棚户区改造与新型社区建设

——四种低收入者住区的比较研究

李国庆

原文发表于《社会学研究》2019年第5期。

摘要:2005年开启的大规模棚户区改造彻底改变了中国城市低收入者的人居环境，同时引发了城镇社区巨变，超过一亿人居住的棚改新区成为中国城镇新的社区类型。本文首先概述棚户区改造的时空演进特征与类型特征；基于四类棚户区改造案例的实地调研，阐述了棚户区改造前的城市社会断裂与棚改新区低收入者居住阶层地位的上升流动，并提炼出棚改新区作为中国新型社区的整体性特征；进而提出重塑社区的“根”与“魂”，以实现城市低收入者“去棚户化”、融入城市社会的未来发展方向。

关键词:棚户区改造；低收入者住区；新型社区；去棚户化

在城市发展的历史长河中，兴衰枯荣是不变的主题。城市并非单向成长，也会收缩和衰退。近现代社会导致城市退行的原因主要是产业结构的急剧变化，一朝崛起的工矿城市可能由于资源枯竭导致经济骤然衰落，居民阶层地位随之结构性下降流动。在“资源的诅咒”面前，城市发展由空间扩展、外围地区生长的增量开发模式向提升城市内部空间开发效率的存量发展模式转型；城市更新策略也随之由改善型、微更新为主的城市复苏向大项目开发推动旧区整体更新的城市再开发转变。同时，在延续传统文脉、包容性发展和可持续发展的思潮影响下，产生了兼具社会革新与经济转型色彩的综合概念——城市再生，它以社区为基本更新单元，强调生活品质的重塑、社群关系的重建和生产关系的重构。

从城镇发展周期看，棚户区改造正是在城市再生这一大背景下展开的。中国城镇化经历了始于20世纪70年代速度与规模空前的大发展，进入21世纪后开始对城市存量结构进行优化升级，注重提高城镇化发展质量。城市更新不仅改变了城市的建筑风貌，也直接影响了城市社会组织结构，中国城镇社区随着棚户区改造发生了巨变。中国典型的社区类型划分为单位社区、商品楼社区以及混居社区，这一社区类型分化与中国城市从单位体制向市场经济体制转型相对应，体现了地缘社会组织的变迁过程（中国社会科学院社会学研究所社区信息化研究中心，2014；李国庆，2007）。值得注意的是，到2020年棚户区改造工程全部完成之际，共计5396万套的棚改新居将有超过一亿人居住，约占全国人口的10%，棚改新区无疑将成为中国城镇的新型社区。

从世界范围看，由于城市生活个体化的发展和城市服务能力的强化，社区共同体普遍面临“丧失”“解放”“存续”三个基本趋势（Wellman，1979）。然而当我们关注棚户新区治理时就会发现，无论是政府还是居民，对社区再生产和社区服务均有高度需求。国外在贫民窟改造中越来越重视发挥社区的作用，但其主体主要是社会组织，作用有限。联合国人居署（2006：190）在2003年的《贫民窟的挑战——全球人类住区报告》中指出：“在过去的十年中，政府、国际组织、媒体对民间社会的态度转变了。现在人们认为，民间社会可以与国家一起，对提高人民生活水平，推进民主化进程起到一个核心作用”。报告强调，除了个体和家庭的管理策略之外，社会集体管理同样是低收入者住区的一个重要特点。为保证合作行为的有效性和实质性，一般会建立一个功能性社区组织，这些社区组织通常以满足特定的社区需求为目的，诸如水电供应、公共卫生、道路整修、儿童教育、健康服务、社区警戒和犯罪控制等；这类社区性组织包括社区剧团、体育团体、居民协会、储蓄和信用社、儿童关爱组织、少数族裔支持组织等，社区性组织以非正规形式存在，大多是非营利组织，一般以妇女为主体。

与此形成鲜明对比的是，中国棚改新区组织的建立由政府主导、强力推进。从行政角度看，政府需要借助社区的双向传递机制为居民提供完善的社会保障。与此同时，政府积极培育社区组织的自我服务能力，使之成为后棚改时代的治理主体。从居民角度看，与单位社区和商品楼社区不同，棚改新区是由低收入者群体构成的社区，后棚改时代居民面临着生活重建重任，而社区是最为核心的互助平台，它不仅要配合行政部门提供社会保障服务，而且还要具有主体性与服务多样性特征。

社区作为基础社会，一直是研究中国社会变迁的重要切入点。首先是从单位制到社区制的社会体制变迁研究。这一视角从制度转型研究城市基层社会生活框架变迁（孙立平，2003），即将单位制看作高度组织化和多元功能主体一元化的特殊形态的共同体。20世纪90年代以后，伴随着从计划经济向市场经济转变的制度变迁，单位体制外组织萌生、单位成员向体制外转移、单位社会生活管理功能向社区转移（田毅鹏、吕方，2014）。“单位制—社区制”研究框架中制度是自变量，城市基层生活结构是因变量，侧重对城市社会体制变革轨迹的探索，其实质是从社区管理到社区治理的研究。这一视角旨在探索社区从“社会管理”向“社会治理”转变，核心是让全体公众参与社区事务，调动多元利益主体，形成合作共治的网络治理结构，激发社会活力（李强、王莹，2015）。迄今，有关社区建设的议题往往派生于体制转型、社会治理、组织学方面的研究，缺少以社区建设为本位的问题意识，对于如何实现社区的可持续发展缺乏研究，因而没有形成社区主导的“话语”体系。

对于棚改新区这一新的城镇社区类型，中国社会学界尚未展开充分探讨，当前尤其需要澄清相关背景知识。为此，本文首先简要论述棚户区改造的时空特征，分四种类型分别探讨棚户区的形成及其与城市主流社会的断裂、棚户区改造的不同机制与新型社区人居环境的变化。一方面，四种棚改区复杂的历史过程与现实、不同的空间生产策略与社会治理实践塑造了不同的社区特征，在棚户区改造这一城市更新过程中社区共同体的命运有所不同。但另一方面，四种棚改新区作为一个整体又存在诸多共性，多具有剧烈的体制转型与产业转型、分享着单位传统与市场改革时代原有空间结构激烈变化与地缘社会重组的特征。棚改新区丰富、复杂的历史变迁过程，可以在低收入者住区这一概念下统合为单一的概念框架，提炼出棚改新区作为新型社区的概念化表达。全文最后在比较四种社区建立居民经济基础、重塑共同意识的能力差异基础上，提出了重塑棚户新区的“根”与“魂”，以实现去棚户化、最终融入城市主流社会的未来发展方向，以期形成中国低收入者住区这一新的社区类型化知识概念。

