摘要：在城市化进程中，危旧房改造成为社会关注的焦点问题。实际上，城市中的危旧房建筑，不仅仅是城市景观中“物”的表达，同时也是“人”的历史文化表征，其中蕴含着多样的社会文化资源。当前，一些大城市危旧房改造面临着单线发展的困境，城市社会治理实践陷入了不同程度的社会文化困境。本文参照国内外的相关治理模式，聚焦G市的危旧房改造的历史经验与现实实践，提出了“文化穿针”与“经济引线”的具体治理策略，以期构建政府主导下的多元联动城市治理模式。在此基础上，本研究对城市危旧空间的改造更新，对于探寻城市现代生命的空间复兴之路具有一定的参考意义。

关键词：城市更新/危旧房改造/城市治理/文化再生产/社会支持

作者简介：麻国庆，中央民族大学民族学与社会学学院

一、引言

习近平总书记于2020年3月在武汉考察时指出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”将城市类比为有机生命体的理念，是解决现代城市治理问题的战略洞见。尤其是在旧城危房改造的治理实践过程中，为面对具有历史性、多态性、复杂性以及总体性的城市治理问题指明科学的研究与解决方向。

韦伯在其城市类型学中指出，城市在其形态初现之时，就可能会呈现多样的功能与多态的分布。在城市的发展过程中，必然会呈现出不同的城市景观。而现代社会在取得城市发展成就的同时，也会付出各种各样的代价，尤其是在快速推进的城市化与全球化进程中，城市景观及其居住格局呈现出多样性、混杂性、不均衡性等特征。新马克思主义学者大卫·哈维（David Harvey）曾指出，城市地理空间中的发展不平衡与人们对城市生活权利的追求，这二者虽然看似矛盾，但我们可以到城市的“生命之网”内部去寻求城市空间复兴的出路。一座城市的“旧城”或“历史街区”，可谓城市生命之网的内在构件，而正是在城市的旧城和历史街区之中，承载着城市的历史，同时也孕育着城市的发展未来。对旧城空间的改造更新，成为探寻城市现代生命的空间复兴之路。

改革开放以来，我国的城市化建设取得了伟大成就，但也出现一些“城市病”，诸如一些城市居住环境恶化、中心区域“衰败”、城市自然和文化景观弱化等。对此，围绕着城市更新问题（尤其是危旧房改造），政府、学界、市场以及社会各界人士提出了各种相应的社会治理措施，以期预防和消除“城市病”，恢复和重建城市的历史文脉与社会活力。

对危旧房的改造更新，成为当前城市社会治理的重要内容之一。一般而言，危旧房改造更新是对城市住房保障的有效补充。在人地矛盾、人居矛盾较为严峻的城市空间中，对现有的危旧房进行改造更新，既可以在一定程度上缓解城市房源的紧张现状，也可以为外来移民群体提供居住空间。然而，以经济中心主义为导向的城市建设规划在一定程度上忽视了对历史街区的保护性开发，常常看到那些数百年来形成的、蕴含文化特色的历史街区不断消失，具有传统人文色彩的居住社区转变为纯商业化的市场。这种低俗化的改造忽视了城市的社会文化价值，一定程度加剧了城市发展中的人文生态危机。因此，在城市更新改造过程中，延续并激活历史街区的文化资源，对危旧房展开具有地方特色的保护性开发，逐渐成为现代城市发展过程中不可或缺的因素。

本文以我国大城市G市作为典型案例，在参考全球典型城市更新成功经验的基础上，梳理G市危旧房治理的不同历史阶段面临的社会文化问题与相应的治理经验。本文在实地调查的基础上，将G市危旧房改造更新的治理策略概括为“文化统筹”和“社会支持”两个关键点。其中“文化统筹”是以文化资源的再生产做引线，统筹贯穿城市治理的历史与现实，将城市文化的脉络融入城市改造更新过程中，以增强城市的历史文化特色。此外，在推动城市产业结构升级的背景下，地方政府全面发挥文化创意产业的再生产策略。“社会支持”这一概念，本身就意味着危旧房改造更新不能单一地依靠政府力量，而应该广泛吸收社会、民间资本，动员社会力量积极参与其中。社会支持的多元主体既有城市建设的传统践行者，也有基层治理的政府权力嵌入，以及外来资本引入的城市空间复兴，甚至是短期的消费主体共同赋予了城市危旧空间价值共享、共创与共生的机会。

