城市社区管理中的公众参与研究 

——以武汉市百步亭社区为例

向德平   王志丹[①]

来源：《学习与探索》2012年第2期

摘要：城市社区的公众参与是确保社区管理效果的有效途径。本文以武汉市百步亭社区为例子，分析城市社区管理中公众参与的必要性、参与形式以及带来的影响。本文认为，城市社区管理中合作式的公众参与是比较契合我国社区管理实际的参与形式。

关键词：城市社区；社区管理；公众参与

社区是城市社会最基本的管理单位，是基本的城市社会单元，同时也是社区居民自我管理的基本单位和活动空间。面对纷繁复杂的社区管理，完善、持续的社区参与是有效解决城市社区管理难题的重要方法之一。

一、文献回顾

学界对于社区参与主体概念的界定存在一定分歧，主要有以下观点。第一种观点认为，社区参与就是社区居民作为社区管理的主体，它意味着社区内的每一个成员所拥有的权利同时也是所需要尽的义务。^[1]49部分学者将社区参与主体定义为社区全体居民和社区内的企事业单位、行政机关、社会团体、社会中介组织等等。^[2]两种认识差别在于对参与者范围的大小。第二种观点认为，社区参与的主体应该从其对社区产生作用的大小来区分：社区居民虽然是社区参与的主体，但在社区参与的实践中并不是起到主要作用的力量。^[3]91因为真正起到主导作用的社区参与主体是社区居委会或社区精英。^[4]21[5]93居民难以发挥社区参与主体作用的主要原因和社区居民参与的环境因素有关，即由于我国的社区脱胎于传统的单位制和城乡二元制环境，城市社区参与表现为国家治理需要的自上而下的制度安排，^[3]89-92因此，社区参与需要依靠社区居委会的力量。除了外部环境因素以外，社区居民或因为个人的原因，诸如年龄、健康状况、受教育程度、收入水平、权力意识、对社区的认同感等因素影响社区参与^{[4]89 [6]56}。社区居民是否参与社区事业和活动，取决于“参与”行动所带来的效用和收益。如果参与效用满足了各个居民的“利益最大化”原则，该居民就会积极参与，反之，就没有足够的积极性参与社区建设和公共活动。 ^[7]77但是“利益最大化”原则不能解释社区居民以个人兴趣爱好而参与社区公共事务的动机。

从社区参与的功能来看，公众的社区参与对社区建设、社区管理、社区服务以及提升社区的凝聚力增强居民的社区归属感都有很大的促进作用。社区中的公众参与能够整合社区居民的生活与社区服务需求，^[5]93通过居民参与社区公共事务的管理，能够有效地整合部分居民的服务需求并且优化资源配置，^[8]25提高社区管理、社区服务的水平。更为重要的是，通过社区参与，增强社区居民的凝聚力，提升社区自我管理能力^[1]50，使得社区真正成为居民自我管理并具有归属感的地方。社区参与对社区发展和社会管理都具有推动和促进作用，因此，提升社区居民的参与能力则成为了研究的关注焦点。

从社区参与的途径来看，社区参与有个人参与、组织参与以正式制度途径参与三种主要途径。个人参与是指社区居民以个人的身份参与社区的公共事务。^{[9]36-37[10]170}这是社区参与最基本的途径和形式。居民在社区公共场所进行的健身、娱乐等、或是参与社区组织的集体活动等都属于个人参与的途径。从社区参与的制度背景来看，在社区中有很多正式的参与制度，例如社区居民大会，社区民主议事等正式的参与制度，这些制度不仅正式承认了社区参与对社区管理的积极作用，而且还明确地规定了社区居民参与途径和方式^[11]161-187。第三个社区参与途径是通过组织。社区正式或非正式的组织也正在成为社区参与的主要力量^[12]40[7]25,这里又分为正式组织和非正式组织两种形式。通过正式的组织参与就是作为某个正式组织的成员参与 ^{[9] 36-37 [11] 161-187}；非正式组织参与就是通过组合成为不同类型的非正式组织参与^{[9]36-37 [10] 170}。武汉百步亭社区参与就是一种组织途径的参与， 通过以志愿者形式的组织整合了社区参与的力量，发挥出了社区参与对社区管理的积极功效。

百步亭社区是位于武汉市江岸区的一个居民小区，共有社区居民约12万。^[13]在这个占地面积有3平方公里的小社会之中，社区居民参与内容丰富，参与效果明显。该社区是一个环境优美、文化氛围浓厚、人际关系和谐、道德风尚良好的现代文明社区。百步亭社区公众参与的特色之处在于公众社区参与率高，社区参与的效果好。百步亭社区先后获得了全国文明社区示范点、中国人居环境范例奖、全国文明单位等100多项国家级奖项。由于社区参与取得的良好效果，中央宣传部、中央文明办、建设部、文化部四个部办委联合发文，向全国推广百步亭社区经验。2009年5月，中央文明办、民政部在该社区召开了全国社区志愿者服务现场观摩会，向全国推广百步亭社区参与的先进经验。