一、棚户区改造的主要类型与时间演进

中国的大规模棚户区改造2005年始于辽宁省。在中国的城市更新进程中，棚户区改造首先是改善低收入群体居住条件的民心工程，随着国内外发展环境的变化，棚改又成为拉动经济、推进城市再生的新引擎，兼有社会、经济和城镇化三重效益。

（一）棚户区改造的三个阶段

1.启动与探索阶段（2005-2008年）

中国的棚户区改造发端于辽宁省国有工矿企业棚户区改造工程。辽宁省棚户区是1993年企业改制以后国有企业大量破产、职工宿舍区衰败形成的，是产业排斥、体制排斥与单位排斥的结果（孟翔飞、苏春艳，2010）。单位制时代，社区作为生活区内在于单位体制之中。大量国有企业倒闭后，社区的生活服务功能随之消失，居民在失去工作单位之后，又丧失了地缘组织这一日常生活中相互扶助的最后堡垒，导致社区秩序失范，卫生健康与社会秩序问题恶化。

2005年初，辽宁省委启动全省集中连片棚户区改造任务。这一改造并不单纯是城市化发展的内生需求，而是政府直接干预的民心工程。全省建立了党委领导、政府推进、社会参与、企业支持、社区自治“五位一体”的动员机制。截至2009年，全省共完成76万套集中连片棚户区改造，成为国有工矿棚户区改造的典范。

2.由地方性政策上升至国家政策阶段（2008-2012年）

2008年9月世界金融危机爆发，受其影响，中国外贸出口出现负增长，经济增速回落，硬着陆风险凸显。为应对金融危机，中国政府出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，其中排在第一位的就是加快建设保障性安居工程。2009年12月，住房和城乡建设部等五部门印发《关于推进城市和国有工矿企业棚户区改造工作的指导意见》，标志着棚户区改造工程在全国正式拉开帷幕。棚户区居民安置实行实物补偿与货币补偿相结合的办法，由被拆迁人自愿选择；加大税费政策支持力度，减少经营性收费以降低棚改成本。2009年12月，在大同市召开的棚户区改造工作会议上又提出了国有林区、垦区棚户区改造任务。

这一时期，全国改造了总计1260万套棚户区住房，政府共投资1500亿元，促进了投资与消费，棚户区住房条件改善初见成效。

3.全面深化棚改阶段（2013-2017年）

2013年，中国新一届政府提出要在之后五年再改造城市、国有工矿、国有林区、国有垦区四类棚户区共计1000万套的目标。2014年，中央确定了“三个一亿人”政策，其中包括改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村，棚户区改造上升为推进新型城镇化的战略支柱。实现这一承诺必须全面提速棚户区改造步伐。为此，2015年国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，决定2015-2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，拉开了新一轮棚改大幕。

2016年2月，中共中央国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，大力推进棚改安居是完善城市公共服务的首要内容，要打好棚户区改造三年攻坚战。根据这一方针，2017年5月，中央出台新的三年计划，在2018-2020年的三年间再改造1500万套棚户区住房，2020年前基本完成棚户区改造任务。

（二）棚户区改造的四种类型

2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》把棚户区分为城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房四种类型。城市棚户区改造主要是集中连片城市棚户区改造，城中村改造被统一纳入城市棚户区改造范围；国有工矿棚户区改造包括铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区；国有林区棚户区改造包括国有林区棚户区和国有林场危旧房，国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难人员纳入当地城镇住房保障体系；国有垦区危房改造中，将华侨农场非归难侨危房改造统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围。

（三）棚户区改造的主要成就

在2005-2014年底的10年间，共改造了2080万套棚户区住房（国务院，2015）。2015-2020年的6年间是“三个一亿人”政策实施阶段，共新建和改造住房3300万套，按照中国家庭户均3.02人推算（国家卫生和计划生育委员会，2015），可供约一亿人居住。从城市社会学视角审视这一令世人瞩目的棚改成就，不难看出棚改新区已经形成了中国城镇新的社区类型，需要对中国“棚改”经验的知识意义和新型社区的学理价值进行探讨。

二、棚户区的形成及其与城市主流社会的断裂

区域环境、产业类型、职业特征不同，形成了城市棚户区、国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房区四种不同的棚户区类型。然而不同类型的棚户区形成原因又具有诸多的共性，且与国外贫民窟具有本质差异。社会流动研究通过社会成员所属社会地位的变动来把握社会分层的动态趋势。分析社会流动有两类重要指标，一是结构流动率，结构流动起因于产业结构变动所引发的阶层分布差异，这类流动不是按照行为主体的主观意志有选择地进行的，而是一种被动的流动。二是循环流动率，是人们通过自致性努力，如通过提高学历和职业提升实现的阶层流动。

国外棚户区居民的社会流动主要属于循环流动，带来社会流动的动力机制是个体层面因素。国外贫民窟是大城市低收入阶层聚居的高密度区域，即产业化推动的快速的城市化将大量的流动人口带入城市，这些在经济水平和社会地位上处于弱势的人群根据各自的经济能力与社会资本选择流入城市中的贫民住区，集中居住于特定地区，逐渐形成了具有特定文化价值和社会秩序的社会区域。中国棚户区与此不同，其居民的社会流动属于典型的结构性流动，带来社会流动的动力机制是整体社会层面因素。

1992年，邓小平南方谈话将中国带入新一轮改革开放浪潮，开启了经济高速增长新时期。1993年，党的十四届三中全会做出了建立市场经济体制的决定，国有企业改革超越经营权调整，深入到产权制度层面，股份制改革成为改革主流。由于行业不景气，经营机制不适应市场机制，国有工矿企业、国有林区和国有垦区经营亏损严重，国有企业大量破产。棚户区生存条件持续恶化实质上是产业排斥和体制排斥综合作用的结果，棚户区与全国整体上高速发展的产业化主流发生断裂，与在改革开放的洪流中日新月异、蒸蒸日上的城市主流社会断裂，棚户区居民被抛出了产业化和城市化的主流体系，丧失了重返城市化和产业化主流体系的自我能力。

（一）国有工矿企业棚户区的形成：以辽宁省棚户区为例

棚改前后，棚户区工矿业工人的社会地位经历了剧烈沉浮变迁。辽宁省是我国的老工业基地，城市因煤而兴，不是人口自然聚集形成的“城”与“市”，而是国家办企业办出来的社会区域。20世纪80年代以后，辽宁省的煤炭资源逐渐枯竭，工矿企业陷入不景气，城市也就随之陷入困境，城市因煤而衰。

