城镇化与新疆各民族互嵌式社会结构建设

李俊清，卢小平

原文载于：《国家行政学院学报》，2016年第4期

摘要：目前新疆各民族分区聚居集中程度很高，相互嵌入不足，这是导致新疆社会稳定问题的重要原因之一。因此，在新疆城镇化进程中，应通过一系列措施促进各民族互嵌式社会结构的建设，同时也要转变对口援疆模式，引导更多新疆各民族群众到内地就业居住，融入当地社会，形成相互嵌入式的社会结构。

关键词：新疆；城镇化；社会结构；公共治理

习近平总书记在第二次中央新疆工作会议和第四次中央民族工作会议上指出：“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构”，“通过扩大交往交流交融，创造各族群众共居、共学、共事、共乐的社会条件”。最近，全国人大通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要优化城镇化布局和形态，其中首次在国家五年规划中提到要建设新疆天山北坡城市群，这是国家促进新疆经济发展，维护新疆社会稳定的重要思路创新。城镇化有利于促进新疆经济发展和产业升级，引导新疆各族群众在流动和转移就业过程中形成相互嵌入式社会结构；有利于破解长期以来因为各族群居住区域、社会经济生活相互分隔和不交融而导致的利益、情感隔阂；有利于弱化部分族群因封闭、贫困而出现的宗教信仰氛围过于浓厚，社会结构严重固化现象。但是，新疆过去较长一段时期的城镇化进程，存在严重的民族间、区域间不均衡现象，城镇化不但没有促进多民族互嵌式社会结构建设，反而进一步强化了族群间、区域间发展差距。这样的城镇化不但不利于新疆长治久安，而且有可能在新疆社会造成更深刻的撕裂。在未来推动城镇化的过程中，新疆要将多民族相互嵌入式社会环境建设作为城镇化的重要乃至核心目标，不但要着眼天山北坡城市带建设，引导各民族群众在新疆维吾尔族自治区内流动和优化配置，形成多民族互嵌式社会结构；而且要进一步打开思路，促进新疆人口、资源、产业与全国大市场的更深度融合，进而引导更多新疆民众走出去，在自治区外实现城镇化并与内地民众形成相互嵌入式社会结构，进而促进各民族交往、交流、交融，从根本上铲除影响新疆经济发展和社会稳定的一系列负面因素，实现新疆长治久安。

一、族群各自聚集、经济社会固化问题

新疆是我国面积最大的省级区域和民族自治地方，在166万平方公里土地上，居住着2322.54万人口，分属 47个不同民族。其中人口在10万以上的民族有：维吾尔族人口为1127.19万，占新疆人口48.53%；汉族人口为859.51万，占37.01%；哈萨克族人口为159.87万，占6.88%；回族人口为105.85万，占4.56%；柯尔克孜族人口为20.24万，占0.87%；蒙古族18.53万，占0.8%。虽然从全疆来看，新疆是多民族杂居区域，但宏观上的各民族杂居表象下，中观、微观层面却因自然地理因素、历史传统和社会环境影响，形成了一系列族群-文化-经济孤岛现象，各民族之间并没有真正实现相互嵌入——即居住、就业、生活、文化、心理等领域全方位的相互嵌入。

（一）民族分布存在区域、行业、城乡隔离和碎片化

第六次人口普查显示，南疆喀什、和田两地，维吾尔族群众所占比例分别为90.64%和96.22%，而两地农业人口占总人口比重则分别为80.23%和85.70%，和田部分县农业人口占比超过95%。伊犁哈萨克自治州则集中了80%以上的哈萨克族人口，另有15%以上的哈萨克州人口分布在乌鲁木齐、昌吉、哈密三地，也即这四个地区的哈萨克族人口占其总人口的95%以上。哈萨克族人口中，也有80%以上从事农牧业生产，城镇化率非常低。在农业以外的职业分布方面，与市场经济活动、现代社会治理活动相关的职业领域，部分民族从业人员占比过低，下表显示了不同职业领域的按民族分类占比情况（单位：%）：［1］