二、城市社区管理中公众参与的必要性

随着城市社区居民的日常生活需求增多，社区居民对社区发展、社区管理的要求也在不断地增加。这些变化对社区管理提出了新的要求：基于新的社区管理目标的认识来增进社区管理手段转变和创新，以此应对不断变化的社区管理挑战。

（一）社区管理日益复杂化的需求

社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。^[14]41经过社会转型与发展，社区管理的内部环境和外部环境都发生了变化。社区管理的对象由单一化向多元化发展，社区管理目标也在发生改变，由此对社区管理的手段提出了新的要求。

第一，社区管理目标的变化。按照《城市居民委员会组织法》的规定，社区居委会的定位是一个群众性自治组织。但是现实中，社区居委会仍然要行使基层政府的很多职能，所以其既要承担大量的行政性事务，完成政府基层管理的角色，又要完成社区服务的角色。这种角色冲突的表现就是过多的行政事务使得居委会在面对真正需要其处理的问题时力不从心，无法真正尽职的为社区服务，造成社区居民对居委会不满，加大了社区管理的难度。对此，百步亭社区在社区管理目标上回归居委会本职，实行自我管理，最大限度利用社区资源，发展社区服务，提高居民生活质量。具体来说，社区努力发展了多样化、高质量的社区服务方面努力提供的是“全方位、全天候”的服务，以此应对社区管理目标的变化。

第二，社区管理手段转变。传统的社区居委会依靠行政的权威和方式进行社区管理。但是当前的社区居委会不再拥有行政权威，因此社区管理主要依靠居委会领导的个人因素，通过个人的情感和社会交往网络来完成社区管理的目标。当前的社区居委会不再是正式行政体系中的基层，却仍然行使着城市政府的延伸职能。社区居委会具备一些基本行政权力，其行政动员的手段仍然发挥较大作用。但是，仅依靠生硬、僵化的行政命令动员显然不符合社区以服务为主的管理目标的转变。此外，社区人口构成日趋复杂，人员流动性加大，也使得社区居委会的领导精英的个人因素在逐步减弱。只有通过建立运转有效的管理手段，才能实现对社区内参与力量的有机整合。百步亭社区参与的组织体系使各种力量围绕着“以人为本”的原则努力工作，提高了社区管理的效能，创新了社区管理的手段。

第三，社区管理对象多样化。“单位制”时期社区人口构成单一，现代社区异质性加大，社区内聚集了不同的人群，流动人口的增加又加大了社区管理的难度。百步亭社区在建立之初，由于面对陌生人环境，居民入住后纷纷安装铁门铁窗，老死不相往来，邻里关系疏远。此外社区内的服务企业越来越多，利益诉求与互动协调给社区管理提出了新的挑战，单一的行政权威与精英治理难以应对社区管理对象多元化的现实。

总而言之，社区内部的人口结构趋于多元化，社区管理也逐渐复杂化，管理资源不足等问题也逐渐显现。城市社区的充分参与则能够有效解决社区管理的不足、多元化的社区管理需求等问题，及时弥补社区管理的真空地带，有效解决社区管理中资源短缺的问题。

（二）社区公众的多元化诉求

社区发展的根本在于不断满足居民对于高品质生活的需要，因此社区管理必须面对不同公众的多种需求。

首先是社区公众日常生活需要。社区服务和管理水平关系着社区居民生活的每一个细节，社区管理要做到事无巨细，面面俱到。但是这对社区居委会而言，是很难做到的。因此，百步亭社区居委会围绕提高社区服务为核心，自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的管理理念，通过社区参与将社区服务整合，并覆盖到社区中的每个成员，使居民能够切身感受到社区生活的和谐。

其次是社区公众自我实现的目标需要。按照需求层次理论，当人满足生存需求以后，必然追求更高层次的需求，即实现自我人生价值。在社区之中，居民走出家庭，与邻里建立生活圈，并通过适当、畅通的途径参与社区事务，展现自己在工作之外的能力与特长。这种社区参与能增加人际交往的频率与深度，使参与者感受到集体的存在，感受到自己作为社区一份子，能为这个社区做力所能及的事情，即使没有物质的回报，也能得到精神的满足，从而达到自我实现的目标。

最后是社区文化与归属感建立的需要。有效的社区参与可以增加社区居民之间的直接互动，增进相互了解，减少或消除居民间存在的陌生感和疏离感。百步亭社区开展乒乓球比赛、保健知识讲座，在楼栋举行文艺晚会、纳凉晚会等居民喜闻乐见的活动，让居民乐于参加到社区活动中。在长期的社区参与中，加深居民对社区的认同，使其感受到自己是社区的一员，并且能为社区的发展做出自己的贡献，真正感受到社区发展给自己生活带来的变化，增加社区的归属感、凝聚力。