国有工矿企业职工宿舍区向棚户区蜕变始于1993年国企改革之后。大量国有企业处于困境甚至破产的境地，国有企业连同棚户区下放给地方政府，日久天长形成了大面积的自修自住房。极具特殊性的是，辽宁省棚户区多数居民拥有城市户口，不同于从农村进入城市的流动人口；此外，他们曾经是国有企业或大集体企业的正式职工，是在企业转制过程中社会地位下降、向下流动的社会群体。以抚顺市北厚社区为例，2004年共有居民1600余户（其中农民400余户）、4800余人（其中农民1200余人），全民单位800余人，大集体单位1680余人，个体户20余人，大集体单位的职工占47.5%，比例最高。

棚户社区居民的社会阶层呈现向下流动趋势。在中国的老工业基地辽宁省，矿工在国有企业发展的辉煌年代是具有尊严的职业。本溪矿务局1988年职工人数高达12万人，是“煤铁之城”的支柱企业，矿工居于主人公地位，下井职工享有酒票和肉票专供。1993年，党中央做出建立市场经济体制的决定，实施国有企业改革。煤炭行业不景气，资源枯竭，企业连年亏损，成为企业改制的首要对象。政府买断工龄，每名矿工在获得近万元的补偿之后与原工矿企业脱离关系，进入社会。从受人尊重的国有企业职工到棚户区中的贫困人群，棚户区居民的社会、经济地位迅速下降，从社会中间层逐渐沦落为贫困的无产者。

企业破产引发了社区解体。20世纪90年代国企改革之前，辽宁省社区的典型形态是单位社区，单位管理工作区和生活区。生活区是企业单位的重要组成部分，由企业的后勤部门提供服务，承担社会保障功能。邻里关系是业缘关系的延伸，棚户区中的社会关系具有约束性，社区秩序良好，居民举止文明。但是在企业倒闭之后，单位社区从企业转给了地方城市，变为纯地缘组织。面对大规模的企业转制，城市政府无力应对，导致社区组织瘫痪。

贫困文化的形成导致社会治安恶化。棚户区之所以成为社会治安问题严重的地区，失业是最直接的原因。棚户区居民失去了工作岗位和稳定的经济来源，一些人因贫困走向犯罪，原有的基于单位制的社会规范失灵，打架斗殴甚至偷盗抢劫等各种社会治安事件时有发生。此外，居民学历以初中和小学为主，教育水平和文化素质偏低也是导致社会治安状况恶化的重要因素。

从表2可以看出，除沈阳市棚改区居民中高中学历达到70%外，其他五市棚改区居民以初中和小学学历为主，占60%-70%。低学历决定了棚户区居民的职业以熟练和非熟练职业为主，同时也决定了棚户区居民市场导向就业能力薄弱。

（二）垦区危房区的形成：以江西省垦区为例

当今中国农垦是一个拥有400万从业人员、1200万人口、470多万公顷耕地的庞大经济社会系统，是国家商品粮基地和粮食战略后备基地。江西省垦区建立于1957年，全省5万多名党政机关干部、转业军人、上海和扬州知识青年响应开发山区的号召奔赴荒无人烟的滩涂、深山，远离城镇，交通不便。江西省是垦区大省，总面积1038.2万亩，由垦殖场、公司、企业、学校以及代管的乡村组成，共有独立核算单位163家。2016年底江西国有垦区辖区总人口为130.9万人，总户数38.3万户。垦区人口分为四种类型，即农垦职工、职工家属、非职工从业人员以及归农垦场管辖的乡村群众。

1978年以前，江西省垦区农场职工大部分从事农业生产。随着改革开放，工业、商业、建筑业、服务业等各类企业迅速发展，产值比重超过农业。从20世纪90年代起，国有农垦企业计划经济式的经营管理体制机制逐步走向衰落。农垦系统企业债务和社会负担沉重，2009年全系统资产负债率达到119%，虽然职工社会保障水平低，但农场依然负担沉重。

1994年国有农场停止实行安置职工子女就业政策。2010年11月，江西省颁发《关于推进全省国有农垦企业改革的指导意见》，改革涉及职工身份置换、化解历史债务、剥离社会职能和搞活经营机制等多个方面。距退休期限不满五年的职工实行内退政策，农场按月发放生活费并缴纳养老保险和医疗保险金，直至退休。距退休期限五年以上的职工解除劳动合同，按工龄长短发放置换身份补偿金，缴交养老保险和医疗保险金，即“一补两险”，职工退回耕地，身份由“国有农场职工”转变为“社会人”。之后这部分人大部分选择外出打工，只有少部分留在农场承包农田或务工。目前江西农垦系统包括原置换身份职工以及在农垦场范围内企业就业的人员共有31.7万人，其中第一产业从业人员10万人，第二三产业从业人员10.9万人，退休职工10.8万人。

从时间轴线看，垦区危房区成因主要有三点：第一，20世纪50年代“大跃进”时期，垦区一向本着先生产后生活的建设模式，绝大部分农场职工的家庭住房都是建场初期用煤渣、土坯、木头建起的“兵营房”“筒子楼”，职工住房分散在山窝里，水、电、路、气等基础设施建设滞后。第二，20世纪90年代中后期，垦区农业经济开始走下坡路，财力衰退，垦区宿舍区旧房年久失修，败落为危房。第三，垦区居住区位于偏远的山区、湖区，交通不便，医疗卫生、文化教育条件差，因为没有商品房开发而缺少改善住房的机会，居住环境落后于周边村镇。

（三）国有林区棚户区的形成：以黑龙江省为例

黑龙江森林工业集团是中国四大森林工业集团之一，下设4个林管局、40个林业局。黑龙江森工在大规模造林绿化和森林经营管理中成就巨大，木材产量最高时占全国总产量的33.5％，累计为国家生产木材5.19亿立方米，占全国总产量的21%。在社会建设领域，森工集团在人迹罕至、基础设施几近为零的原始林区，建起了星罗棋布的小城镇，生态体系、产业体系和社会体系完备。

FZ林业局是全国林区棚户区改革最早、棚改与社区建设紧密结合的典型。FZ林业局成立于1958年，2015年成立黑龙江省FZ国有重点林区管理委员会，2017年1月成立黑龙江省FZ重点国有林管理局和FZ森林经营有限公司。林区最初的职工包括“五七”工、混岗知青、关内流入人员、周边农村招收职工以及伊春林业工程三师转业军人等。截至2018年底，全林区人口59298人、25476户，在册职工人数4428人，其中在岗职工2682人。林区分为山上生产生活兼容区和山下生活区两大空间。山上18个林场所，山下GL局址有公安司法、文教卫生、税务局、三供一业等22个单位，其中街道办事处组建于1959年，直接隶属于林业局。街道干部均为林业局正式职工，街道下设5个社区、6个居委会，主要使命是组织林业家属开展劳动生产，解决蔬菜和粮食不足问题。林区具有经济、行政与社会管理多元职能，自我管理、自我服务，生活共同体色彩显著。