二、大城市社会治理的理论与实践

（一）大城市社会治理的相关研究

就治理理念而言，以人民为中心的大城市社会治理是相关研究的主流。美国学者雅各布斯（JaneJacobs）在《美国大城市的死与生》一书中曾告诫城市管理者，对城市应该有足够的尊重和研究，不应该让城市成为社会经济发展之下的牺牲品。国内学者仇立平也指出：“以市场文化或市民文化为核心的城市文化是特大城市社会治理的基础。如同乡村治理离不开传统文化，任何对城市文化的忽视甚至拒斥，都无法达成城市治理的目标。”陈松川从公共价值和社会心理文化的结构性视角出发，关注大城市基层治理的具体实践进路，他通过研究“回天行动”“吹哨报到”“接诉即办”等一系列治理措施，得出城市社会治理的核心举措应该以人民为中心、应该围绕群众解难题。刘继华等立足新马克思主义空间理论，分析了转型期我国大城市空间治理的过程，提出城市治理首先应以转变理念为前提，通过规范土地资本运营、增强规划调控作用、转变城市治理方式等手段，来破解我国大城市空间资源配置中的体制机制障碍。陈水生以北京市2017年“疏解整治促提升”专项行动为例，考察了超大城市空间治理模式创新的运作过程；他的研究发现，党政共治、人大支持和司法保障的内部整合治理，以及政府、企业与社会的多元协作是当代城市社会治理的内在特质。

就治理模式而言，学者热衷于在分类的基础上比较不同治理模式的优劣。Pierre提出大城市治理主要有四种模式，即“城市管理型、社团型、支持增长型、福利型”。Elander在比较的基础上，提出了“城市伙伴制治理模式”，该模式认为应该在一个特定区域内建立一个具有共同利益的非正式联合体。Ling则从政府治理角度提出“新公共管理城市管理模式”，主张政府学习企业的管理技术和市场化机制，目的是提高政府的管理水平和质量。闵学勤等通过实证研究，从数字平台型经济出发，构建平台型治理模式，实现社会治理和政府治理的平等联动，激活治理平台的各个节点，通过社会参与的嵌入，实现共治共融。孙柏瑛等从社会政策角度出发，探讨北京市社会治理的历时性特点，发现了四种城市社会治理机制，分别是“以人民为中心”的执政党整合机制、任务驱动机制、行政分权机制以及面向社区服务的合作治理机制。褚冬竹等人提出“退型进化”的城市更新与治理模式，用以对抗传统的“进”为显性目标的城市增长范式，向集约的、优化资源的，追求“质”与更高福祉、生存价值的空间配置方式转变。综述所有治理模式，大多是基于治理主体、治理机制、治理实践与治理结果的差异而开展的分类，这些分类对本文研究G市危旧房改造更新而言具有参考意义。

就治理策略而言，大多数研究从特定角度出发，提出因城制宜的治理方略。何东等通过研究发现，日本东京从城市人口治理的综合角度出发，抓基建、稳定位、早布局、拓空间，以达到人口动态平衡。曹海军梳理了印度大都市的社会治理文献，发现印度虽有统一的城市治理机构，但其治理状态面临碎片化、效率低下、公共服务递送不足、政府部门腐败严重等困境。杨宏山则认为，在治理策略上可以借鉴美国的大城市治理经验，即通过政府间合作，实施跨地域的治理联合。对于联合型的治理方略，西方诸多学者也认同这一治理理念。如Vojnovic立足特大城市伦敦的治理经验，认为政府应逐渐引进第三部门、营利部门、非政府组织共同进行城市治理。Zérah则认为在治理城市的过程中应逐渐把部分权力下放给基层单位，与私人部门建立起伙伴关系，发动公民参与城市治理。Rosol立足德国“鲁尔区”的经验，倡导城市间共同合作，并且在治理的过程中引入市场机制，运用市场化手段来进行城市治理。近十来年，中国学者的研究成果越来越转向在城市治理与空间再造中如何凸显人文关怀。张文忠从地理学的系统性思维出发，综合运用城市规划技术、经济增长模型以及建筑空间适宜性评估等方法，提出了城市体检评估的基本原理与实践，以期促进城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。上述研究极大地丰富了大城市治理理念，创新了治理模式，拓展了治理策略，总结了大城市治理的趋向，即由单一和线性的经济中心主义治理模式，导向一种融合经济、社会和文化维度的多元联动治理模式。这种模式同时融合了情感和人文，这些研究均是创造美好城市空间的共同努力。

