

  改革开放三十多年来，中国的城市化水平大幅度提高，1978年中国城镇化率只有17.92%，2011年城市人口总量首次超过农村人口，截止2013年，中国城市化水平已经达到了53.37%。伴随着城市化的高速发展和单位制的解体，中国城市社会日益趋向高度分化和碎片化，城市基层社会亟待整合和重构。然而，面对日趋繁重的城市管理任务，政府资源捉襟见肘，“全能政府”模式难以为继，从成本效率考虑，吸引利益相关者共同参与治理似乎成为一种必然选择，这就推动着城市公共事务管理从传统的管理模式向新兴的治理模式转变。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而社区作为当前城市社会的基本组织单元和实现国家治理体系现代化的基本依托，在城市化的大形势下，如何实现科学有效的治理，成为关乎城市乃至整个中国社会稳定的重要命题。

中国城市化进程的一个突出表现，是人口的跨区域、大规模频繁流动，尤其是农村人口向城市的流入，带来城市流动人口数量的逐年递增。在城市社区层面上，城市化带来的人口流动，打破了以单位式职业同质性为主要特征的城市社区面貌，导致城市社区的居民异质性极大增强，客观上加大了社区治安、环境等方面的管理难度，加剧了社区原子化的分散态势，甚或形成原住民与外来流动人口之间的区隔，不利于城市社区的整合。上述复杂状况，无疑直接对当前城市社区治理构成挑战，也同时为城市社区治理本土创新提供了需求和机遇。本文即从治理场域的角度，分析探讨如何对城市化带来的流动人口进行有效的社区治理。

一、概念框架：社区与社区治理场域

社区是一个地域性的社会生活共同体。1887年，社区概念的提出者滕尼斯在其著作中，对其做了如下经典定义：社区是指一定地域范围内有着共同价值观念、关系亲密、守望相助、疾病相抚、有人情味的社会生活共同体。滕尼斯用共同体来界定社区，其所谓的“共同体”是“人们凭感情而为的和受自然约束的共同生活”，由本能、习惯、意义这样的“本质意志”推动形成，以区别于与之对立的“社会”——“有计划的和精打细算的共同生活”[1]1，由此可见，社区是深具价值合理性的社会结合形式，它以一定区域范围内社会成员的共同生活、相互交往为形成基础，彰显着人的本性和社会文化属性。其成员在这样的结合形式中，不仅获得了物质的帮助，更重要的是得到了信任、关爱、同情、亲密、舒适、尊敬、认同、归属等精神上的满足。与许多舶来词一样，中国的社区概念经历了一个本土化的过程，概念内涵发展到今天，相较于社区原初的定义有所不同，突出表现为：社区的本意强调它的自然形成，强调社区成员共同的心理与文化对社区形成的影响；而中国的社区概念，尤其是从城市管理角度定义的社区并非自然形成，具有法定社区的属性，是由政府人为划定的区域，更强调社区的（居住）地域性特征，但对社区社会性、人性的一面重视不足。对此最好的说明就是2000年中办、国办《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》对社区的界定：“社区是指聚居在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体，目前城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。

上世纪90年代末21世纪初，社区建设的推行正式开启了中国城市社区从单位制、街居制向社区制的转型。实际上这一过程的发生，与国家和市场失灵有一定关系。在这种情况下，有识之士将目光投向了社会领域，投向了社区。显然，在培育和利用诸如信任、团结、互惠、名誉、尊敬、报应等规范人们共同行为的激励机制方面，社区远胜于国家和市场，这正是社区作为社会生活共同体的本质价值所在，它能够做到政府和市场都不能做到的事情。无论是以暴力为基础的等级强制，还是以利益为诱导的交换机制，对基层社会的控制，都不如存在一个社会生活共同体的社区，它直接拥有社区成员行为、能力和需求的私人信息，就有可能利用这些信息，并根据其成员是否遵守社会规范进行奖励和惩罚，从而有效控制基层社会。然而中国社区建设实践的状况是：在行政支配社会的制度惯性影响下，党和政府习惯于“大包大揽”，而社区居民缺少参与条件，缺少应有的社区资源，尤其是缺少参与热情，将社区建设看作是一项与自己没有关系的政府行为。在这种“上面演戏、群众看戏”的尴尬局面下，近年来城市社区建设仅仅是从制度上，将街居制由过去单位制的辅助地位上升为基层社会整合的主导地位，社区居民基本还是依靠行政体系来组织，离真正社区意义上的生活共同体还相当遥远。这意味着从根本上讲，在社区行政化管理和社区本质培育之间没能相融，没有形成良性协调发展的关系。如此下去，我们期望社区做到国家和市场不能做到的事情的美好愿景，只能成为泡影。正是在这样的困境下，治理理论逐渐被社区管理的理论界和实务界所接纳。