林业局职工均为林业户口，20世纪70年代以前职工自建住房，林业局提供建设用地和红柏、白松等建筑材料，以毛草夹黄泥抺房、板夹泥房为主，房屋建筑简陋。从70年代起，林业局开始批量修建砖瓦平房配给职工，老少两代家庭每户建筑面积一般是25平方米；老少三代的家庭每户建筑面积在30-35平方米。随着人口增加，人们贴着主房前搭后接，草苫屋顶，住房逐渐变成危房。

1984年，林区实施住房自有化改革，部分职工购买了公房。1998年FZ林区实施基于自愿原则的一次性安置，4000名职工在领取补偿金之后完全脱离与林业局的隶属关系。职工就业状况与林区的经济形势一致，20世纪90年代，由于过量采伐和单一的“木头经济”，林区陷入可采资源危机、企业经济危困的“两危”境地，经济效益下滑，工资收入低于全国平均水平，年轻力壮的下岗职工、富余人员大多外出打工。2000年10月国家启动天然林资源保护工程（简称天保工程）以后，重点国有林区大幅度调减木材产量，2014年全面停止天然林商品性采伐，保障国家生态安全成为首位职责。营林经营转型为森林管护之后，用人需求大幅减少，FZ林业局分流安置富余职工3000人，在册职工减少到4428人，其中仅有2682人在岗，在岗职工收入增长缓慢。2005年林业局实施第二次住房改革，所有公房均出售给职工个人。住房自有化和职工分流安置是林区棚户区形成的重要因素。林业局的收入来源变为以天保工程的国家投资为主，导致收入降低，单位不再承担公房维修责任，职工维修能力因下岗而弱化，年久失修的公房逐步破败为棚户区。在国家棚户区改造之前，林区已经开始集资建楼，部分先富裕起来的职工先行一步改善了居住条件。到棚户区改造工程启动时，剩余的居民均为生活困难人群���

（四）城市棚户区的形成：以包头市北梁为例

北梁是包头市东河区北台地的俗称，包头文化根在东河，魂在北梁。作为“走西口文化”的发祥地，晚清至民国期间，晋陕地区汉人大量迁移包头，最著名的当属乾隆年间山西祁县乔家落户包头开设复盛公，形成了“先有复盛，后有包头”之说。北梁皮毛、烟茶等商业贸易繁盛，形成了“九行十六社”，凭借黄河水运之便成为北方商贸重镇。北梁地区的古民居也因此具有商宅结合、坊宅结合特点，是老包头传统民居典范，文物价值极高。

1953年国家决定依托白云鄂博矿产资源建立大型钢铁企业，包钢被列为“一五”计划国家重点项目，包头以草原钢城新貌开启了重工业化时代。包钢上马后，包头市新城西迁至昆都仑区和青山区，包头市政府迁出东河区，大企业职工随迁，留在北梁的是为包钢配套的中小企业职工。北梁滑向棚户区是在20世纪80年代市场经济之后，由于技术力量薄弱、市场意识不强，地方企业逐渐失去竞争力。进入90年代，地方国有企业实行改制，东河区曾经繁华的大街衰退为“倒塌一条街”，大量居民下岗或买断工龄。北梁地区市政基础设施薄弱，没有暖气、下水管网和燃气设施以及消防设施，土木危旧房屋占90%以上，居住条件恶劣，加上1996年包头“5.3”大地震重创，原本破旧的住房最终沦为内蒙古自治区面积最大、最为典型的城市棚户区。

北梁棚户区占地面积13平方公里，有4.7万户、12.4万人。居民具有三个特征。一是低保人员、退休人员多，贫困人口聚集。20世纪90年代国有企业和集体企业改制造成大量职工下岗，加上贫困人口流入因素，70％以上的居民无固定收入。东河区登记在册的失业人员达到1.18万人，其中70%以上居住在北梁；北梁低保人员占包头全市的18％。东河区低保人员3.01万人，占包头全市总数的近50%，其中40%以上集中在北梁（马宝山等，2015：38）。二是人口老龄化严重，年轻人大多外出打工，使年老体弱、退休人员比例不断提升。三是移民城市特色鲜明，这一地区生活着蒙、回、满等七个少数民族，文化多元，佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教五大宗教共存，棚改直接关系到宗教与民族关系的稳定。

三、棚户区改造与社区再生产

究其根本，中国之所以能够如此大规模地推进棚户区改造，将集中连片、破败不堪的棚户区改造成为与城市主流住区相互衔接、融为一体的新型住区，是因为有强有力的国家棚改政策和地方包容性的空间生产策略与实践。国家的“在场”、“央—地”之间在棚改实践中有效控制的一个根本手段，就是在放弃了原有的企业办社会的计划体制机制后，重新搭建棚改新区共同体这一新的社会机体，把国家改善民生的意志与政策通过社区组织有效地传递到棚户区的千家万户，帮助居民适应市场经济，重建新的经济生活与社会生活结构。

棚改新区的社区组织、社区治理与社区服务、社区文化发生了飞跃变化。社区再生产需求来自两个层面，一是国家需要重建社区组织，协助政府为居民提供社会保障与公共服务；二是棚改新区居民需要社区平台，重建后棚改时代的经济与社会生活。“官”与“私”对社区这一居于两者之间的公共领域的高度需求是棚改新区的独特现象。

（一）辽宁棚户区改造与社区组织的变化

1.棚户区的居住环境改造

棚改后的居民入住公寓式楼房，居住环境与周边商品楼社区融为一体。以棚改起源地抚顺市莫地社区为例，经过5年建设，到2009年末共建棚改回迁楼房106栋，安置棚改回迁居民6400户、16300人。改造后，平均每户住房面积达到53.8平方米，人均住房面积达到18平方米。社区大环境也发生了巨变，集中供暖减少了污染排放，柏油路延伸至楼门口，绿化、硬化（柏油马路）、亮化（夜景照明）工程提升了环境质量，修建的两处文化广场成为居民的休闲娱乐场所。

2.社区组织的重建

社区组织得以重建是辽宁棚户区改造的突出亮点。民政部门在动迁之前就制定了棚改新区社区建设方案，以社区党组织工作平台为核心，创新服务群众工作体系。除社区党委外，还建立了社区居民委员会、居民代表大会和社区参议会，提供社区居民全员管理。本溪市建立健全了以院长、楼长、社区居民代表、社区中介组织、社区志愿者为主体的社区工作网络，社区联系群众、服务群众的组织渠道通畅。