（二）城市危旧房改造与社会治理的大都市经验

多元力量联动是当前大城市社会治理的共识。在全球不同时期的不同城市，多元联动的主体、理念与策略等要素均有所不同。因此，在新时期的城市治理实践中，应借鉴不同国家或区域的经验，为大城市社会治理寻求多样性的借鉴。本文以法国、德国的城市以及中国的香港、高雄以及上海为例，梳理、借鉴经验。一是法国以国家为主轴的城市住宅多元融合性治理经验。法国的社会住宅类似于我国廉租房体系，是政府为解决中低收入阶层的居住条件和环境问题而建立的住宅体系。显而易见的是，社会住宅容易彰显居民社会结构的分化，使贫困化现象更加突出。20世纪80年代以后法国社会住宅发展的重要特征是，通过拆除部分社会住宅，植入高档住宅，调整社区的社会构成。在这种充满张力的城市住宅治理实践中，政府在其中扮演了重要角色。具体措施主要有以下几方面：国家出台政策，严控地价；成片住宅不直接交予开发商，而是由政府统筹分类，再将小地块交给开发商进行开发；政府分阶段进行公共投入，吸引私人投资建设基础设施，进而规避基础设施建设滞后的问题；通过转移支付对新建住宅加大投入，并向居住在社会住宅中的家庭提供住房补贴；向社会住宅居民倾斜，开展财产税设计，在一定程度上平衡不同收入阶层住房条件的差距问题；由政府建立住房专项储蓄，成立住房公积金；国家直接介入贫困家庭的住宅建设，对租赁和购买同等对待等。总体而言，在对社会住宅的改造中，法国城市通过平衡住户的社会结构来进一步实现社会融合。法国政府也关注多元联动，但时刻以政府作为联动主体。

二是德国强调社会分工合作的城市住宅治理经验。德国在城市更新和房屋改造的过程中，注重对既有住宅性质的确认，并严格规定只有达到节能标准的住宅才能申请改造。同时，为鼓励对既有住宅进行改造，政府还出台了优惠政策。德国强调不同治理主体的分工，建立了一套较为严密的组织体系，各级政府、投资银行、产权主体以及咨询公司组成四个权利主体。与法国一样，德国各级政府在整个运行体系中有很大的主导权，政府控股投资银行，代表政府为改造项目提供优惠贷款。融资渠道包括政府资金、政策性的银行贷款和市场运作的资本等。在住宅治理过程中，德国还成立了专业咨询公司，在项目改造前开展评估工作、提出具体的改造方案和建议，并进行改造后的再评价，确保政府的资金得到有效使用。总体来看，德国完善的组织架构和分工协作是工程得以顺利进行的保证。在各级政府宏观统筹的基础上，将每一个环节交给专业的公司负责，这样不仅使工程顺利进行，而且确保社会力量广泛参与。

三是中国香港“以人为本”与“差异补偿”结合的旧区重建治理经验。中国香港特别行政区为推动旧区重建工作，专门成立了市区重建局，重建局执行“以人为本”和“差异补偿”的治理政策，体现在旧区重建工作的方方面面。其一，征集土地时按照稳定的治理原则给予补偿，除了给付住宅市值的补偿外，还给予津贴。其二，住宅的拆迁安置补偿款包括收购市值交易价、自置住所津贴和补贴津贴。其三，在执行差异化的住宅物业安置补偿标准时，按业主拥有物业的自住出租情况和套数多少进行区别对待。其四，对非住宅单位业主按照物业市值交易价和津贴营业损失进行补偿，补偿津贴时，区分物业出租空置和自用两类支付标准，执行过程中同样偏向业主利益。其五，提供过渡性贷款及过渡性住房。从香港旧区重建的经验来看，“以人为本”的思想与“差异性补偿”原则始终贯穿其中，不仅合理地减少了土地征集时与住户发生矛盾的可能，也通过标准化的补偿措施和过渡性贷款、住房等方式，有效地完善了旧区重建工作。

