中国流动人口社会融合实践模式及政策分析

李晓壮

原文载于《国家行政学院学报》2017年第4期。

摘  要：通过梳理，认为当前初步形成以“制度导向型、服务融合型、载体支撑型、主体协同型”四种类型的中国流动人口社会融合实践模式。进一步研究发现，这四种类型流动人口社会融合实践模式既有可借鉴可推广的实践元素，也存在缺乏统筹城乡观念、户籍改革难落实、社会融合政策“碎片化”、流动人口家庭发展能力弱等亟待解决的问题。因此，建议以统筹城乡为基础，进一步深入推进户籍制度改革，构建社会融合政策体系，建立以家庭政策为基本单元的社会政策取向，加快形成政府主导、社会和企业协同、流动人口主动参与的流动人口社会融合治理格局，全面推进流动人口社会融合向更高质量阶段迈进。

关键词：流动人口 社会融合实践模式

 

 

 当前流动人口期盼能够融入城市落地生根的愿望和诉求越发强烈，如何促使如此大规模的流动人口在城市获得均等的发展机会，公平享受均等化的基本公共服务的权利，全面参与城市政治、经济、社会和文化生活，最终融入城市社会已成为摆在各级政府面前的重大课题。为此，有必要对中国流动人口社会融合实践取得成绩及影响因素等进行总结和分析，归纳流动人口社会融合实践模式以借鉴推广。在此基础上，研究当前中国流动人口社会融合实践存在的问题以及对策建议，以满足流动人口日益增长的社会融合需求。

 

 一、中国流动人口社会融合实践总体进展

 

 进入21世纪，中国流动人口总量、流向、结构以及诉求发生深刻变化，党和国家高度重视流动人口社会融合问题，出台一系列促进流动人口社会融合的相关政策措施，针对流动人口社会融合示范试点的工作也取得一定成效。同时，一些地方政府实施重大体制性改革举措，都对中国流动人口融入城市社会生活具有重要推动作用。归纳起来包括以下几个方面。

 （一）宏观层面：顶层设计

 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视流动人口社会融合问题。党的十八大报告，明确指出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。党的十八届三中全会，明确指出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。党的十八届五中全会，明确指出“推进以人为核心的新型城镇化。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。”以上内容，凸出关键词是农业转移人口市民化、户籍制度改革、基本公共服务常住人口全覆盖。流动人口中的绝大部分是农业转移人口。因此，解决农业转移人口市民化问题，实际也是解决流动人口社会融合问题。为解决农民进城落户，为解决流动人口融入城市社会，具有“四梁八柱”性质的流动人口社会融合“顶层设计”已经确立，促进流动人口社会融合的路线图已经明确，这将为中国流动人口社会融合实践工作整体推进指明方向。

 （二）中观层面：户籍制度改革和基本公共服务均等化

 户籍制度改革和基本公共服务均等化是影响当前中国流动人口社会融合这一体的两翼，即户籍制度促进农业转移人口或流动人口进城，基本公共服务常住人口全覆盖保障进城农业转移人口或流动人口在城市获得均等发展机会，公平享受均等化的基本公共服务的权利。不过，由于我国户籍制度不仅具有户籍登记管理功能，同时还是基本公共服务和权利的载体，因此，在讨论户籍制度改革时，往往也就附带着基本公共服务和权利的实现。而且，随着户籍制度的进一步深化改革，城镇化进一步深入推进，人民群众对物质文化需求进一步提高，原有的城镇基本公共服务和权利的外延将不断扩大。

 在“顶层设计”导引下，户籍制度改革和基本公共服务覆盖流动人口群体方面取得一定积极进展。2014年，国务院颁布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该意见取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。该意见虽然突出户籍制度的人口登记管理功能，但户籍制度的社会福利和社会权利功能并未随之消失，而是通过实施居住证制度来承接这一功能，也就是2016年1月1日实施的《居住证暂行条例》。中国户籍制度改革具有显著渐进性质，所以该条例的出台，主要是通过居住证来保障基本公共服务和权利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义，促进新型城镇化健康发展，户籍制度附带的社会福利和社会权利功能并未真正脱钩。2016年9月30日，国务院办公厅关于印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，该方案进一步拓宽落户通道，突出重点群体，使有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

 “户籍制度改革意见”主要贡献是，破除农业与非农业二元身份，统称为居民，使人们不再有标签化的社会身份区隔。居住证制度实际明确了基本公共服务和权利的供给面，也就是说，主要是将非本地户籍且居住半年以上的流动人口群体，纳入基本公共服务保障范围，确保他们与本地户籍人口享有均等化的基本公共服务和权利。“推动1亿非户籍人口落户”，进一步提出落户目标、规模和流动人口中的重点群体。这些户籍制度的革新，导向目标明确，为加速农业转移人口市民化，尤其是居住在半年以上的流动人口较快融入城市社会奠定制度性基础，为顺利实现新型城镇化战略任务提供基础条件。