表（略）

（二）部分民族存在人口、社会结构、社会问题严重固化现象

首先是人口固化。在全国百万人口以上的少数民族中，维吾尔族和哈萨克族的流动率都是属于最低水平的，特别是维吾尔族，流动率只有7.66%，比全国平均水平低了9个百分点，且大多数流动人口仅在县域、市域范围内流动，跨越邻近区域特别是向自治区外流动的人口极少。在新疆的维吾尔族人口占全国维吾尔族人口总数的99.32％，新疆之外的维吾尔族人口，不到全部人口的1%。而在新疆的维吾尔族人口又主要集中在南疆地区，占全疆的78.3％。从族际通婚率来看，2010年第六次全国人口普查资料显示，全国少数民族族际通婚率为21.47％，而维吾尔族的族际通婚率仅为0.53％。封闭、不流动导致的社会固化，又引发了严重的社会贫困问题，新疆27个国定贫困县（占新疆县级区划数量约1/3），南疆三地州（市）有19个，贫困人口约占全疆87%。由于三地州（市）维吾尔族人口占绝对优势，因此可以说新疆绝大多数贫困人口，都是维吾尔族群众。且南疆贫困人口贫困程度之深，扶贫难度之大，在全国范围内均处于前列，2014年克拉玛依人均GDP为223341.42元，而和田地区人均GDP仅有1632.45美元；南疆三地喀什、和田、克孜勒苏农民人均纯收入分别仅为6419、5692、4852元（全国平均水平为9892元，新疆平均8724元），贫困人口收入在此基础上还要低很多。人口、贫困的固化，使得这些地方浓郁的宗教氛围、保守的经济思维、落后的生产生活方式等，也相应固化。

二、城镇化进程的民族间差异及其相关问题

城镇化是一个社会现代化的重要动力和必然选择，同时也是促进人口、资源流动和优化配置，推动不同区域、不同族群群体交往和融合的重要方式。在我国，“城镇化的推进，社会主义统一大市场的形成，加速了人口的流动，也使更多各族群众打破过去地域上的区隔，有了更多一起学习、劳动、生活的机会，这给促进我国各民族的交往交流交融，给增强中华民族的共同性和一致性，提供了难得的历史机遇”。［2］然而，新疆过去较长一段时期的城镇化进程，在促进各民族交往交流交融方面的作用却并没有得到较好的体现，甚至在某种程度上还加剧了族群间碎片化的现象，给新疆发展稳定造成了一定的隐患。

（一）新疆城镇化进程的民族间、区域间差异

目前，新疆有大小城市共96个，城镇化率为46%，但发展很不平衡，生产建设兵团城镇化率已达64％。新疆户籍城镇化率仅为38.1%，其中乌鲁木齐户籍城镇化率最高，达到80%~90%，和田则只有12%，在新疆城市里生活的1500万人口中，只有800多万人有城市户籍。新疆城镇化水平虽然与全国相比偏低，但从纵向来看，新中国成立以来特别是改革开放以来，城镇化进程并不慢。然而为什么过去几十年的城镇化进程，却未能改变部分群体的边缘化状况，值得思考。考察现有的新疆城镇分布格局不难发现，新疆真正意义上的城镇，也即人口、产业、公共服务高度密集的城镇，大多分布在天山北坡沿线。其他地区特别是南疆所谓城镇，更多是人口密集的集镇，产业与公共服务的集中度并不高。而天山北坡城镇带过去在规划和建设过程中，各族群互嵌式社会结构的建设没有受到应有的重视，除党政机关对新疆几个少数民族群体有意识地吸纳了一批就业人员外，社会团体和公私企业吸纳少数民族参与、就业的比例偏低；城镇居住社区的建设，也没有主动考虑多民族相互嵌入式社会结构建设的需要。这种建设状况使得天山北坡城镇带在快速城镇化的过程中，首先对南、北疆几大主要少数民族人口吸附较少，其次即使吸附了部分少数民族群众，但因政策和服务跟进不足，大多数入城少数民族依然边缘化。下表显示的是分地区城镇化率与宏观经济状况对比（单位%）：