四是中国台湾高雄市以文创策略更新城市治理的经验。高雄市重点发展文化创意产业，希望创造独有的城市特色及印象。其文创策略如下：建设城市基础设施、健全完善交通系统以架构出文化创意城市的内涵，透过经济产业的投入，拓展文化创意产业、充分激活文化空间、行销高雄市文化创意城市品牌，以及结合邻近城市的文化观光资源，提高创意城市生活品质及加强地区合作关系等。从一定程度上看，文化创意产业策略将高雄市形塑为国际型的文化创意城市。笔者在高雄的考察中，也看到如何把旧有的铁路和仓库与文化创意结合起来的“驳二艺术特区”。“驳二”指二号接驳码头，原本是用于存放鱼粉和糖的港口仓库，2000年高雄市对其进行改建，形成了高雄市知名的艺术展示区。总而言之，高雄在塑造城市住宅景观时，注重提升文化创意产业与观光业的永续性和施行力，注重挖掘文化观光资源价值，加强居民、社区与观光客对于当地文化资源的了解，进而产生自发保育与维护行动。

五是中国上海由相关政策强支撑的“拆落地”多元联动经验。所谓“拆落地”，即把旧房拆除、在原址重建新房的改造模式。危旧住房改造的本质是改善民生，通过居住环境、房屋质量和配套设施的系统工程，满足现代人民群众日益增长的品质化生活需求。从地方实践上来看，上海率全国之先的“拆落地”试点改造，由市、区两级政府共推成套改造工程，力争全面覆盖中心城区的3万户旧住房，这是一种极具代表性的由相关政策强支撑的多部门联动的旧城改造模式。上海的“拆落地”改造，由政府出台危旧房管理的法规政策和提供财政资金补贴，由多部门联动推进危旧房“拆落地”的管理办法与审批程序简化，对房屋本体条件差、无修缮价值、难以通过改扩建方式实施成套改造的老旧住房进行拆除重建，待房屋竣工后居民再回搬。这种力图从根本上改善居民居住品质的强政策支撑与多部门联动的旧城改造模式，值得研究者关注其内在的基层社会治理的社会基础、民情民意与多主体互动的行动策略与“合作”机制。

无论是德国抑或法国的都市，还是我国的大城市，在旧城改造的社会治理模式中，既有趋同性又有差异性。其中，政府的有效主导、政策的强力支撑、社会力量的多元联动，似乎已成为全球各大城市治理经验的共识。各地治理实践需要因城制宜，探索适合城市特色的治理之路。

三、“文化引线”与“经济穿针”：G市危旧房改造的社会治理策略

G市是我国历史悠久的城市，历史街区和文物古迹众多，厚重的城市历史文化底蕴对保护城市文脉和弘扬城市精神提出了更高要求。不过，在经济发展的同时，旧城的一些房屋密集而破旧，各类配套服务设施有所不足，不仅影响到现代城市景观，甚至也给居民的人身和财产安全造成潜在危害。因此，G市旧城区环境的改善有待向纵深推进。其中，危旧房改造成为一个显性的问题。以经济发展为核心的危旧房改造模式，常常陷入“文化缺失”的困境。因此在危旧房治理工作及更大范围的城市更新过程中，如何激活城市的历史文化资源，并使其有效融入现代城市发展中，是需要重新思考的问题。G市危房治理工作的发展改革有史可考、有迹可循。基于对G市危房治理的历史过程与特征的梳理，G市危房治理工作可总结为“经济穿针”和“文化引线”两条核心策略（见图1）。

（一）G市危旧房治理的的历史阶段

G市危旧房改造工作自20世纪80年代初持续至今，前后经历了五个阶段，相对应实践了五种城市治理模式。

第一阶段为政府主导、零散改造的模式。1981年至1986年，G市财政局每年将近700万元的房地产税退还给市房管局，作为危旧房淘汰项目的建设资金。由G市各辖区上报淘汰项目，经房管局审批拨付。这一阶段危旧房改造的具体管理工作由市房管局成立的统建办负责，而危旧房的治理主要以零散改造为主。