 （三）微观层面：示范试点创新

 在促进流动人口社会融合过程中，国家卫生计生委认真贯彻落实中央相关方针、政策，专门就流动人口社会融合这个专题开辟示范试点工作新路，探索流动人口社会融合理论和政策研究成果“落地”，尝试从试点城市实践中总结提炼流动人口社会融合工作机制。2014年，国家卫生计生委下发《关于开展提高流动人口家庭发展能力促进流动人口社会融合示范试点工作的通知》，确定大连市等15个城市为开展提高流动人口家庭发展能力，促进流动人口社会融合示范试点城市，2016年新增拉萨等7个示范试点城市。随着示范试点工作不断深入推进，示范试点内容、区域范围也在不断拓展。同时，这些示范试点城市经验成果颇丰，在流动人口社会融合的网点建设、服务覆盖、信息管理、社区融合等方面取得了积极成效。

 （四）成功实践：成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区

 从当前城市竞争力、经济发展速度、城乡差距等几个方面的综合指标反映出的结果表明，在经济新常态下，成渝经济发展超出预期，社会发展向好的趋势逐渐显现。我们认为，成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区是改革开放以来一次较为成功的地方性改革实验。主要体现：系统性，涉及各个领域的体制改革全面推进；关键性，在重点领域和关键环节率先突破；动力性，破除城乡二元经济社会体制，建立较为成熟的社会主义市场经济体制和社会体制；效果性，强化经济发展动力、缩小城乡区域差距，实现城乡社会公平共享改革发展成果。最终，使农民、进城务工人员及其家属在各个方面享有与城市居民平等的权利、均等化的公共服务和同质化的城市生活条件。成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区以上这些制度设计以及政策举措，虽未明确或专题推进流动人口社会融合工作，但其实质已经为促进流动人口融入城市社会奠定了基础。

 总之，宏观层面的顶层设计，是促进流动人口社会融合的先导因素；中观层面的户籍制度改革和基本公共服务，是促进流动人口社会融合的保障因素；微观层面的示范试点创新，是促进流动人口社会融合的创新性因素；统筹城乡综合配套改革试验区的成功经验，是促进流动人口社会融合基础性因素。

 

 二、中国流动人口社会融合实践模式分析

 

为应对流动人口社会融合新挑战，在梳理流动人口社会融合实践进展基础上，有必要总结流动人口社会融合工作的好经验，以便为下一步深入推进流动人口社会融合提供可借鉴的实践经验。我们从制度、服务、载体、主体四个方面对当前中国流动人口社会融合实践模式总结，主要模式有：制度导向型、服务融合型、载体支撑型、主体协同型。

 （一）制度导向型

 中国城乡二元分割的制度体系深刻影响经济社会协调发展，深刻影响城镇化进程，当然也深刻影响流动人口，尤其是占流动人口绝对数量的农民工群体市民化。流动人口流入城市，看似是城市问题，实际是农村问题；看似是工业问题，实际是农业问题；看似是市民问题，实际是农民问题。解决流动人口社会融合，问题在城市，根在城乡二元结构体制。因此，统筹城乡发展，实现城乡发展一体化是解决城乡二元经济社会体制的根本出路，也是解决流动人口融入城市社会的根本途径。而成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区，正是在党的十六届三中全会后提出“五个统筹”顶层设计引导下，按照统筹城乡发展的基本要求，进行制度设计与创新，形成“重庆经验”、“成都经验”。在“中国流动人口社会融合评估”排序中，重庆、成都分列1、3位，名列前茅。

（二）服务融合型

 流动人口从“流”转向“留”，而且能留住，关键因素是能否让流动人口得到“全要素”的均等化基本公共服务供给。这就要在以流动人口为服务供给对象的前提下，明确供给流动人口哪些基本公共服务，而且要形成“拳头”，形成服务供给合力，防止提供的基本公共服务“碎片化”，实现服务融合，以解决流动人口生存、生活以及后顾之忧，保障其有意愿、有条件、有能力，可融入城市社会。

 基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。按照基本公共服务概念及维度的基本界定，流动人口基本公共服务均等化应包含上述基本公共服务维度的服务供给，而且，不应只供给某一个方面或少数几个方面，也就是各基本公共服务要素的融合，简称“服务融合”。以基本公共服务融合为基点，厦门市流动人口基本公共服务融合实践具有一定借鉴意义。

