新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化

孟宏斌

原文载于：《东南学术》(福州)2013年5期

党的十八大报告提出全面建成小康社会的奋斗目标，又把新型城镇化作为未来中国社会发展的重要战略之一。报告明确指出，“解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。全面建成小康社会的薄弱环节在于农村，新型城镇化战略的实施更与农村发展密不可分。因此，在城乡一体化战略实施过程中，如何妥善处理城镇化加速发展与失地农民权益维护的关系，成为不可回避的现实问题。

20世纪90年代以来，随着经济转轨、社会转型和社会结构变迁加快，利益格局的不断调整与变动成为社会矛盾的主导诱因。特别是工业化、城市化进程加快了农地非农化的趋势，而土地征收常常成为农地非农化的唯一合法途径。欧美发达国家的发展道路表明，伴随工业化和城市化，农地非农化不可避免，全世界建设用地（包括建成区和基础设施用地）大致每年以1.2%的速度增加。大量农地被征收，不仅经济上造成城乡差距拉大、无地农民增加，而且政治上导致农民的**件大面积发生（温铁军，2007）。特别是一些地方政府滥用暴力以及知识精英的介入，有可能诱发更大的社会冲突，给脆弱的农村社会带来巨大威胁，甚至可能引致更剧烈的社会动荡，从而制约社会主义和谐社会的构建。因此，对城市化加速进程中农村征地冲突的相关文献进行系统梳理具有很重要的政策意义。

当前，中国“三农”问题已不仅仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。近年来，农村征地及由此引发的群体性冲突等现实问题引起学者们的极大关注（韩俊，2005；曲福田等，2004；蒋省三，刘守英，2004），相关研究领域及主要观点如下。

1.社会冲突概述

国内学者对社会冲突的相关内容进行了可贵探索。冲突是人们为争夺同一目标（资源、地位、权力或价值等）而展开的行动及其过程，是不同行动者之间互相反对或阻止对方意图的自觉的行动。社会冲突类型研究中，有学者把中国社会冲突分为四大类：第一大类是社会成员间或者社会群体间的一般性冲突，第二大类冲突是社会成员和地方官员间的经济利益冲突（如非法收费、土地纠纷、公共利益分配等），第三大类冲突表现为非物质利益的政治冲突，第四大类是完全非物质利益的冲突（如信仰和宗教的冲突）。以于建嵘为代表的学者从**件的角度研究社会冲突，当代中国社会冲突最主要的根源在于资本和权力结合对劳动的支配而形成的利益冲突，将中国当前的**件划分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱、社会纠纷和有组织犯罪五类。

2.征地冲突的行为特征

在中国农村，社会冲突更多表现为不同主体间的土地权益冲突，与国外研究土地冲突不同，国内学者更多分析城市化进程中土地征用引发的征地冲突。有学者指出，地方政府违法征地行为造成的后果全由被征地农民来承担（鹿新社，2003），失地农民的生活和社会保障必然受到影响（陶然，徐志刚，2005）。由此，农村冲突表现为农民捍卫自身权益与基层政府间的抗争（赵树凯，2003；温铁军，2007）。应星（2001）以大型工程征地移民区上访为明线，展示了移民“技术性上访”与地方政府“技术化摆平”的博弈过程。柯小兵和何高潮（2006）运用博弈论方法分析了土地征收中，政府和被征地农民两方主体的三层博弈关系。李红波（2009）运用博弈论分析土地征收中农民和地方政府的利益分配。

当然，除具有突发性和群体性两个根本特征外，征地冲突还有其他重要特征。董清民（1999）提出其有参与主体多元化、组织严密化、择机政治化且具有对抗性等特点；潘晶安（2006）提出事件具有规模扩大化特点，刘旭东（2009）提出**件出现经济问题政治化取向，暴力对抗程度明显增强，境内外敌对势力、敌对分子插手、利用**件，煽动、制造动乱。

3.征地冲突的根源

诱发农村征地冲突的原因多种多样，仅就诱因的根源而言，有文献归纳为土地冲突主体（人私欲的恶性膨胀和自私自利）、土地冲突本体（区域范围特定效用的土地有效供给不足）、制度安排缺陷（社会制度安排的缺陷）三个层面，也有概括为利益结构失衡论、制度供给不足论、心理落差论。更多研究成果从社会制度层面对农村征地冲突的制度诱因进行定性揭示。周天勇（2003）基于现有中国土地制度供需矛盾，认为高度集中和行政色彩较浓的土地所有制和配置制度必然导致土地冲突。土地增值部分由国家和各级政府、权力部门瓜分，土地征收价格低，土地补偿费的分配和使用管理不规范，失地农民的生活保障受影响是主要原因。

黄祖辉，汪晖（2002）从土地征用制度暴露的矛盾等方面，分析了城市化进程中的土地征用制度缺陷。土地征用存在征用目的泛化、征用行为不规范、征用补偿不公平等缺陷，并导致土地征用的非均衡。政府实施土地征用垄断政策在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。在地方政府利益最大化驱动下，现有土地所有权制度下土地征用征地制度缺陷、农地所有权模糊、农地承包权残缺、集体成员权益边界不清及土地矛盾调解制度缺陷等土地法规缺陷是土地冲突的重要诱因。