第二阶段为设立专门机构、成片改造更新的模式。1987年至1991年，G市危旧房改造的核心工作逐渐由对零散危房的修缮和改造，转变为对成片危旧房的改造。地方政府总结了前一阶段的经验，设立了危房改造建设管理局等专门事业单位，负责实施成片地块的改造工作。危房改造建设管理局的工作包括危改项目立项、报批等细节，还负责征地拆迁、工程建设、房屋管理过程的操作和管理。专门机构的成立和G市危改资金的逐步增加，使危改工作成效显著提高。

第三阶段为政府搭台、开发商主导的模式。由于政府单方资金投入的危旧房改造工作难以适应快速推进的城市化进程，市场开发机制的引入势在必行。从1992年至2002年，房地产开发与“旧城改造”相结合的模式，成为这一阶段危改工作的主要路径之一，在政府搭台和监管下，吸收市场力量，参与到危旧房改造中去，进一步推进了危改工作。

第四阶段为零散与综合改造并进的模式。2003年至2009年，G市的危旧房治理工作采取了“政府主导统筹，零散与综合改造并举”的模式。按照市、区政府和私人业主“三个一点”的办法，筹集危旧房改造资金，过程中坚持零散改造和综合改造相结合。短短几年，G市共完成了2002年在册的18.8万平方米危旧房和2004年在册的91.1万平方米的危旧房改造任务，使危旧房改造工作上了一个新的台阶。

第五阶段为城市危改和农村危改同步，且危改和历史街区保护并进的模式。2010年至今，在统筹城乡发展的新局面下，除陆续开展“城市零散危旧房改造”和“小连片改造”外，危旧房改造工作呈现出两个新的特点：一是房管部门开展了农村危旧房改造工作，已完成全市2005年在册17989户危旧房治理工作；二是探索开展历史文化街区保护工作，加快推进G市世界文化名城的建设工作。

在上述五个阶段中，G市的危旧房改造模式各有侧重，但其中暗含的趋势十分明显，即以政府主导的相对单调模式，逐渐迈向由政府引导、制度支撑前提下的多元主体联动模式，且其中的社会文化关怀旨趣越来越浓厚。

（二）G市危房治理的现实困境

总体而言，G危房治理在取得成就的同时也存在一些现实困境，最显著的是缺乏完善的法律法规支持。目前，对危旧房治理的监管和督修工作主要依据《G市房屋安全管理规定》（简称《管理规定》）。但在实际危旧房改造工作中，现行的《管理规定》暴露出一些问题。一是《管理规定》属于政府规章，缺乏上位法的支持，对房屋安全责任人的约束力不强，对不履行责任的行为处罚力度也远远不够。二是《管理规定》中对危旧房责任人的界定并不清晰，出现与现实脱节的房屋特殊情况。三是《管理规定》中对房屋所有人的界定尚未考虑到中国传统文化中分家、分产和继承等本土文化逻辑的实际意义，特别是有的老宅和侨房几易其主，房产的产权形态非常复杂，进而给危旧房的改造工作造成障碍。

在实际工作中，制度实践的稳定性略有不足。首先，危旧房的所有权出现法律层面和社会传统层面的双重解释标准，影响了危旧房改造工作的顺利开展。其次，改造工作中涉及多个行政单位，使得手续繁杂且难以办理。危旧房改造项目虽然规模不大，但工作涉及发改委、规划、环评、设计、预算、资金评审、招投标、施工、街道、城管等多个部门，在具体实践过程存在审批程序多、审批流程时间长的问题。再次，市区财政出资关系未理顺，各区安置房源不足。按照相关文件规定的危旧房治理集资模式，除个人承担的修缮资金外，其余危旧房改造资金由市、区各出资50%。但由于市、区两级财政出资关系未理顺，区政府与市财政局意见不一致，导致危旧房改造资金难以落实到位，在一定程度上影响了危改工作的积极性及项目推进效率。另外，现有的制度限制了政府对危房改造的投入。现有的危旧房改造模式，肯定了政府对民生问题的关注。市、区两级政府各负责50%，向危旧房改造项目投入资金，以保证危改工作的顺利进行。特别是对私有产权房的危改工作，政府全额投入资金便容易引起争议。