治理理论兴起于20世纪90年代的西方政治学、公共管理学领域。对其核心概念“治理”的定义很多，依据全球治理委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中的权威定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排，它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动”[2]3-4。由此不难看出，治理理论打破了公共部门与私人部门、国家政府与民间社会等的传统二分法思维方式。将此理论具体运用到城市社区治理层面，要破解社区建设中政府唱独角戏、市民参与率低等困局，绝非政府一己之力所能达成，而是需要改变政府作为国家惟一权力中心的现状，在城市社区形成一个多中心网络状的治理结构，从而联合广泛的社会力量共同参与，协调合作，责任共担，共同管理社区公共事务。

由于城市社区治理涉及过程、互动、关系结构等生成性面向，为了便于综合分析，我们不妨将城市社区治理视为一个场域。布迪厄基于关系主义取向的思维方式，提出了场域理论。场域是指一种交往主体间性的关系结构状态，由附着于某种权力（或资本）形式的各种位置间的一系列客观历史关系所构成，是权力斗争和资本再生产的空间。又或者按照布迪厄的原话，“一个场域可以被定位在各种位置之间存在的客观关系的一个网络，或一个构型。正是在这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定性因素之中，这些位置得到了客观的界定，其根据是这些位置在不同类型的权力的分配结构中实际和潜在的处境，以及它们与其他位置之间的客观关系——支配关系、屈从关系、结构上的对应关系等等”[3]133-134。

在中国城市社区治理场域中，概括而言占据场域位置的行动者或机构基本为五个:政党、政府、市场、社会组织和社区居民。具体而言，政党主要是指街道党工委和社区党委；政府包括地方政府及其相关部门，以及公安局派出所等派出机构；市场是指社区中的物业管理公司、家政服务公司、驻区超市等私营部门；社会组织包括社区居委会、业主委员会等居民自治组织，社区志愿者服务队、便民服务机构等非营利性组织，健身队、合唱队、书画社等群众文化活动组织，以及社区中的其他民间社会团体；社区居民应包括驻区单位和居民个人，这里我们只关注居住在城市社区中的自然居民或个体居民。

根据布迪厄的场域理论，在城市社区治理场域中，存在着上述主体间竞争、合作、冲突、支配、妥协等不同的作用形式和机制，为了获取城市社区中特定的权力或利益，以上占据场域位置的行动者或机构主体，形成了复杂的客观关系结构。具体到中国的流动人口社区治理问题上，五大主体在该治理场域的场域位置和关系构型是怎样的？进一步地，一个多中心网络状的治理结构在我国能否，以及如何才能从理论变成现实？这成为本文破解流动人口社区治理难题的重要立足点。

二、分析视角：流动人口社区治理与社会资本

流动人口向城市的迁移和聚集，无疑有助于工业、城市服务业等第三产业乃至整个城市的繁荣兴盛，但从社区层面看，外来流动人口在融入城市社区[2]生活、参与社区公共事务方面阻碍重重。由于流动人口来自四面八方不同的地域，说着不一样的方言，有着不同的生活方式和礼俗习惯，在城市中的社会境遇也各有高低不同，必然带来城市社区中形形色色的文化差异或文化冲突。除此之外，部分社区原住居民在城乡、地域、民族、阶层方面的偏见和敌意，基层党组织的缺少作为，政府相关社会保障机制的滞后欠缺，以及流动人口普遍性的经济生活和就业压力，更重要的是，他们对所在社区缺乏归属感、认同感等主观因素，都严重制约了外来流动人口社区参与和融入的可能性与积极性，人为地造成了不少城市社区中居民群体间的不正常区隔，加剧了社区中人际关系的疏远冷漠。由此观之当前中国的城市化，一方面在很大程度上阻断了流动人口与其户籍地有关的人际交往关系网络和社会支持，另一方面，在流入地的社区生活层面，又未能形成吸纳流动人口、鼓励其社会参与的开放机制和环境，这就削弱了本已稀薄的社会资本，使“弱社会”更弱了。