棚改之后，治安管理得到加强，建立了良好的秩序。棚改之后，新社区的规模在1000-3000户，人数在3000-10000人，远远大于过去的单位社区规模，社会管理难度增大。居民按照分配规则自主选择居住地区和楼层，新组建的社区居民来自不同的棚户区，不再是一个熟人社会。棚改新区按照标准配备社区警务室和民警，同时建立治安巡逻队，社区治安防范能力、危机处理能力增强，安全性显著提升。

社区公共服务设施也得以充实。以卫生服务为例，国有企业倒闭之后，失业人员同时丧失了医疗服务保障，社区居民健康水平下降。棚改之后，每个社区都配置了社区卫生室和专职医务工作者。卫生环境改善使居民的生活质量得到大幅度提升。棚户区居民上楼以后感受到的社区的最大变化是社区形象有了很大改观——成为一个环境整洁、设施现代的城市社区。

居民居住阶层地位实现了上升流动，这是棚改最为显著的效果。棚改新区的居民以国有企业和大集体企业职工为主，企业改制使已经走上工业化、城市化进程的这一群体陷入贫困状态，居住空间沦为棚户区。棚户区改造拉住了居住阶层地位下滑的下岗职工的手，把他们重新带回现代城市空间。

（二）江西垦区危房改造与社区建设

1.与新型城镇化相结合的棚户区改造机制

江西省垦区危房改造始于2011年，这是20世纪50年代大规模军营式住房建设之后的首次改造。2011年江西省承担的保障性安居工程建设任务为33.1万套，其中包括6万套垦区危房改造任务，改造范围覆盖全省农垦系统的157个单位，涉及71个县（市、区）。

危房改造对象是垦区辖区内的危房户，优先解决分散供养五保户、低保户和其他困难户家庭。危房的界定标准一是破损严重、房龄超过40年的房屋以及土坯、泥草结构的居民住房；二是建筑部门认定的危房；三是基础设施配套不安全、供气和消防等设施达不到规定标准、存在严重安全隐患的房屋；四是破旧平房集中连片、危房面积超过50%的居民点。

江西农垦危房改造是国有垦区危房区改造的典型。江西农垦把危房改造定位为新型城镇化的重要部分，基本思路是“人口向总场部集中、产业向园区聚集、农业向现代化转变，构筑新型城区、现代园区、旅游景区新三元结构，推进新型城镇化建设”。按照人口向总部集中，推进新型城镇化建设的思路，垦区将危房改造与集镇建设相结合，将分布于集镇周边3公里的村庄向集镇靠拢，将集团公司周边3公里的小村庄向集镇靠拢。在搬迁过程中将危房改造户向旅游景区、农业产业区和工业园区集中。江西省农垦有人口110万人，通过危房改造，有25万人搬迁至总场，加上原有居民，总场人口占到总人口的30%。江西垦区共有155个小城镇，城镇总面积达到45036万平方米；有城镇人口69万人，62.1%居住在城镇，高出全省平均值约11%（新华社江西分社，2013）。

截至2016年，全省垦区累计实施危房改造任务27.12万户，累计新建房屋1737万平方米，拆除旧房1645万平方米，近77万农垦人乔迁新居，木板房、土坯房全部改建为砖混结构楼房。以YS集团为例，职工人均住房面积由19.9平方米提高到44.5平方米。居住区实施饮用水网管改造、集中排污、引进清洁能源，新住区升级为城镇，提高了生活环境的城镇化水平。随着就业、上学、就医条件的改善，农工从低收入体力工作变成为一项体面职业。

2.富有乡村色彩的集镇型社区

江西垦区的基本性质是农场，农业生产从业者比例高，农场生活区整体形态带有村镇色彩。以江西YS集团果林公司危房改造安置小区为例，改造后的安置小区建在YX县代管的DY村，YS集团农垦职工居住小区与当地村落完全融合，小区中央建有一个共享的休闲广场，广场周边配备了健身器材、篮球场、露天戏台以及村史馆。20世纪90年代农场体制改革后，除少数管理干部之外，绝大部分职工不再依靠农场就业，与附近的农民一样外出打工，只有逢年过节才会回来，平时留守的只有老人和儿童。不同于当地农民的是，农场职工大多来自外地，还有一个原籍老家，农场的棚改新区并非他们的唯一居住地，农场职工子女会有更多的就业选择。

（三）国有林区棚户区改造与社区建设

1.林区棚户区改造

黑龙江森林工业集团FZ林业局是全国最早一批实施棚改的林区。第一次棚改在2009-2011年，新建住房900套。第二次棚改在2011-2015年，共完成4000套新建住房。2012年之前省政府有配套资金，但之后只有每平方米300元的国家补贴以及企业自筹资金。第三次棚改在2015-2017年，除国家预算内资金外，完全依靠国家开发银行的政策性贷款，每年利息负担沉重。

FZ林区棚改总投资11.3亿元，共完成2.16万套棚户区住房改造，其中局址新建10762套，林场新建464套，鼓励深山远山职工以生态移民方式迁到山下局址，让林区职工走出山林，步入城镇社会，以工养林、以商养林、以城养林。维修改造对象主要是山上林场生活区的危旧住房，共计10390套，主要措施是更换塑钢窗、外墙保温和屋顶砖瓦加固。

2.林区棚改新区的社区建设

在全国推进城镇社区建设的大背景下，2005年林区居民委员会完成了社区转型。社区组织随着棚改工程的推进得以发展，居民委员会数量由原来的6个增加到10个。每个社区的办公活动室面积约500平方米，均设有综合服务大厅、慈善超市、日间照料室、市民学校等。服务项目增多，过去只能承担党建、计生、民政和再就业培训等最基本的服务，社区组织在棚改过程中学习齐齐哈尔市昂溪区经验建立了标准化服务体系。林区社区与一般城镇社区的最大不同是带有单位垂直管理色彩，街道和5个社区共70名干部均为林业局职工，接受林业局领导。

林区棚改新区具有单位社区的特征，是单位投资创建和管理的社区。林业局充分利用棚户区改造工程，按照省会哈尔滨市的规划标准，在棚改腾空地区高标准兴建初高中、林业局医院，硬件设施远远高于周边市县的水平，冬季供暖服务比周边地区早一个月，具有鲜明的命运共同体特征。

（四）城市棚改新区从空间建设到���区再生产

1.棚改新区的空间再造

北梁棚户区2013年2月启动征迁改造工作，历经“百日攻坚”“春季会战”“秋季会战”三场征迁战役，到2014年10月，13平方公里内4.7万户共计12.4万人、400万平方米房屋的征迁任务全部完成。居民安置采取两种方式，一是坚持货币补偿与产权调换相结合，在安置的4.7万户棚改居民中，货币化安置1.4万户；通过回购商品房安置1.5万户，货币安置率达到61.7%。二是异地安置为主、局部原地改造为辅。为尊重回族群众围寺而居、忌讳迁坟的习俗，在清真大寺周边规划建设了回族安置区。