 近年来，厦门市流动人口社会融合工作取得很大成效，尤其是公共服务融合排名第一。教育方面，对统筹派位就读流动人口子女学费全免，2015年非本市户籍随迁子女参加中考占比41%。就业方面，办好“外来务工人员夜校”，提升流动人口就业技能；开通农民工诉讼“绿色通道”，开展农民工“讨薪维权”法律援助专项行动。社会保障方面，推行流动人口医保异地结算制度，目前已与9个省内市，6个跨省市实现即时异地结算。卫生计生方面，依托社区卫生服务中心免费为流动人口建立健康档案，并将流动人口纳入公共卫生服务体系，服务目标人群覆盖率达到85%。社会救助方面，明确持有居住证（暂住证）并实际居住满一年的流动人口，因灾导致基本生活暂时出现严重困难的家庭或个人，依申请给予救助。文化融合方面，鼓励辖区流动人口参与社区活动，增进邻里感情。

 以上案例表明，厦门市逐步建立起流动人口社会融合的公共服务政策体系，这对促进流动人口社会融合至关重要。在“中国流动人口社会融合评估”排序中，厦门市总排名位居第2位，而在流动人口公共服务融合分项指标得分方面排名第1位。

（三）载体支撑型

 流动人口社会融合方面的制度、政策、机制的落实，基本公共服务的落地，都需要载体的支撑。可以说，载体支撑是流动人口社会融合的重要基础性平台。那么，流动人口社会融合制度、服务往哪落？社区是承担这一角色的实体性载体。与实体性载体相对应的是虚拟性载体。虚拟性载体是指，随着互联网普及与应用，以“互联网+”的流动人口社会融合创新工作逐渐被人们广泛接受和应用，形成与实体性载体相互补的管理服务平台。在载体支撑方面，主要形成“实体性载体：社区型”，“虚拟性载体：网络型”。

 1.实体性载体：社区型

 成都市促进流动人口社会融合在社区层面主要采取以下几种做法。第一，根据持有居住证年限不同确定本市外来常住人口享受选举权和被选举权，参与村（居）自治。第二，以社区基础设施建设为重点，高品质打造流动人口社会融合工作平台。第三，全面推行流动人口社区网格化管理服务，建立网络管理档案。第四，实行“一站式便民服务”，为流动人口提供方便、及时、快捷的全方位服务。第五，开展以街道办事处为单位的流动人口社会融合载体试验，青羊等区（市）县各选择1~2个街道办事处，从流动人口应享尽享惠民政策入手，推动流动人口的社会融合。

 2.虚拟性载体：网络型

合肥市开展“优生活家庭能力发展中心”项目，充分考虑到社区居民移民化、年轻化、网民多的特点，创建了“互联网+服务”促进流动人口的社会融合。同时，采用项目化运作的方式，通过线上微信平台以及线下“中心”，将线上线下结合起来，把握新市民的实际需求，实施有针对性的个性化服务。

 （四）主体协同型

 流动人口社会融合促进过程中，国家、市场、社会是重要的执行主体，各自承担不同角色，共同协助流动人口融入城市社会。也就是说，地方政府、企业组织、社会组织作为流动人口的“朋友圈”，共同助力流动人口社会融合。地方政府在促进流动人口社会融合中具有主导性质，主要体现：一是贯彻落实中央层面的相关政策；二是制定相关配套政策及创新性政策；三是监督管理相关政策的落实；四是培育和引导企业组织、社会组织等非政府力量参与流动人口社会融合。企业组织、社会组织在促进流动人口社会融合中具有渐次从属地位，主要体现：企业组织在履行企业社会责任、市场规制、法律法规等前提下，以市场行为的方式，协助政府有序开展促进流动人口社会融合的工作。社会组织作为非营利性组织，在一定程度上弥补政府失灵、市场失灵，以公益或准公益的方式在较为广泛的领域中协助政府、企业有序开展促进流动人口社会融合的工作，相对于企业组织而言具有更加积极的作用。流动人口自身是社会融合的对象，也是社会融合的重要主体，扮演获益者、需求者的双重角色，其参与热情和参与度在很大程度上决定社会融合程度。从以上分析，按照不同主体的相互交叉，可以得出政府主导型、政社合作型、政企合作型、流动人口参与型四种主要类型。