20世纪80年代，布迪厄首次系统表述了社会资本这一概念，认为“社会资本是实际或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久性的网络的占有密不可分的，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络，或换句话说，这一网络是同某个团体的会员制相联系的，它从集体性拥有的资本的角度为每个会员提供支持”[4]202。另一个社会资本的经典定义来自帕特南，他指出，“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特性，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为，能够提高社会的效能”[5]167。从以上定义出发，社会资本与社区在内涵上是高度契合的：持久性、制度化的人际关系网络，由于人们经常持续的互动交流而逐渐形成的对其他成员的认同、喜爱、依赖、归属、信任等情感，以及调节相互关系的自发规范的出现等，无一不是社区作为生活共同体所蕴含的亲密关系纽带的重要价值体现。因此，社区理应是社会资本存在的基础和源泉。但这一论断，仅仅在社区是真正的生活共同体的前提下才是成立的，而这显然与中国城市社区现状不符。由前述外来流动人口在社区中的不良境遇可知，由于未能对社区流动人口进行有效治理，中国城市社区的社会资本在进一步地衰弱。

不同于以往自上而下的权力运行方向，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。要实现合作共赢的治理目标，理想的状态是哈贝马斯所主张的，由不同政治主体通过协商的沟通来实现公共领域的民主，这离不开一个具备深厚社会资本存量的社会。然则，在城市化人口流动的大背景下，眼下的城市社区呈现出极度缺乏社会资本的“弱社会”状态，无法对国家治理行为进行有效的配合或监督，遑论协调合作、互动沟通的社区治理结构？从这个角度来说，社区的社会资本又决定了社区治理的绩效。故而，要实现社区流动人口的有效治理，就必须设法改变“弱社会”的现状，在社区建构和培育社会资本，创造合作、自治和参与的条件。

那么，如何创造条件改变城市社区“弱社会”的状态进而培育社会资本呢？单纯依靠政府的行政方式、手段是无济于事的，当今中国基层社会之所以弱，“强国家”——即长久以来行政对社会领域的过度渗透是根本原因。因此，还是立足于多中心治理场域考虑更为合理。

三、社会资本的培育：基于流动人口社区治理场域的分析

前述我们已经澄清，中国的城市社区不是自然形成的，而是被政府人为划定的管理区域，对于居民，尤其是流动人口居民来说，社区仅仅是居住的区域而无其他。从目前社会流动人口治理场域来看，流动人口在权力分配结构中，通常处于比原住居民更为不利的位置。无疑地，他们越是缺乏对社区公共事务参与的动机和热情，其处境就越是艰难，并终将有损于整个社区的社会资本。因为，没有社区居民广泛的积极参与，就难以聚合共同的利益诉求，基层社会就不可能强大，广大社区居民也就只能沦为多数的弱者。

一般而言，只有居民对社区有了归属感，才会积极参与社区活动，解决社区问题，自觉维护社区利益，关注社区的发展与未来。参照日本政府社区建设的经验，社区归属感的建立必须经过两个过程[6]321-322：第一个过程是社区基础设施的建设过程，因为社区满意感是社区归属感的基础，而居民对社区满意度的评价往往从社区物质生活条件出发，尤其与对社区公共物品设施有权享受以及享受权利的实现程度有关，因而，社区基础设施建设就为社区成员社区归属感的建立提供了基础；第二个过程，社区服务和社区文化建设过程，这是社区归属感的优化阶段，主要通过社区物质和精神服务的形式，侧重加强社区成员的人际交往和沟通，密切邻里关系，实现社区认同。此外，共同的利益往往是社区居民产生认同感和共同行动的基础，是居民参与社区公共事务的直接动力。[7]89可见，社会资本的培育应该以上述三点社区归属感建立路径为指向，即加强社区基础设施建设，加强对外来流动人口的服务，建构共同的利益机制，这些都需要依靠政党、政府、市场、社会组织和居民多方主体的积极配合、协调合作、共同成长。

（一）政党

中国政治是政党政治，而政党制度在社会变迁之际，具有特殊的价值和历史使命。按照亨廷顿所言，一个国家在现代化过程中，只有通过政党制度，才能把新生力量纳入政治体系，确保变革社会的政治秩序[8]。与计划经济全能政府时代不同，当前的社区基层党组织及其成员恐怕不能继续处于党政不分的场域位置了。新时期的社区建设以社区自治为主旨，街道党工委和社区党委是可以在社区参与、社区自治方面大有作为的：