由于上述种种问题，危房治理的基层单位面临着相互矛盾的压力，有些单位宁可不申请危改资金，也不愿意如实上报本区实际的危旧房数量。目前，G市危旧房改造工作的主要目的依然满足在“排危、治危”的短期效应上，只对已经严重威胁到市民人身、财产安全的危破建筑进行修缮治理，虽然在短时间内可以保证房屋建筑继续使用，但是实际上并没有彻底解决危房的潜在安全隐患。

（三）G市危房改造与社会治理的策略

针对G市危旧房改造的现实困境，在借鉴全球各个城市治理经验的基础上，本文尝试诉诸政府主导的多元联动治理模式，尤其关注社会文化资源的引入，以文化创意产业生产和引入社会资金支持这两条具体策略进行治理。其中，引入社会资金的支持意味着不能单一依靠政府力量，而应该广泛吸收社会、民间资本，动员社会力量参与危旧房改造工作。而文化创意产业生产是指危旧房改造工作要从城市文化保护和文化创新产业上做文章，与更大范围的城市更新紧密联系起来，以城市产业结构调整的文化创意为方向，有规划地结合本社区的传统文化特征展开各类型的危旧房改造工作。在这两条具体策略之间，文化生产是引入社会资金的基础和指导；引入社会资金是文化创意产业生产的实现方式，两者互为支持，共同推动G市危旧房改造项目的顺利展开。两条具体策略的实践模式如图2所示：

文化生产与社会支持的危旧房改造新模式，意味着必须认真发掘和整理本土历史文化资源，总结城市经济、社会和文化结构的特点，允许和遵循文化多样性的实践方式，理顺城市文脉。在此基础上，进一步强化法律规范的时效性和针对性，同时完善基层工作单位的组织架构，从根本上夯实城市治理工作。同时，在具体治理实践中，强调文化主导的治理思路，打造社区的文化和经济亮点，为城市更新做好基础工作。

1.“文化引线”：危房治理的文化生产导向

在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，多次强调了文化建设对国家发展的重要意义。对一个城市的发展而言，文化建设同样发挥着至关重要的作用。因此，用文化做引线统筹全局，既可以贯穿历史与现代，将城市文化的脉络融入城市更新过程中，以增强城市的文化特色，又可以顺理成章地推动城市产业结构升级。

因此，城市政府需重视城市的内生性文化资源，以延续城市文脉，增强城市文化特色。城市在发展演变过程中所经历的沧桑变化，显示了城市发展具有延续性规律，因此不仅要对有价值的历史建筑进行保护，还要对具有重要历史价值和人文价值的历史街区、中心区和旧城区等进行合理的保护性开发。从这个层面来说，城市的历史保护与危房治理工作紧密结合在一起，不仅要求对历史建筑进行修旧如旧的修缮工作，更重要的是对城市经济、社会、文化结构中各种积极因素的保护和利用。在城市危旧房改造过程中，保护、更新和开发三个部分是不断变化、交替进行的。危旧房改造的对象是城市中时久不修的历史性建筑，而这种建筑遗产是一种具有社会、经济、文化和精神价值的不可替代资本。由此，为避免危房改造和城市更新陷入千篇一律的单一模式化路径，依据城市特殊的历史文化，有意识地增强城市独特的文化特色是保持城市竞争力的重要途径。

从文化的角度来看，城市文化的维系与再生，主要依靠本土文化风俗、人民文化素质等内生性的因素，在历史的内在脉络中发展出适合本社区的文化产业。由此，危旧房改造不是简单地通过拆旧建新的方式实现物质层面的社会融合，同时还要有机融入历史文化资源作为新动力元素。城市社区中建设好文化生产的服务平台，也可以更大范围地吸引文化节庆活动在本社区的开展，进一步打造社区和城市的新特色。

城市的更新改造必须与社会经济结构的调整相结合。进入21世纪以来，G市的经济增长方式面临重大转型，原先主要靠投资以及制造业推动的经济增长方式，已经难以继续支撑这一地区的高速发展。大力推动科技进步和自主创新，发展循环经济，成为这一地区经济社会持续协调发展的必然选择。因此，除了经济结构的调整之外，城市人口结构、消费结构、文化结构的转变将是这次历史性城市转型的重要内涵。推进创意资本代替人力资本，进一步实现文化、教育、医疗、信息、高科技和国际交流中心的转变，在成片危房治理的工作中，可以结合区域的特色文化以及自然环境等特点，挖掘新产业结构的潜力，有规划地实现原工厂旧址等成片危房区域向新兴的文化创意产业的转型，这是新时期新城市的重要内涵。