 1.政府主导型

 政府主导型主要体现在政府加强流动人口相关政策的制定、实施、监督等，促进流动人口社会融合。在政府主导方面，福建泉州市可作为促进流动人口社会融合的典范。2014年，泉州市总人口851万人，其中流动人口就有200多万人，约占全市总人口的1/4，已然成为泉州市经济社会发展不可或缺的重要力量。为此，泉州从2007年开始，不断拓展服务管理范围，相继出台关于加强流动人口社会融合的政策文件，以推进流动人口社会融合。

 2.政社合作型

 在政社合作方面，苏州太仓市卫生计生委联合“皖江红”新市民服务中心共同开展的太仓市“皖江红”流动人口“协同助自治，服务促融合”实践模式，可作为政社合作促进流动人口社会融合的典范。太仓市流动人口以安徽籍居多，而其中又以定远籍居多。因此，太仓市选择以定远籍流动人口的健康服务为突破口，组建成立了“皖江红”新市民服务中心，通过政府购买服务方式，支持“皖江红”开展流动人口自治互助服务项目，在政社互动中逐渐培育“皖江红”社会组织服务工作专业化，同时，也激发了流动人口自我管理、自我服务的热情。

 3.政企合作型

 青岛中韩街道计划生育服务中心联合青岛开心宝贝家政服务有限公司，针对流动人口共同开展岗位技能培训等“心生活驿站”服务，成为政企合作促进流动人口社会融合的典范。青岛中韩街道在充分调查流动人口需求的情况下，以企业为依托，实行政企合作、服务外包形式，在金岭片区打造“心生活驿站”，为流动人口提供多功能、多方位服务，流动人口的参与率达到了20%左右，形成流动人口多方参与的共建局面。

 4.流动人口主动参与型

 在流动人口主动参与融入方面，杭州市江干区彭埠街道皋塘社区实施的“新市民志愿者——流动人口同城共享的推动者”实践模式，可作为流动人口参与型促进流动人口社会融合的典范。皋塘社区大多数流动人口埋头于解决基本生活，较少参与社区活动，因此，社区提供服务是单方面强加式的。为了促使流动人口能尽快地融入居住地生活，皋塘社区创新“自助互助型”管理模式，成立“新市民志愿者”队伍，推行流动人口自己人管理自己人的模式，有效推进流动人口社会融合。

 

 三、中国流动人口社会融合实践问题与对策建议

 

 总的来看，中国流动人口社会融合实践取得积极进展，基本形成了有利于促进流动人口社会融合的政策和实践环境，也形成了各具特色的可借鉴可推广的实践经验模式。我们上述的典型案例与实践经验，仅是部分促进流动人口社会融合实践工作的优异亮点，属于“星星之火”。因为，促进流动人口社会融合，是一项系统工程，纷繁复杂，还有很多问题亟待解决。

（一）要抓住统筹城乡这个基础，不断加强城乡各个领域的体制改革全面推进，解决城市中的流动人口社会融合问题

统筹城乡是促进流动人口社会融合的一项基础性工作。成渝国家统筹城乡综合配套改革试验区的成功经验表明，通过制度创新，统筹城乡经济社会协调发展，着力解决“三农”问题，把农业抓好了，工业发展反而更好了；把农村抓好了，城市发展反而更好了；把农民抓好了，农业人口的市民化反而更好了。同时，把本地城乡内部问题解决好了，也为流动人口带来的外部问题的化解提供了成熟的可操作化思路，进而为解决流动人口社会融合，主要是农民工群体融入城市社会奠定基础性制度条件，最终实现促进流动人口社会融合的目的。因此，要有城乡互动制度创新的理念，以统筹城乡为基础，借鉴成渝国家统筹城乡综合配套改革试验区成功经验，以新型城镇化战略任务为契机，不断加强城乡各个领域的体制改革全面推进，着力在城镇化的发展进程中解决流动人口社会融合问题。

（二）要抓住户籍制度改革这个关键，继续深化户籍制度改革，落实居住证积分落户政策，促进流动人口制度融合

城乡分割的户籍制度既是造成流动人口社会融合问题出现的原因，也是导致流动人口社会融合难以实现的关键。当前户籍制度仍是决定流动人口融入城市的敲门砖。但是，一些地方户籍制度改革进度缓慢，落实不力，即使出台居住证积分落户政策，门槛也偏高，对大多数流动人口而言难以适用。为此，要继续深化户籍制度改革，落实居住证积分落户政策，促进流动人口社会融合。具体建议：一是认真贯彻落实《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，健全城镇落户人口统计指标，建立城镇人口实时动态监测体系，对相关配套政策实施情况进行跟踪分析，动态调整完善政策，强化政策实施效果。二是继续深化户籍制度改革，将非户籍人口纳入地方国民经济和社会发展规划，加快研究制定省以下财政转移支付同就业转移人口市民化挂钩机制，增加吸纳农业转移人口多的城镇的财政转移支付力度。三是督促各城市根据《居住证暂行条例》，加快制定具体管理实施办法，切实保证居住证持有人享有基本公共服务和办事便利，加快推进居住证制度覆盖全部城镇流动人口。四是加快建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩与进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制。最终，使户籍制度人口管理功能归位，社会福利和社会权利等附属功能脱钩，保障流动人口“轻装”融入城市社会。