首先，为改善流动人口的不利场域位置，基层党组织应主动吸纳流动人口中的精英人士作为成员，这不仅是一种政治姿态，而且可以借助他们的力量整合社区的流动人口。其次，党的领导是一种政治领导，当社区原住民与流动人口之间出现隔阂矛盾，以及社区中其他利益群体之间发生纠纷冲突的时候，社区基层党组织可以通过渗透在社区中的党员个体，直接倾听居民的利益诉求，给予必要的引导和协调。最后，政党可以充当国家与社会之间的桥梁和纽带，为了维护和增进自身的合法权益，包括流动人口在内的社区居民需要发出自己的声音，但他们的权益要得以实现，则需要这些声音被国家政治决策所吸收，进而形成政策法律等。作为执政党，依靠基层党组织及其成员融入基层社会，倾听和了解民众的心声，把握住社会的需求，再负责任地反馈到政治决策系统中，既有利于社区居民自治信念和行为的培育，也将有助于国家在新时期执政合法性的稳固。

总之，在中国流动人口社区治理场域中，政党机构及其成员处于一个相当微妙的位置，资源和策略技巧处理恰当，就会如林尚立所说的那样，执政党通过政治民主的途径，在参与社区治理的过程中获取政治资源，从而达到执政和领导的目的[9]。

（二）政府

长期以来，政府都居于中国社区权力结构的核心地位。在当前流动人口社区治理场域中，政府的位置不可能也不应该马上退居为多个中心之一，这是由中国“弱社会”的特殊国情决定的。目前看来，政府的职责应当是政治的执行，政府的存在不是为了支配社会——在城市化进程的复杂形势面前，这种支配要付出的代价，政府已经无力承担——而是为了服务、协调、引导社会的发展。因此，当务之急是政府职能的转变。转变政府职能就是要将不该政府做的事情交还给社区，将社会办不好的事情收归政府处理。具体而言，政府应变经营性管理为服务性管理，改变过去主要依靠行政指令直接管理社区的方式，综合运用行政、经济和法律等手段，尤其是通过制定政策来实现间接管理，为社区发展提供制度和资金支持：

首先，对尚处于“弱社会”状态的社区而言，政府在社区基础设施和社区服务方面的资金投入，是建构和培育社会资本的基础，例如，社区公共健身器材的购置，社区养老院、社区图书馆、社区治安信息查询系统的建立等。其次，在流动人口社区治理中，政府政策能够发挥正向激励的作用，例如出台流动人口子女教育政策，使流动人口感到国家、社会对自身及家庭的接纳和关怀；对从事社区服务活动的组织和机构给予减免税等税收政策上的优惠，以鼓励更多人投身社区公益性、低偿性服务事业；建立健全社区再就业政策、城乡居民医疗保障政策等社会保障政策，消弭原住民对流动人口可能减少当地就业机会，挤占了教育、医疗、公共交通等资源的疑虑和敌意等等。最后，政府在保留必要的监督职权前提下，要有意识地将公共空间还给居民或社会自治组织，让居民自己管理自己的事物，通过放手鼓励社区居委会直接选举等，为社区居民参与公共事务，培养公共意识、合作意识，训练参政议政技能创造条件，从而有助于改善流动人口乃至整个社区居民参与冷漠的现状。

（三）市场

虽然以逐利为目的的市场，面对城市社区日益复杂的居民结构，不断涌现的矛盾冲突无能为力，甚至火上浇油，但在社区服务领域，较之于政府供给，市场在资源配置优化和应对需求的反应效率方面有明显优势。外来流动人口的增加，一方面为社区服务行业提供了丰富的劳动力资源，例如，在社区内的家政人员和保安人员中，流动人口均占据相当的比例；另一方面也带来了对外来流动人口的服务需求，市场积极应对着这些新兴服务需求，例如24小时便利商店的遍地开花，社区中以外来务工人员为主要客源的餐馆、菜市场、服装批发市场、托儿所的出现，职介、房介、婚介等相关营利性中介组织向社区的渗透，等等。可见，市场或市场化确实大大减轻了社区服务管理的负担，满足了由于城市化人口流动引起的、日益复杂多样化的社区服务需求。