2015年底，4.5万套新建和回购安置房建成交付使用，3.3万户居民全部安置到位，北梁棚户区搬迁居民的人均居住面积从12平方米上升到26平方米。安置房包括：有产权的自有住房，面积分别为75平方米和90平方米；经济适用房，面积分别为50平方米和65平方米；廉租房。

2.城市棚户区的社区建设

包头市汲取了先行棚改地区的经验教训，在离中心城区近、地段好的位置规划了4.78平方公里的异地安置区，切实保障搬迁群众的利益。安置区新建和回购了南、北两个大区，分为5个社区、15个住宅小区，建设安置房3.3万套。新社区有6000户、3000-10000人，人口规模远大于其他社区，同步配备了中小学校6所、幼儿园8所、社区服务中心9个、社区卫生服务中心2个、大型公园广场1个。棚改新区生活化的空间环境满足了年轻人的生活需求，合理的人口年龄结构提高了社区的可持续能力。

北梁棚改的落脚点在民生。包头市在棚改新区大力普及基本公共服务，养老保险参保率由79%提升到91.3%，医疗保险参保率从82%提升到100%，实现全覆盖。积极开发公益性就业岗位，2013年初搬迁改造全面启动时，北梁城镇户籍失业人数约为1万人，拆空后新增失业人员8000人。经过推荐就业、职业培训等方式为无就业能力者提供物业管理、保洁、保绿、劳动保障协理员等岗位，确保达到全市最低工资标准，累计实现就业、再就业9277人。

四、棚改新区的社会特征

始于2005年的棚户区改造工程即将于2020年结束。回顾棚户区改造历程，需要站在历史高度，从学理上重新认识棚改留下的遗产。棚改首先是对社区的空间改造，属于城市更新范畴。然而在更深层次上，棚改作为一种社会再分配政策彻底改变了棚户区困难群体的居住环境，把生活在城市社会底层的低收入者住区居民整体重新拉回中国城市化浪潮，实现了城市再生与社会和谐双赢。

棚改举措重新建构了社区组织，使之在整个棚改过程中发挥主体作用，这一中国经验是对世界城市再生实践的重要贡献。“央—地”政府通过重建社区组织这一社会机体，凝聚国家、地方和居民的多元力量，完成了棚户区重建与居民重置的历史重任。在后棚改时代，棚户新区将成为走出棚户区、实现了居住阶层地位上升流动的低收入群体重建经济生活与社会生活体系、消除棚户区残留痕迹、融入现代城市生活的重要平台。

作为一种新的城镇社区类型，棚改新区的出现无疑具有深刻的社会意义，中国棚改经验为世界城市再生实践提供了独特的知识意义与学理价值。

（一）棚改新区是基于社会再分配政策的结构性上升流动路径

如前所述，中国的棚户区形成实质上是产业排斥和体制排斥综合作用的结果，棚户区与全国高速发展的产业化、所在地区城市化进程主流发生断裂。在20世纪90年代初经济体制改革之前，国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有垦区危房区居民是国有企业职工，其经济社会地位整体上处于社会中间层，但是由于计划经济体制跟不上市场经济的快速发展，企业破产或转制，国企职工或下岗或买断工龄，阶层地位向下流动，宿舍生活区沦落为棚户区。

棚户区改造工程从根本上改变了棚户区衰败的社区形象与贫穷面貌，消除了棚改新区与普通商品房社区的居住阶层差距，通过强力的社会再分配政策手段把脱离了城镇化浪潮的贫困群体重新拉回到城镇主流社会。棚改作为一项民心工程，重新安置棚户区居民的居住生活，赋予社会低收入者阶层文明的居住生活权利，推动了居住阶层地位的新均衡。棚户区改造作为“空间生产”的实践，彰显了社会主义城市空间再造的政治经济学意涵，这显然有别于西方的城市更新、城市缙绅化运动中对底层社会群体的剥夺与驱逐，亦有别于拉美国家分散、修补式的贫民窟改造实践。

（二）棚改新区的基本属性是城镇低收入者的生活新空间

在棚户区改造初期阶段，让人民群众充分享受改革开放成果的“民心工程”特色目的居于首位。2008年以后，棚改由单一的社会再分配功能定位转变为双重功能，成为应对世界金融危机的重要手段，带动消费、扩大投资、盘活土地资源的经济意义凸显。到2014年的“三个一亿人政策”阶段，棚户区改造的使命再次扩展延伸，棚改被置于新型城镇化道路的脉络之中，成为推进城镇化的重要抓手，是实现人与环境、经济、社会和谐发展，提升城镇质量的“发展工程”。

从城市社会学的视角看中国棚户区改造，其独特的学理价值在于，与西方的城市更新和城市缙绅化不同，棚户区改造尽管具有拉动经济发展的多元功能，但棚户区居民始终是最大受益者，棚户区改造没有经济利益的分割与对立，没有受益群体与受害群体之分，是践行包容性、公正性理念的民心工程。

棚户区改造的成果表明，棚户区居住条件与居住环境的改善是可能实现的，棚户区居民重返现代城市生活具有现实可能性。然而就棚改新区而言，其面临的挑战是超越社区空间建设，实现社区社会体系的再生产，因而是系统的和长久的变革。

（三）棚改新区是国家整合机制与社区双向传递机制共同作用的产物

在整个棚户区改造过程中，政府始终发挥着统合作用。地方政府是棚改实施方案的编制者和落实者，是棚改服务的购买者，是棚户区改造的核心主体。正如2009年住房和城乡建设部等部门在《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》中所指出的，城市和国有工矿棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予必要支持。实施棚户区改造，有利于加快解决中低收入群众的住房困难，提高生活质量，改善生活环境，共享改革发展成果，提高党和政府的威信，增强人民群众的向心力和凝聚力（中华人民共和国住房和城乡建设部等，2009）。

社区传递机制有助于政府发挥统合机制作用。在棚改过程中，政府主导重新激活衰落的社区是推进棚改的重要组织机制，是中国棚改新区成功建设最重要的秘诀。社区组织承上启下，一方面作为政府的代理人，通过网格组织把握社区居民的基本需求，提供全覆盖的社会保障；另一方面代表居民意愿与政府部门沟通。由于棚改新区社区组织承担着特殊使命，人力与财力强于一般社区。例如，辽宁省棚改新区具备了治理社区所需的人力、物力，服务设施完善，服务能力强大，成为社区居民重建生活的核心组织。包头市北梁新区建立了区政府直接管理社区的机制，上下联动，构建了社区党委为领导核心、服务站为责任主体、居委会为共治载体、社会各团体参与的协同共建共治体系，形成“家门口社区服务圈”。