（三）要抓住基本公共服务常住人口全覆盖这个核心，防止基本公共服务政策“碎片化”，积极构建促进中国流动人口社会融合的政策体系

基本公共服务是流动人口能够融入城市的基本保障。当前，在基本公共服务方面主要面临三方面突出问题：一是受经济新常态以及财力方面影响，甚至因地方政府“保守主义”观念，一些地方基本公共服务还未实现常住人口全覆盖，尤其是流动人口群体。二是基本公共服务政策缺乏系统性、衔接性、配套性，形成不了合力，“碎片化”倾向严重。三是基本公共服务与流动人口社会融合需求和期盼没有实现很好的精准对接。具体建议，一是确保在“十三五”期间实现基本公共服务常住人口全覆盖。二是打破“条条”利益关系，增强合作共治意愿，完善户籍制度、社会保障、就业、教育、住房等相关政策衔接性、配套性，防止基本公共服务政策“碎片化”，构建促进中国流动人口社会融合的政策体系，形成政策合力。三是加强调查研究，切实解决与流动人口切身利益最直接相关的一些突出问题，使基本公共服务不仅实现供给面的要求，更要实现供给精准性的要求。

（四）要以家庭政策为基本社会政策设计单元，不断提升流动人口家庭发展能力，努力实现流动人口社会融合需求与供给精准对接

家庭政策是保证家庭发展能力正常发挥的基础，是促进流动人口整体社会融合的重要条件。调查数据表明，当前流动人口多以举家迁移为主。只有在流动人口家庭融合方面不断发力，才会更好地、更快地促进流动人口社会融合。具体建议，一是从以个人为基本单位转向以家庭为基本单位制定相关社会政策，以家庭作为政策实施和供给对象，建立个人与家庭关联的家庭政策。二是将以提升家庭发展能力为目的，尽快将家庭政策确定为国家基础性社会政策。三是家庭政策必须覆盖城乡全体居民家庭，保障政策的供给面，防止家庭政策“碎片化”。四是以基本公共服务为切入口，不断扩大家庭政策范围。五是依据家庭类型，进行差异化的施策，重点支持特殊家庭和重点人群家庭。六是积极鼓励社会资本进入家庭政策与服务领域，构建以社会服务和市场服务为补充的“三位一体”家庭服务体系，促进家庭发展能力提升，促进流动人口社会融合。

（五）要积极培育和形成政府主导、社会和企业协同、流动人口主动参与的流动人口社会融合治理格局，营造流动人口社会融合有利环境

流动人口的社会融合既需要政府的主导，也需要社会组织、企业组织多方努力，更需要流动人口自身的主动参与。实践表明，在政府主导形势下，社会组织、企业组织发挥了重要作用，流动人口积极参与，有效地弥补了政府在流动人口社会融合工作中的不足。要努力构建各种渠道，及时了解和帮助流动人口的诉求和困难，积极搭建流动人口与当地社会、经济、文化、居民之间的融合平台。具体建议，在政府层面，继续发挥政府制度设计、政策制定等宏观政策引领作用，做好流动人口社会融合政策引导，且重在督导落实。在市场层面，企业在保障流动人口劳动合法权益同时，充分利用好流动人口工作平台，了解、帮助和解决职工在工作岗位中的所需所盼，承担更多的企业社会责任；积极发挥企业文化作用，通过与政府合作、与社会组织合作，发挥企业在资源配置中的突出作用，使其在流动人口社会融合中发挥更大效用。在社会层面，继续发挥计划生育协会在流动人口社会融合中的引领示范作用，通过政府购买服务方式，培育和扶持各类公益性社会组织，尤其是流动人口自我管理、自我服务的社会组织，以更有效满足流动人口需要，提供精细服务。将计划生育协会确定为枢纽型社会组织，与妇联、共青团、工会等其他党群密切合作，同心同力同向画好共促流动人口社会融合的同心圆。在流动人口自身层面，不断提升自身劳动技能，增加经济发展资本；不断提升文化素质，增强文化融合能力；不断熟悉政策惠己，增加自身政策获益性；不断提升主动参与意识，增强自身社会融入水平。

（参考文献略）

作者单位：北京市社会科学院

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