表（略）

从表中可以看出，目前新疆越是城镇化率高的地区，二、三产业在经济中比例越高，人均GDP越高，同时汉族人口占比也越高。城镇化水平最高的克拉玛依市的城镇化水平高出和田3倍以上，人均GDP高出17倍，汉族人口占74%以上。也即是说，新疆目前城镇化及区内宏观层面的利益分配，存在极其严重的族群——区域不均衡交叠在一起的问题。在特定城镇内部，这个问题也一样突出，在经济利益分配中体现差异性的行业、岗位分配，存在较明显的族群差异与等级差距交叠现象，使得族群间利益分配不均衡现象不断恶化。

（二）城镇化进程的民族间差异引致的问题

1.公共服务供应严重不均衡现象难以消除。由于新疆地域辽阔，大多数地方自然环境都较为恶劣，在全区范围内均等化提供公共服务成本高、效益低。因而将主要公共服务资源在条件相对较好的城镇集中供应，是符合新疆区情的选择。未来推动天山北坡城市带建设，也必然会导致公共服务资源进一步向这些城市集中。但是，如果公共服务资源的集中没有与人口的集中同步，那么新疆本来就非常严重的公共服务不均等问题，势必进一步恶化。而当前新疆北坡城市带的不少城市，在发展过程中对本市以外的人口进入都存在或多或少的障碍，从而使得像南疆三地州和伊犁州等地，本来在就业和市场参与方面就处于相对弱势的维吾尔族、哈萨克族群众，难以进入这些城市寻找发展机会，分享其优质公共服务资源和市场资源。

2.社会利益分层与民族结构高度重叠加剧族群-文化-经济孤岛现象。由于新疆发展得较好的城镇，尤其是当前和未来重点发展的天山北坡城市带，主要为汉族、回族聚居区，而维吾尔、哈萨克等民族在这些区域人口少，进入困难。若不采取措施优化不同区域民族成分，在快速城镇化进程中势必使本来就已经很严重的族群间发展差距进一步扩大，使新疆区内利益阶层分布与民族结构高度重叠。而世界各地多民族国家治理的历史经验无不表明，若社会利益阶层分布与民族结构重叠，必然会导致族群间关系产生张力。

3.部分民族社区的封闭引发治理困难。部分少数民族由于长期的封闭，导致社区高度固化，使得在这些社区发展生产、促进民族团结、维护社会稳定的一系列政策措施，在实施过程中都面临困难。以扶贫工作为例，南疆三地州作为全国最贫困区域，国家和自治区采取了多项扶贫措施，投入大量扶贫资金，但扶贫效果并不显著。在造成这种局面的诸多原因中，与社会固化形成的两个重要的观念固化影响最为明显：第一，生育观。在全国生育率持续下降的情况下，南疆少数民族生育率长期居高不下。六普数据显示，南疆三地州生育率在2.5~2.6，远高于全国平均水平（1.18）。喀什、和田、克孜勒苏三地家庭少儿抚养比分别为38.29、37.78、41.25，相比之下，全国平均水平为22.30，新疆平均为27.99。高生育率和高少儿抚养比，使得本来就贫困的南疆群众很难积累财富，扩大生产。第二，宗教信仰。关于宗教改革与经济发展的关系，以及宗教变迁对个体、家庭和社会财富积累的影响，马克斯·韦伯曾在《新教伦理与资本主义精神》中有过系统的论述。从全球现代化的历史进程来看，工业革命以后，世界范围内各大宗教面对新的科技和经济冲击，或多或少都做了调整，以适应经济市场化和人们生活世俗化趋势。但在新疆部分地区，尤其是相对贫困的南疆地区，宗教保守主义却有抬头之势。有学者认为，在20世纪80、90年代，南疆多数维吾尔族群众对保守的伊斯兰教瓦哈比派教义是抵触的，他们很向往东部地区的世俗化生活，但进入新世纪后，外显性的宗教氛围日益浓厚，而这在一定程度上反映出其内在精神信仰从传统的世俗化向保守主义逐渐转变。［3］而新疆近年来清真寺的密度，神职人员占人口比重，甚至超过印尼、伊朗、沙特等传统伊斯兰国家，也充分说明了宗教保守主义在区内已经有了相当大的影响。宗教保守主义使得不少信徒对与非伊斯兰教信徒的接触交往顾虑重重，这无疑使其融入现代经济文化的进程受到阻滞。