（四）社区组织的高度需求性与社区服务的复杂性

住房条件和居住环境的改善仅仅是棚户区改造的第一步，在建设工程结束居民搬入新区之后，“去棚户”成为棚改新区的基本矛盾，低收入居民有待提升的整体素质与融入城市经济社会这一宏大目标之间的差距非常显著。

棚改实现了居民居住阶层地位的上升流动。在重新回到城市化浪潮之后，曾经热情拥抱“棚改”的居民开始面对生活重建这一新课题。但与其他类型社区显著不同的是，棚改新区居民以原国有企业职工为主，技能单一，再就业能力不足；社会资源贫乏，应对市场竞争的自身能力不足。在上述棚户区案例中，工矿企业职工多属于非技术工种，垦区和林区职工多属于半技术和非技术工种，再就业能力薄弱；城市棚户区居民则多属于自营业者和自由职业者，适应市场经济的能力相对较强。调研发现，工矿企业棚改新区居民年龄的增长进一步加大了就业难度；第二代居民教育水平提高了，却出现了搬离棚改新区的现象，导致社区老龄化现象显著。

自立能力的匮乏造成棚改新区居民对行政服务和社区共同体相互辅助的依赖性强烈。棚改新区的社区组织重要性远高于其他类型的社区，它不仅是承载居住功能的地缘空间，而且承担着与经济、社会和文化相关的多元功能，这大大增加了社区建设的难度。棚改新区的社区建设不仅是自身的课题，而且由于棚改新区在城市中居于特殊位置，使得棚改新区成为全国新型城镇化进程中的重点攻坚难题。

（五）“去棚户化”：四类社区再生产能力比较分析

中国棚改新区的基本特征之一是居民个体领域的经济资源与社会资源贫乏。由于棚改新区居民以失去了国有企业就业支撑的自谋职业者为主，在后棚改融入城市生活过程中，借助社区这一公共领域的资源重建经济生活与社会生活成为唯一选择，社区再生产成为迫切需要。

社区的命运与未来发展趋势取决于历史基础、改造过程以及“改造”后的“营造”。棚改之前的棚户社区或多或少有着单位制的传统和背景，形成了独具特色的单位社区。但在经济体制改革过程中原单位被拆解的程度不同，社区在棚改和后棚改时期可获得扶持的力度不同，因而对社会自组织能力强弱产生了显著影响。我们可以认为，四类棚改新区的发展能力差异来源于原单位的分解程度以及由分解程度决定的棚改新区可获得扶持力度，最终形成了社区重建的不同命运。

第一，对比四种类型的棚改新区，社区共同体建设最具活力的是以包头市北梁为代表的城市棚户区。由于当地原国有企业和集体企业在20世纪80年代改革初期就已破产，居民较早地放弃了计划经济体制的思维模式和行为模式，具备了适应市场的能力，在没有企业支持的背景下，城市政府的扶持力度相对强大，精心规划的市场环境、居住环境留住了年轻人，形成了年龄阶梯合理的社区人口结构。第二，国有林区和国有垦区。在经历政企分开的体制改革之后，国有企业作为国有资产的管理者继续存在，仍然拥有扶持社区居民就业、创业的经济资源。国有企业、地方政府与棚改新区这一特殊的合作关系为国有垦区和国有林区棚户新区的后续发展创造了有利条件。第三，以辽宁省为代表的国有工矿棚改社区由于受资源枯竭和体制改革影响，原国有企业完全解体，单位组织支撑缺位，重组社区成为棚改新区的唯一主体���此外，又由于辽宁省的棚户区改革起步早，棚户区居民已大多步入老龄阶段，地方城市由于经济衰退导致扶持能力薄弱，社区建设和城市融入面临较大的难度。

1.城市棚户区自主发展能力的形成机制

第一，在四种棚改新区中，以北梁为代表的棚改新区自主发展能力最强，这一能力的形成首先有赖于强大的国家整合机制作用（毛丹，2018）。为了强化社区服务能力，包头市在北梁新区实行区直管社区模式，“区—街道—社区”三级管理模式转变为“区—社区”直管模式，东河区政府直接对接棚改新区的每一个社区，以实现社区管理的精心、精细和精准化，及时破解社区难题。国家整合机制能够有效动员社会多元主体力量共同合作。李克强总理曾经两次视察北梁社区，亲自谋划、直接推动了从“忧居”变“宜居”的棚户区改造工程，为社区后期的自力发展奠定了牢固基础。北梁棚改得到了国家开发银行、大型企业、社会组织等社会各方力量在融资、项目开发和社会服务方面的鼎力支持。清华大学和中国城市规划设计院亲自制定北梁腾空区控制性详细规划，引入全市最优质的教育资源、医疗资源，为棚改居民提供教育、医疗、文化、环境、信息等公共服务，社区人居环境水平高于周边城市，消除了棚户区低收入者住区的社会符号。

第二，形成了社区自主治理机制。以包头市东河区政府首个直管社区北一社区为例，社区全面推行“两委一站”模式，专职人员超过15人，加上大学生公益岗、民生志愿者和社区公益岗，工作人员超过30人。活动场所建筑面积达2300多平方米，建立了集社区党建、街政民政、劳动保障、计划生育等29项服务内容为一体的“一站式”服务大厅。社区之下每300户设网格员一名，网格之下以居民楼为单位设立服务站，形成三级治理格局。北梁新区有28家社会组织、38家共建单位、6支居民志愿者组织、居民代表会议与居民协商议事委员会及业主委员会、辖区企业等五方力量参与社区共建。社区设立社会组织促进会，服务草根社会组织。

第三，形成了社区自我组织的文化机制。社区着力重建居民伙伴意识和新的生活理念、生活方式，激活社会自组织能力。北梁的“走西口文化”是社区自我维持机制的文化范式，形成于近代晋陕汉人到包头打工经商过程中，其精髓是自我生存能力强，善于忍耐妥协，抱团合作，邻里守望，相互扶助。这一地方文化体现在棚户区搬迁过程中，北梁人自我调解，体现了社区的自律性。社区邻居节传统得以延续，延伸了社区人际关系。社区以楼栋为单位，成立“和事佬”和“老娘舅”协会，调解邻里纠纷，践行居民参与式社区治理。