三、城市社区管理中公众参与的形式

城市社区管理中的公众参与形式可以分为社区动员式参与、公众自发式参与、合作式参与三种参与形式。

（一）社区动员式参与

社区动员式参与是以社区居委会为主导的公众参与形式，是目前社区公众参与的主要形式之一。动员式的参与形式在社区参与中具有较深的历史渊源和社会背景。由于我国的社区脱胎于传统的单位制和城乡二元制环境，城市社区参与表现为国家治理需要的自上而下的制度安排，社区参与具有很强的革命时期形成的国家动员、群众参与的传统烙印。^[3]89-92这是我国社区发展的历史印记，并且对当前社区参与产生了很大的影响。与以往的组织化动员、参与式动员、运动式动员相比，居委会的社区动员主要体现为一种地方性权威式动员，既借助政府赋予的行政权威，又利用自身所创建的地方性互动网络动员部分居民参与社区事务与社区活动。^{[5] 93}

在社区动员式参与活动中，参与者有明确的个人利益诉求或期望，一般对社区居委会有着一定的利益依赖或是希望通过社区活动的参与得到一定的认同与回报。因为社区参与能够给当事人带来物质或是精神上的回报，所以参与的自主性较差，对社区参与的目标期望不高。例如参与社区组织的一些宣传活动、“XX日纪念行动”、“XX进社区”等活动。这些被动的参与者不在乎“为什么参与？”，而在乎“如果参与能从社区居委会那里得到什么？”或是“如果不参与会失去什么？”、“参不参与无所谓？”的参与考虑。动员式参与的资源保障充足，不过参与过程对社区管理水平促进作用则不一定明显，而且参与过程对社区各类人群的有效整合作用也不一定大。

（二）公众自发式参与

公众自发式参与是以社区公众的需求为导向的自我发起、自我组织的社区参与，是非常理想的社区参与类型。城市社区管理中，公众自发式的参与过程是一个以公众的需求和利益为基础的表达与博弈的过程。公众的参与动机或是为了某些相关的公共利益表达，或是为了实现某些共同的兴趣爱好。从自发式参与的动机来看，可以将自发式参与分为两类：一类为权益性参与，就是与参与者自身利益相关的自发式参与；另一类是基于兴趣和爱好的社区参与。例如社区志愿者参与，虽然没有利益诉求，但是通过志愿参与实现自己的价值理想。又如社区公共场所的文化娱乐参与，居民在锻炼身体或是娱乐休闲的期望下自发地在参与到广场上跳舞、锻炼身体等内容上。

自发式参与不一定有明确的个人利益诉求或参与期望，但有明确的社区参与目标。参与者的自主性强，能够自我组织和自我管理，甚至能够在参与过程中进行适当的创新。从参与者之间的相互关系来看，参与者之间的认同感较强，能够形成比较牢固的合作关系。从参与过程中的资源运作来看，自发式参与对社区居委会等社区管理组织没有依赖，参与动力来自于参与者对参与目标的追求。

（三）合作式参与

合作式参与指的是社区居民与居委会之间的合作参与。在社区参与的发起、组织和活动过程中，社区居委会以完善社区管理为目标，通过组织参与、物质支持等方式进入到居民的参与过程之中。在参与过程中主要表现为参与者（或参与者们）与社区居委会的沟通与协调，而不是社区居委会的政治动员或任务分派。例如社区居委会通过自身资源优势为社区参与者提供资金或场所的方式进行合作式参与。

这类社区参与方式中，公众作为参与者与社区居委会之间是平等的关系，公众和社区居委会之间是互利互惠的关系。从社区管理的角度来看，社区管理虽然是自上而下的方式，但是面对当前社区管理的新问题，没有公众的参与，而仅仅依赖社区居委会的行政权威与社区精英的能力是难以成功的。通过合作式社区参与方式，能够在社区公众与社区居委会之间建立正式的沟通关系与信任机制。

武汉百步亭社区的社区参与就很好地反映了合作式社区参与给社区管理带来的好处。百步亭社区居委会通过与社区内部的各种志愿者组织进行合作，通过社区志愿者服务中心为依托给志愿者提供必要的场所、活动资金和激励机制。百步亭社区志愿者组织现有1个中心、23个工作站、820个楼栋服务小组、540个小小楼栋服务小组、100多支特色服务队。建立志愿服务的体系，深入到每个社区居民身边。

通过合作式参与将社区公众的服务需求准确、及时地反映给社区居委会，保证信息反映路径顺畅。而社区居委会不仅能够及时调整社区建设、管理与服务的内容和方式，还能够通过合作式社区参与完善社区服务体系，通过相关的参与者或是组织提供灵活多样的社区服务内容，并且能够尽可能地将服务覆盖到社区每个成员。

（四）小结：三种参与形式的比较

通过三种形式的社区公众参与的比较可以发现，自发式的社区参与自主性最强，但是参与过程受到资源限制比较大，参与过程因此面临合法性和参与持续性的问题。社区动员式参与的获得的支持较多，但是参与者的参与动机不明确，尽管在形式上符合社区居委会的管理目标，但是动员式参与能否真正提高社区管理的成效和水平则很难说清楚。