4.族群-文化-经济孤岛现象为狭隘民族主义思想和宗教极端思想发酵提供了温床。部分少数民族群众在特定区域的高度集中，且又伴随着公共服务供应不足，经济贫困，宗教氛围过于浓郁，社会教育程度普遍偏低等一系列社会问题叠加，使得新疆部分地区具有狭隘民族主义思想和宗教极端主义思想滋生的空间。在一些封闭的农村社区，不少民众对于打着“讲经”旗号传播狭隘民族主义思想和宗教极端思想，乃至煽动暴力恐怖主义活动的“三股势力”成员，缺乏足够的分辨力和免疫力。

三、促进多民族互嵌式社会结构建设的城镇化思路转型

在现代经济发展过程中，城镇化是必然的选择，天山北坡经济带建设纳入国家“十三五”规划，对新疆而言也意味着迎来一个非常重要的发展契机。然而，在未来促进城镇化发展的过程中，不能仅仅将着眼点放在城镇的扩张和楼宇的建设，应更多思考在新疆这样特殊的区域，如何将产业发展、城镇建设、多民族互嵌式社会结构的构建有机结合起来。同时，也要考虑新疆整体面临的局限性，超越新疆的范围来思考新疆的城镇化和多民族互嵌式社会结构建设。

（一）新疆区域内城镇化与多民族互嵌式社会结构建设

1.城镇化进程中产业选择

过去新疆城镇化进程中，部分族群被边缘化，与新疆城镇化过度依赖资本、技术密集型产业，过度侧重于资源采掘领域有关。由于这样的产业选择和发展定位，使得新疆城镇化的产业领域较窄，对劳动力尤其是中低端劳动力吸附能力较弱。例如新疆人均GDP排名在前列的几个重要城市克拉玛依、石河子、库尔勒等，或者是重要的石油产区，或者以装备制造和化工为主要产业，相关产业对劳动力技术要求高，同时对劳动力需求量不大。这种情况，使得受教育水平和综合技能掌握程度都相对偏低的部分少数民族群体，很难获得进入机会，从而导致本地人就业困难，而相关企业却大量在内地招募员工现象。以多民族互嵌式社会结构建设为导向的城镇化，在产业选择方面要进行必要的调整与改革，要结合国家“一带一路”战略的实施，并依托新疆资源、区位优势，大力发展面向我国西北地区，以及中亚、西亚乃至欧洲的轻工业和服务业，尤其是对劳动力吸附量大，对劳动技能要求相对较低，效益周期相对较短的产业。要在推动南疆公路、铁路等基础设施建设，加强南疆职业教育、成人教育的同时，引导更多内地劳动密集型产业如纺织、服装、食品加工、日用产品制造等产业向南疆转移。通过产业选择的思路转变，促进新疆城镇发展转型，增强城镇对农村转移劳动力的消化能力。