2.国有林区和垦区可持续发展的优劣势分析

国有工矿棚户区由于面临资源枯竭和体制改革，企业大多破产倒闭，政府的唯一选择是重建社区组织，为棚户区居民提供社会保障服务。而国有林区和垦区的企业组织历经改制之后依旧存在，成为棚改新区后期发展的有力后盾。首先看国有林区，林区棚改新区正在着力培育营林经济的替代产业。2000年启动天保工程之后，森林管护提供的生态服务取代了木材生产；基于林区丰富的自然资源和景观资源，森林旅游、特色种植和森林康养正在成为主要替代产业。

此外，林区具有推进社区建设的优势。林区是作为命运共同体发展起来的，林业局在当地的教育培训、医疗卫生和住房建设上投入大量资金以提高职工福利，公共服务水平普遍高于周边县城。林区是熟人社会，社区干部与服务对象（社区居民）均为林业局职工，是地缘关系与业缘关系的叠加，相互熟悉程度高，沟通顺畅，服务更加精准周到。林区森林经营有限公司属于国有企业，管理着大量国有森林资源，已经成长为当地商贸、卫生、文化、教育、就业和消费的区域中心。

国有垦区危房区集中新建棚改房后续管理需要破解两个突出问题。一是垦区的流动就业模式决定了棚改新区的实际居住率不高。由于大量居民外出打工，日常居住的多为老人和儿童。棚改房小区的基础设施配套水平较低，无法满足集中居住的用水、用电、垃圾处理等问题，停水、停电、垃圾清运不及时等问题时有发生。二是社区居民尚不适应集体公寓缴费服务制度，目前新建棚改房小区的后续管理高度依赖垦殖场或农垦企业集团维持运行。

社区自我维持机制与政府统合机制、社区自主管理服务机制同等重要。棚改社区是否能实现可持续发展，取决于当地共同体再生产主体的形成与自我发展能力的提升。垦区棚改新区需要加强社区治理力量，搭建居民参与平台，引导居民自我管理、自我服务，既可节约物业管理费用，又可改善社区环境，创新符合居住区居民基本生活需要的社区服务。

3.国有工矿棚改新区的老龄化困境与政府赋能的必要性

2005年辽宁省率先实施国有工矿企业棚户区改造，迄今已有14年历程。当年的棚改属于地方性政策，改造时间紧，当年拆迁、当年建设、当年入住，建筑质量不高，后期维修管理问题不断显现。棚改新区面临的最大问题是维修费用短缺，主要原因是社区居民普遍老龄化。20世纪90年代下岗职工在棚改十年之后进入老龄行列，对于技能单一、就业能力差的群体来说再就业难度增大。由于社区内部居住环境与城市新商品楼小区存在差距，“棚户二代”大多搬出了棚改新区，加速了社区自组织能力的弱化，去棚户化依旧任重道远。

辽宁棚改新区当前面临的问题实质上是棚户区改造的后续工作。考虑到当地资源枯竭、经济基础薄弱、困难群体庞大的实际困难，国有工矿后棚改时代仍需国家发挥后援作用。从棚户区可持续发展的角度看，资金支持应采取帮助地方建立维修基金的方式，资金由中央财政和地方财政分担，赋予棚改新区可持续的维修运营能力。

五、结语：重塑棚改新区的“根”与“魂”

随着城镇化水平的提升，社会的个体化和生活的社会化趋势愈发显著，个人对社区公共空间的依赖越来越少，社区普遍出现衰退趋势。而社区重建在中国却具有特殊的逻辑脉络。社区是在国有单位制度改革之后承接单位转移功能的平台，随着社会流动性的提升，没有单位归属的“社会人”比例增大，社区共同体作为联系国家和个体的中间平台，在推进社会整合中发挥着重要职责。

必须强调的是，在经济体制转型完成、社区组织得以重构之后，棚改社区不再仅仅是制度转型的因变量，而是上升为社会建设的主体力量。作为处于政府与个体之间的公共领域，社区是居民共同的生活空间，最接近私人领域。社区生产的动力源于居民的基本生活需求，任何时代、任何社会都需要有连带的地缘关系来帮助社会个体营造生活，提高生活质量和文明程度。赋予社区主导的话语权、按照社区生活逻辑推进社区建设成为新时代社区发展的主旋律。改变社区的从属地位，以社区为主体、以社区需求为主线推进社区建设的社区本位特征在棚改新社区表现得尤为突出。

在后棚改时代，棚改新区的社区组织需要逐步脱离社区行政化-行政依附-自身能力不足的循环路径，确立社区的治理主体地位，破解当地面临的经济社会发展难题。后棚改时代社区面临着以下三个主要问题。

第一，作为地缘组织，形成合理的社区人口结构是实现棚改新区可持续发展的关键，需要科学规划与调节。包头市的棚改比辽宁省棚改晚实施八年，利用后发优势，北梁社区以生活需求为主线高标准规划，公共服务资源优于周边地区，有能力满足棚改新区居民的基本生活需求和文化教育发展需求，成功吸引年轻人留在社区，避免了棚改新区人口结构的快速老龄化，形成了地区活力。合理的人口结构有赖于棚改新区规划设计，更需要后棚改时期社区人居环境的不断提升。生活设施完备、人居环境时尚、公共服务优化、就业创业充分是形成合理的社区人口结构、实现棚改新区可持续发展的基本条件。

第二，棚改新区需要重塑社区的“根”。所谓“根”就是要大力改善就业创业环境，重建居民的经济生活基础。棚改新区下岗职工就业渠道不畅，急需开展旅游服务、烹饪、看护、家政、幼师等多种有针对性的职业技能培训，并为他们提供创业资金扶持，帮助居民摆脱对公益性就业岗位的依赖，增强市场就业能力。社区本身并非经济实体，在促进就业中社区的定位是联系驻区政府机构、大学、科研机构以及林场、农场等经济实体，设立众创工作平台，多元主体共同发掘地方资源，创新就业渠道。

第三，棚改新区需要培育社区的“魂”。社区的“魂”是指提高社区共同事务治理能力，培养社区居民的认同意识，提升棚改新区的精神文明水平，使其逐步融入周边的城市社会。棚改新区的发展主题是在后棚户区时代培育自我再生能力，在棚改工程之后，拥有棚户区“衰落”与社区复兴共同记忆的社区居民有意识地构想和创造出新型共同体社区。这需要从社区公共资源系统、经济资源环境系统、治理系统、使用者系统整体框架出发完善棚改新区共同体生产的制度条件。

以复兴的社区组织为治理与服务主体，中国的大规模“棚户区改造”把超过一亿的低收入者从老旧小区整体拉回到现代的城市生活环境，创造了城市再生的世界奇迹。在后棚改时代，棚改新区作为引领经济生活重建和文化素质提升的主体，将在经济层面和社会层面去除棚户痕迹，使其逐步融入周边城镇环境。这一伟大实践必将进一步丰富和发展中国特色的城市再生经验。

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