2.“经济穿针”：在危旧房改造中引入社会资金的支持

毋庸置疑，危房治理必须拥有足够的建设资金。在政府设立专项的主导前提下，以专项基金为媒介，撬动民间资本参与危旧房改造。具体实施的一般路径为：政府设立危旧房改造专项基金，与民间企业或个人投资方共同组建“危旧房改造基金会”，同时共同组建一个基金管理公司对此进行专项管理。专项的危旧房改造基金，根据是否盈利和盈利多少，可以分成公共基金、共有基金和金融基金三个模块。其中公共基金主要面对纯投入、无盈利的社会公益性的危破房改造和应急的危房治理工作，基金的来源主要是国家政府专项资金。共有基金主要面对少有盈利的零散危房或小连片的危房治理项目，政府提供专项基金的基础上，整合民间资本和民众储蓄投入工程。金融基金主要面对的是成片的危房治理和有规划的商业性质的区域改建工作。

尤其是旧城区成片的集中治理，需要优势资金的持续投入。对这类危旧房的改造，政府在保持专项资金投入和整合民众储蓄的基础上，有选择地加大民间资本进入力度，同时将民间资本对区域规划的具体设计方案设置为筛选民间资本的必要条件，选择和整体城市开发相契合的开发方案和合适的民间资本。同时，分类的基金体系内部也可以形成微循环。金融基金投入成片危旧房治理工程以后，政府资金的获利部分可以循环补充到无盈利的公共基金中去，既保证了公共基金的长期在位，实现循环积累，又可以改善社会公益性的危破房改造治理工作的资金投入力度。这样一来，“危破房改造专项基金”的资金投入可做一个平衡，将盈利的基金投资到无法产生利润空间的危破房改造中去。

在进入方式上，社会力量通过公开招标的方式进入，参与危旧房改造相关的建设和管理。其中社会资金既可以包括公、私企业投资的形式，也可以以基金会的名义向居民集资，充分挖掘企业和个人的巨大投资潜力。政府作为公共利益的代表，承担监管的职责，确保基金有所收益；基金会中的民间投资者作为出资方和管理方，负责项目的具体实施，实现强强联合，优势互补。当危旧房改造项目收益能力不足或无收益能力时，由基金向民间投资者进行补贴或低息贷款。基金以公开招标的形式发放，政府与民间资本组成联合体参与投标，评标主要以民间资本参与力度为考核标准。

总结其他城市的经验教训和G市以往的实践经验，在充分引导社会资金参与危房治理工作时，要尤其注意以下几点：一是充分发挥政府的统筹作用，尤其是在市政联合的基金会形式中，需要强调政府的宏观统筹作用。有别于传统“纵向合作”模式中政府与社会资金之间监管与被监管的关系，政府和社会各自的资金是合作的关系。二是筹措安置周转房源，确保原住户安置。在安置原住户时，以政府监管为前提，投资商与原住户协商安置问题。三是要充分考虑到投资商盈利的问题。广泛地吸引社会力量参与危房治理的一个重要条件是保障投资商的利益。特别对于产权不变的建筑，可以承诺投资商诸如一定年限内优先、优惠租赁等特许使用权。

四、结语与政策建议

引入社会支持与文化资源再生产的视角，意味着以政府为主导的多元联动城市治理模式具有更加多样性的治理活力。城市生命的展现需要文化创意的灵感，社会治理的可持续性需要社会自身的连续支撑。G市纵深且广阔的社会文化资源，能够为其旧城改造的治理过程提供不竭动力，为大城市的社会生命不断供给希望之源。在经验借鉴与具体实践模式的基础上，本文尝试提出以下建议：

第一，相关法律法规体系的完善是所有城市治理实践的前提，也是政府主导下多元联动模式开展的基础保障。城市中的危旧房建筑，不仅是简单的物质的存在，同时也是“人”的历史文化表征。但必须指的是，危旧房不仅关系到城市建设和城市景观，同时也威胁到人民群众的生命、财产安全。在这样复杂的情况下，城市危房治理工作势必要求有相关部门为具体工作做出法律解释。但目前由于《物权法》等法规对个人物权的保护有待完善，政府在对个人危房进行维修督促时表现得越来越力不从心。现有的房屋安全管理规定中对房屋责任人的责任义务规定缺乏强制力，因此在这种情况下，有必要制定相关的法律法规，进一步规范不同行动主体在危改中的责任和义务。从法律的角度为危房治理工作的顺利展开提供保障。