4.农村征地冲突后果及化解

对于农村征地利益纠纷的后果，目前理论界有两类观点：一是从社会稳定、政治合法性等宏观视角的研究。于建嵘（2005）认为，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是影响农村社会稳定发展的首要问题。土地争议既具有“对抗性和持久性”，又具有相当大的“政治爆炸性”。二是从经济利益视角的研究。李红波、谭术魁等（2007）认为，大量土地冲突目标局限于经济利益层面，一般不存在政治或��识形态的因素。当然，土地冲突问题之“政治敏感性”在于：地方政府对土地冲突高度警惕，并指示公安部门直接介入干预，酿成群体冲突事件，使矛盾复杂化。

对于征地冲突治理问题，现有研究文献从社会政治与经济利益两层面取得的研究成果也颇有借鉴意义。从社会政治层面看，温铁军（2007）强调城乡二元结构下农村冲突管理的特殊性，提出利用传统组织制度资源，提高农民与外部主体的谈判地位、建立相对稳定的契约关系，可能起到弱化、转化对抗性冲突的作用。于建嵘（2003）认为将社会冲突控制在一定范围和秩序结构之内，是解决转型期社会冲突的重要思路。通过调整利益结构、健全农村治理体制、规范公共参与行为及建立危机管理体制等应对措施，从利益分配格局上改变农村基层政权及权势阶层与广大农民之间的直接利益冲突关系。谭术魁、李红波（2008）认为冲突治理应当减小失地农民的维权成本，增加失地农民的征地收益，加大对地方政府违法征地的惩处力度，提出从法律制度、社会环境、政府组织和博弈方式四方面进行征地冲突调适机制的构建。

从经济利益层面看，牛雅妮（2008）从安置效率、政策可行性、政策的公平性、可持续发展、安置成本、农民权益保护等六方面对我国现行的失地农民安置模型进行对比分析。王顺祥等（2008）从农地发展权角度，陈志刚等（2008）从耕地价值角度，杨雪等（2008）从基尼系数和洛伦茨曲线公平性角度，对征地补偿标准进行了研究。褚培新、曲福田（2008）从资源经济学角度，认为土地征用补偿价格构成应包括土地的直接使用价值、间接使用价值、选择价值、存在价值和遗赠价值内容，同时补偿应以完全补偿为原则。黄征学（2005）提出要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。

5.国内研究特点及缺陷

近年来，国内农村土地冲突研究的深度和广度均有很大进展，并呈现出如下特点：

一是研究视角新颖。对于农村土地纠纷引发的冲突，许多文献从社会冲突、土地制度、群体事件、危机管理等视角予以探讨。特别是关于群体事件的预防、政府危机管理能力提升等内容的研究，为农村征地冲突的调适与化解提供了借鉴思路。二是研究学科交叉性。现有研究成果基本涵盖了法学、社会学、政治学、经济学等多个学科领域，且呈现出学科领域的交叉运用，从而使得解决冲突问题的理论基础日趋完善，更使对现实征地冲突的理论解释具有说服力。三是研究方法多样化。对于农村征地冲突问题，国内文献遵循理论与实践结合、定性与定量结合的研究方法，灵活运用案例分析、实地访谈、经济博弈及计量模型等方法研究。尤其是许多文献本着以农为本原则，从农民征地补偿的角度，大量运用博弈理论，构建利益相关者行为模型，剖析地方政府与开发商间、前两者与农民间的利益博弈关系。四是研究内容丰富。现有成果既有基于微观层面的现象描述，从制度缺陷、产权关系、征地补偿等角度对农村土地冲突的类型及诱发原因进行定性分析，也有从社会稳定、政治合法性等宏观视角对农村征地冲突社会后果的分析，并从法律制度、经济调控等层面提出系列政策建议。

综上所述，在借鉴国外研究成果的基础上，国内农村征地冲突研究取得许多积极成果，对促进新城镇战略中的城乡统筹发展具有重要意义。尽管如此，与国外研究相比较，国内的研究整体上尚处于局部静态规范性研究和经验总结层面的起步阶段，缺乏多维视角下的系统论方法研究。具体说，就冲突的发生看，对农村征地冲突概念、特征、成因、分类等表象问题的分析较多，但对征地冲突诱发根源、形成机理、内在实质及影响机制等的研究较少。就冲突的治理看，多数研究尚局限于征地冲突发生后的治理对策层面，在征地冲突预防、调适及化解等研究还亟待深入加强研究。

6.研究空白点及努力方向

鉴于国内外研究的空白点，今后对中国农村土地冲突的分析研究，不能仅停留于表层现象的陈述，更应在取得共识性的基础平台上确定研究主要方向。尤其是在征地冲突的形成机理层面，如何看待农村土地冲突与社会转型发展的关系、如何看待农村土地冲突与市场化进程的关系；在征地冲突的治理层面，如何看待失地农民维权与地方政府维稳的关系、如何看待地方警力介入干预与危机管理预防化解的关系等问题值得关注。

因此，有关农村征地冲突的后续研究，应在保持研究视角拓展性与研究方法科学性的基础上，继续聚焦热点难点问题。征地冲突的治理是个复杂的社会管理问题，需要多学科交叉融合研究。在国家实施新型城镇化战略的大背景下，为改变政府充当“消防队”的被动应付治理模式，必须按照系统方法思路，在研究征地冲突的制度根源、动力机制及事件演化升级机理基础上，从城乡统筹角度重点研究农地非农化的制度完善和相应配套改革，设计出适合国情的冲突事件预防与化解并重的危机管理体系，真正维护失地农民的权益。

原题为《新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化：理论综述》

【作者简介】孟宏斌，陕西师范大学副教授，中国人民大学博士后流动站研究人员。