但是，从理论上讲，市场经济逻辑不仅不能促进社会共同体的发育，反而可能成为阻碍，因为，市场领域的个人主义蔓延到社会领域，并不会自觉产生共同体意识，甚至可能会反过来吞噬人们的公共意识，枯竭社会资本。试想，当居民有服务需求的时候，例如家里抽水马桶坏了，或者工作忙碌无暇打扫房间、照看小孩，他们没有单位、互助社团等组织力量能够依靠，也难以求助邻居、亲戚朋友等个人人际关系网络，于是直奔商店超市、家政公司、物业管理公司等市场机构，花钱买服务了事。如此，只会加剧在钢筋水泥森林的城市中基层社会的原子化态势。可见，市场虽然有利于流动人口在城市社区生活的舒适便利性，但往往进一步加剧了社区群体间的区隔状态，无助于甚至有害于社会资本的培育和社区共同体的形成，不利于社区整合，增大了有效社区治理的难度。

总之，在流动人口社区治理场域中，市场主体的优点和弊端是同样鲜明的，需要在政府、社会组织等的共同参与、协调合作前提下，介入社区服务领域，而不是完全按照市场化的交换机制和效率权衡来确定服务对象及内容质量。例如，由政府或一定的社会组织出面购买某项职业技能教育培训服务（如月嫂培训），然后免费或低偿地提供给符合特定条件的社区居民，就比月嫂培训机构明码标价让居民自行决定是否购买此教育服务，更有利于增加居民对社区的认同和归属感，增进社会资本。

（四）社会组织

社区中的社会组织，尤其是社区自组织，其发展有助于提高社区的组织化程度，使社区居民在组织化的互助中形成紧密联系、和谐相处的社会关系。这是增进社区社会资本、建构社区共同体的明智选择，也符合在现代化的浪潮下，从地域性、血缘性共同体向公民自由结社的组织性共同体转变的客观趋势，体现了对滕尼斯共同体内涵的回归，即强调社会生活共同体的关系含义而不是地域含义。

自组织属于非国家、非市场的社会领域，奥斯特罗姆关于“公共池塘”资源的研究表明，一群相互依赖的人可以“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同利益”[10]中文版译序。社区自组织意味着在共同的利益纽带基础上，不需要外部力量的强制性干预，居民与居民之间通过平等协商实现自我管理、自我约束。目前，在城市社区中表现活跃的业主委员会、社区志愿者服务队、中老年健身队等自组织，体现了社区居民之间平等互助的横向交往关系，能够通过建立被广大参与者接受的行为准则，培养和确立人们之间信任的规范，增进社区的社会资本。从社会治理角度讲，行政方式应主要存在于宏观领域，微观社会治理的基本思想在于自主，即大量的社区日常事务应通过社区自组织自主实现。由于具体主导领域不同，这种依靠组织化带来的社会资本的增加，并不会对政府带来实质的威胁，反而会产生一些良好的副产品，按照帕特南所言，活跃的民间组织可以通过社会资本的滋养推进公共机构的良好运作。此外，社区自组织还可以成为居民与政府、物业公司等市场主体沟通的桥梁，例如业主委员会可以代表业主与物业公司谈判，维护业主的合法权益，同时也督促业主缴纳物管费，维持物业公司的正常运营服务。

然而，在流动人口的社区融入和参与方面，我们几乎看不到自组织的积极身影，可以说，中国的城市社区状况距离自组织治理机制的理想状态还相当遥远。在城市化的大背景下，人口流动速度和频率空前，城市社区居民原子化、区隔化，难以形成共同的利益纽带是一方面原因，另一方面则是受“强政府”的历史路径依赖影响，中国的民间社会组织极不发达，每万人平均拥有的社会组织数量还停留在低水平的个位数，不及发展中国家十个以上的平均水平，离欧美等发达国家动辄几十上百个的社会组织数量更是相去甚远。并且差距不仅是数量上的，更是质量上的，其症结与社区社会组织的经费来源有关。对北京市朝阳区社区社会组织的调查统计数据显示：80％的社区社会组织经费来源为自筹，19％的经费来自政府资助，只有1％的经费来自社会捐赠[11]。单一依靠组织自筹(或服务收费)容易导致社会组织的商业化，丧失追求公益的动力；而单一依靠政府拨款会导致社会组织的官僚行政化，唯上不唯下，丧失组织的民间性和自主性，社区居委会即属于此例。二者都无益于民间自组织的真正发展，进而影响社区共同体的形成和社会资本的培育。从上述现实国情出发，中国城市社区自组织的发展，无法像西方社会那样走一条内生发展的道路，即完全依靠社区社会力量慢慢地自主发展，而应该采取内外生同时演进的路径，既要依靠社区居民因共同的利益、爱好和兴趣等自发地组织行动起来，更需要政府有意识地在微观社会治理领域进行放权和授权，通过双方增强沟通协调合作来实现。