第二，建立有关治理实践的全民监督平台，形成多元联动信任模式。目前危旧房改造工作主要依靠街道办等基层单位的工作人员具体负责。然而，政府工作人员与业主之间存在一定的隔阂，容易使业主形成不信任感和拖延的心理。考虑到危破建筑的存在已经事实上给周围人群带来的安全隐患，建议建立全民的监督平台，将对危破建筑的盘查、沟通、劝告等工作交给广大的基层群众，发动周围群众的力量，对危破建筑的业主开展思想工作，组织所在社区的权威精英对双方的分歧进行调解。

第三，开展城市危房普查工作，建立房屋“健康数字档案”。房屋安全普查对政府了解城镇居民的住房情况，确定房地产发展规模，科学利用土地资源，控制人口规模也具有十分重要的作用。因此，需要对全部的房屋建筑展开普查工作，建立房屋“健康档案”，档案中详细体现房屋建筑的建筑时间、使用年限、建筑结构、健康状况等情况。

第四，广泛动员社会文化资源，顺利推进零散危旧房的治理实践。在针对零散危房的治理工作中，应秉持严格审查、公平公正的原则，防止“搭便车”等行为出现。零散危房的改造尤其需要充分发动社会支持，允许并鼓励社会力量参与谈判协商，充分发挥个人置换的市场潜力。政府在此过程中应尽量减少自身资金注入的问题，充分发挥市场经济的作用。对于个别层面的私人危房，应该具体问题具体分析，本着“以微改危”的原则，避免做出“一刀切”的政策规定，依照私人危房的实际情况作出整改建议和规划，充分运用和发挥市场经济的灵活性。

第五，倡导核心带动与多元联动，推进城市成片、小连片危房的改造治理。以政府为核心，统筹城市总体治理规划，将成片公房的改造责任下划到区，由区进行区内成片危房的统筹。对于缺乏资金的区，可以充分发挥市场的作用，引入社会力量进行危改。在针对成片、小连片危房的治理工作中，首要是提倡核心元素带动区域发展的原则。部分成片、小连片危房面积较大，又拥有较好的区位，这些地域的再利用对于提升城市总体区位优势有着至关重要的作用。应该结合地段区位优势发展特色产业，带动城市总体规划的提升。 这些总体规划中的特色产业，我们称之为“核心元素”，这些核心元素将成为一个诱发因素，促成整个地段的提升和发展。另外，要尊重原住户主体意愿，保留“置换安置原则”。在这个过程中，为了保障原住户的利益，应该遵循置换安置或“拆一建一”的原则进行公房的建设和居民的安置。

在国家主导自上而下的城市化进程中，一方面城市的边界向外延展，空间体量不断增长，另一方面城市内部危旧房的拆除或局部更新成为关键，作为社会交往和集体记忆的历史街区与老旧空间存在复兴的潜能。在按照城市更新的逻辑建设的新型社区中，空间的城市化已然完成，社会结构正处于由旧到新的过渡之中，进而也带来了社会治理的转型。本文着重关注城市更新对于都市危旧空间治理方式的影响。城市危旧空间历史上长期沿袭单线发展模式，过程中存在文化缺失与主体缺位的困境。但与此同时，各地“危旧”改造社区中的基层治理组织和普通市民都在根据新的空间特征和自身的使用需求来探索新的治理策略，并对城市空间的意义进行再定位，这其中不乏成功的经验，酝酿出一类不同于传统城市社区的、更具生机与活力的城市基层空间单元。

写到这里，让我联想到十几年前《时尚》杂志主编采访我谈居住问题，我强调城市社区文化的建设起点应追问新社区文化要从何建起。如果城市居住空间的背后没有一个文化系统来支持、阐释、规范人们的生活，想实现以人为本的居住理想是不可能的；如果人们以为用独善其身的方式就可以获得足够好的居住品质，这种想法也基本上是一个乌托邦。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2022年第1期）