2.城镇化进程中公共服务供应

在人口快速向城镇汇集的过程中，要通过公共服务供应质、量、结构的优化，促进多民族互嵌式社会结构建设，引导不同民族群众在城镇这一新的环境中和谐相处，在共同就业、共同居住、共同生活过程中，真正实现交往交流交融，在尊重差异、包容多样的同时，形成各民族基于城镇生活的共同的精神家园和共同体意识。首先，要加快双语教育在新疆各地的普及程度，并将之与现代科技、文化知识教育有效衔接起来，使越来越多的少数民族在进入劳动力队伍之前，就充分掌握能适应现代社会生活和市场经济的语言、知识、技能。其次，要打破教育、文化等领域公共服务按族群差异对待乃至区分供应的模式，从幼儿阶段就引导不同民族成员共同接受教育，相互欣赏彼此文化，培养对不同民族文化的包容精神。再次，在提高对弱势力群体的公共服务倾斜式照顾精准度同时弱化民族身份因素在其中的作用，即在诸如扶贫开发、教育加分、社会保障倾斜照顾、降低弱势群体市场进入门槛等方面，不要按民族身份而应更多按技术、经济标准实施。

3.引导多民族在城镇中通过就业、居住、生活全方位互嵌

多民族互嵌式社会结构，不会因为不同民族共同居住在一个城镇或一个社区就自然形成了，这种互嵌只是表象层面的互嵌，真正的互嵌是各民族形成利益-生活-文化-价值共同体。这种互嵌式社会结构需要从就业、居住、日常交往和公共生活等诸多领域共同着力才能建立起来。首先，在新疆本地城镇化进程中，不能再延续各地“画地为牢”式的就业与公共服务模式，而是要基于多民族互嵌式社会结构建设要求，面向新疆全区所有民众放开就业机会，并以就业、居住确定民众获取公共服务的资质。其次，公共机构如党政机关、社会团体、事业单位、国有企业等，要有与当地各民族人口比例相适应的，强制性的多民族互嵌式就业结构，同时引导私营机构也更多招募新疆本地少数民族劳动者，形成多民族互嵌式的就业结构。再次，居住社区规划和城市生活设施建设，要充分考虑多民族互嵌式社会结构建设的导向。特别要加大对相对贫困的少数民族市民住房保障的投入力度，并在保障性住房分配过程中强制执行嵌入式居住结构。服务市民生活的商业场所和基础设施，在尊重当地的风俗同时更要突出各民族共享共有理念。

4.合理引导民众宗教信仰，促进宗教与城市生活相适应

第一，尊重当地民众千百年来沿袭的宗教信仰及与之相关的各类习俗，对于与宗教信仰相关的具有偏好性的公共服务设施，政府应通过与宗教团体合作，适当提供以满足其需求，但同时要依法管理宗教事务，避免政府自身违背政教分离原则，过度介入宗教场所建设和宗教活动。第二，对与宗教信仰相关联的商业服务机构，要适当给予用地、财税方面的优惠照顾，同时依法加强对其监管，严厉防范和打击部分市场主体通过炒作宗教信仰、民族情感等开展的不正当竞争行为。第三，加大对宗教极端思想渗透的防范和打击力度。通过引入网格化管理，加强网络信息管理，强化社区管理等方式，不断压缩“三股势力”活动空间，使其难以在城镇中传播宗教极端思想，更遑论以宗教极端思想煽动、制造骚乱。

（二）基于对口援疆思路转型的“引出式”城镇化

新疆虽然地域广阔，但实际适合人类生存的绿洲只占国土面积的8.6%左右，由于自然条件相对恶劣，远离人口密集的消费市场，公共服务供应欠账较多，产业基础薄弱，生态环境脆弱，因此完全立足于新疆的城镇化空间始终有限。而新疆发展稳定形势却相对严峻，特别是随着农业现代化加速，贫困地区群众受教育水平提升，农村转移就业压力将持续加大。面对这种情况，仅仅着眼于新疆的城镇化，并不能快速有效化解新疆发展稳定面临的现实困难，而必须将新疆人口、就业，和多民族互嵌式社会结构建设放在全国大环境中思考和解决。即通过转变“对口援疆”思路，变资金、产业、公共服务进入式的对口援疆，为对口援疆省市本地化对口援疆，将新疆剩余劳动力“引出来”到援疆省市求学、就业、居住、生活，并在援疆省市与当地民众形成互嵌式社会结构。