（五）社区居民

中国的社区制城市管理模式从管理理念来说，不同于传统的单位制和街居制，它着眼于重构“守望相助”的现代化城市社区共同体，更强调对人的关怀，因此，社区治理理应以居民为中心，关注与居民生活息息相关的日常事务，努力为社区居民营造一个环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和睦的人文居住环境；并且，从多中心治理讲，社区居民不应该成为被动接受管理或服务的对象，而是能与政府、市场等主体相互协调合作的有生力量。

从现状来看，在城市化和市场化的影响下，单位关系网络不断消解，亲属关系网络变得松散，社区居民逐渐失去了传统的社会支持网络，变得越来越孤立、原子化，这严重制约了居民力量的成长，难以与政府等进行有效的合作。城市化一般被定义为是人口向都市或都市地带集中的过程，但城市化不仅是简单的城市人口的增加，城市土地面积的扩大，还应该使得卷入城市化的人在生活方式和思想观念上产生深刻变革，摆脱落后、愚昧的状态，共享现代文明的成果。信息化和网络化正是现代文明的硕果，借助信息技术和网络技术，创建社区居民公共空间，为居民提供更多接触交流的平台和机会，以便社区中的人们能够相识、熟悉和交往，形成信息化人际关系网络，就能重建人们的社会支持网络，形成社区利益集体表达机制，进而整合社区居民，培育社会资本。

尽管迄今为止，借助网络信息技术的虚拟公共空间来增进社会资本尚处于发展初期，普遍存在着注重私利而无关公益等不足，但对于流动人口社区治理而言，确实意义重大。因为无论是否是流动人口，在网络世界中都只有一个共同的身份，那就是“网民”。在中国基层社会，正发生着以信息网络技术为载体的草根民主革命，大量网民通过互联网，参与公共政策的制定、公共行为的监督，而社区里也有人开始利用网络，自发形成“业主QQ群”、“社区论坛”、“业主贴吧”、“社区微博”、“社区博客”等信息化人际关系，它们成为增进社区居民参与，建立信任与互惠网络，就共同关心的社区公共问题进行集体行动的平台和载体，有助于社区共同利益机制的建构和社区共同生活质量的提高，成为社会资本重构和培育的新兴力量。

四、小结

本文将城市社区治理视为一个场域，围绕社会资本的培育，对中国流动人口社区治理场域五大主体的场域位置和复杂关系构型进行了分析，研究如何对城市化带来的流动人口进行有效的社区治理。那么综上所述，能否采取多中心网络状治理结构来破解流动人口社区治理难题？又或者，从一个更广泛的意义上讲，在城市化的大背景下，中国城市社区的有效治理以何种方式和面貌实现？

治理理论来源于西方社会，其所要求的治理基础是完善的民主制度、健全的法治以及发达的公民社会。由于文化传统和基层社会情况的不同，中国的社区治理不可能直接照搬治理理论的观点和政策主张，城市社区的具体治理目标和手段也不能完全等同于西方的标准。中国的城市化进程，削弱了本已稀薄的社会资本，使“弱社会”更弱，成为建构多中心网络状治理结构的最大短板，故而，流动人口社区治理问题的关键在于培育社会资本，经营社区共同体，改变社区“弱社会”的状态。并且，当前中国城市社区治理要实现多方合作共赢的目标，有其独特之处，即一方面需要在一个非自然形成的区域范围内，营造起关系亲密、守望相助、富有人情味的生活共同体，另一方面又要坚持党和政府的特殊历史地位，而这归根结底是一个权力的重新分配问题。从现实国情出发，建构现代化城市社区共同体，必须以国家和社会的双向互动为基础，不仅需要国家在基层管理理念和方式上的转型，适时放权、积极授权，并扮演“使能者”的角色，也需要社区基层社会的组织化、网络化重构，努力培育社会资本，藉此增权。以此双向互动为基础，改变“强政府，弱社会”的基层格局，重塑政府-市场-社会的关系结构，才能有效地实现社区的共同治理。

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[1][作者简介]邱洪敏（1982－），西南政法大学政治与公共管理学院讲师，中国人民大学社会学系博士研究生，主要从事法律社会学，城市社区治理研究。

[2] 本文主要关注的是兼有社区原住民和流动人口的混合型城市社区，而不是流动人口聚居区，因为后者通常的区位分布是城乡结合部的“村”中，往往不是真正意义上的城市社区。