1.引导新疆各族群众有组织规模化到援疆省市就业和居住

各对口援疆省市在继续对新疆基础设施和产业发展进行援助的同时，在国家统一协调安排下，每年拿出定额指标招募新疆少数民族劳动者，并在特定区域形成既有一定群体规模，又嵌入本地城市社区的就业、居住格式，以便于服务其特殊需求偏好的公共服务和生活服务可以跟进。19个援疆省市可根据本省市经济社会发展情况每年承接一定数量的新疆转移就业的劳动者，并适当集中安置于本地劳动密集型产业园区的方式，开展有组织、规模化的就业援疆，通过安置一个劳动者就业，带动一个新疆少数民族家庭在东部城市融入的方式，既帮助新疆解决少数民族就业、民生和公共服务问题，又能更好地促进多民族互嵌式社会结构的建设。同时，这种适当集中又在本地嵌入的就业援疆，也可以使宗教机构、清真餐饮、穆斯林生活用品供应等公共、商业服务跟进的成本大大降低。

2.为在内地就业的新疆少数民族群众提供融入本地的公共服务综合项目

由于新疆远离内地，新疆少数民族群众在内地求学、就业、融入，会面临一系列困难和障碍，为此各援疆��市要结合本地情况，并通过与中央主管机构、新疆各级政府合作，为“拉出来”就业的新疆少数民族劳动者提供在本地融入的公共服务综合项目。具体包括：第一，就业准备阶段的服务项目。如就业技能培训，就业信息服务，在内地就业和生活的法治与生活知识教育，往返交通费用补助等。第二，城市融入服务项目。在新疆少数民族劳动者相对集中的城市，采取相对特殊的住房、教育、公共文化、社会保障措施，在引导新疆少数民族劳动者与本地居民形成互嵌式就业、居住、生活结构的同时，消除其因远离家乡，进入陌生社会环境而可能发生的心理、生活、工作方面的障碍。第三，鼓励新疆少数民族劳动者在内地深度融入的公共服务项目。采取物质奖补和精神鼓励等多元方式，鼓励新疆劳动者在内地参与公共生活，带动更多新疆少数民族群众到内地求学、就业和生活。

3.引导与新疆少数民族群众特殊需求偏好相关的服务体系跟进

在鼓励新疆劳动者到内地就业和融入的过程中，政府既要尊重其与特殊民族、宗教信仰相关的物质生活、精神文化生活特殊需求，但又不能过度介入相关服务体系，以避免强化部分人群特殊民族观念，或强化部分群体以宗教信仰要求特殊权利的意识。面对少数民族在这些方面的特殊需求，应主要通过宗教机构和相应的市场服务主体去满足，政府在不影响本地社会生活和本地市场公平竞争环境的情况下，可以对相关机构的进入采取有限的扶持措施。例如为清真寺建设提供适当场所，为清真餐饮机构入驻给予适当的税收优惠，对于少数民族群众开展的与本民族习俗或宗教信仰相关的公共活动提供适当的便利等。

［参考文献］

［1］吴良平，刘向权，尚阳.新疆人口结构的民族差异及其问题研究——基于六普数据的分析［J］.西北人口，2015（6）：107.

［2］  朱维群. 在城镇化进程中推进各民族交往交流交融［R］.人民网http：//politics.people.com.cn/n/2013/1205/c70731-23757697.html.

［3］  吐尔文江·吐尔逊.南疆原教旨主义思潮的调查笔记［J］.中国新闻周刊，2014（661）.

［基金项目］教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（13JJD630015）；广西民族大学边疆民族地区公共安全治理研究中心项目

［作者简介］李俊清（1958-），男，汉族，山西大同人，中央民族大学管理学院教授、院长，“新疆智库”专家委员会委员，青海师范大学“昆仑学者”；卢小平（1980-），男，汉族，江西鹰潭人，中央民族大学教师。

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