事业单位职员制改革：进程、问题与对策

作者： 刘昕 王俊杰

来源：《行政管理改革》

近些年来，随着我国经济高速增长和社会快速发展，人们对于公共服务的要求越来越高，作为我国公共服务最主要的提供者，事业单位面临着重大变革。如何尽快建立符合事业单位特点的人事管理制度，从而提高事业单位的内部管理水平，便成为一个亟待解决的问题。近些年来，在逐步开始实施事业单位分类改革的大背景下，事业单位内部的人事制度改革日益深化，事业单位职员制成为其中的一个重要改革思路。

一、我国事业单位职员制改革的基本脉络

在传统上，我国事业单位工作人员通常被划分为专业技术人员、管理人员和工人三大类。近些年提出的事业单位职员制是针对事业单位中的管理人员提出的一种新型人力资源管理思路。总的来说，我国推进事业单位职员制的主要目的在于加速事业单位的去行政化，实现事业单位人员管理从身份管理到岗位管理的转变，为事业单位管理人员建立了一个独立且更顺畅的职业发展通道，同时在一定程度上破解事业单位管理人员的薪酬待遇与职务挂钩过于紧密的困境。

总的来说，我国的事业单位职员制从提出到试点，主要经历了以下三个发展阶段：

第一个阶段是萌芽阶段(1992-1999年)。1992年召开的党的十四大提出应按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。1993年，国务院在《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中提出，应根据事业单位管理人员的自身特点，建立职员职务序列，并在此基础上实行职员职务等级工资制。这是中央政府文件中第一次提出事业单位中的职员概念。1995年颁布的《事业单位工作人员考核暂行规定》要求，事业单位按照德、能、勤、绩四个方面的内容对职员、专业技术人员和工人进行考核，这是在政府正式文件中第一次直接将事业单位管理人员称为职员。不过，这一阶段仅仅是提出了事业单位职员的概念，并未形成事业单位职员制这样一套正式的制度安排。

第二个阶段是初步探索阶段(2000-2009)。2000年颁布的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》在提出要逐步取消事业单位行政级别，不再按行政级别确定事业单位人员待遇的基础好，第一次正式提出了事业单位职员制的概念，即“对于管理岗位，要建立体现管理人员的管理水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度”。2002年颁布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》指出，应实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，以建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。2006年颁布的《事业单位岗位设置管理试行办法》明确提出事业单位管理岗位一共划分为10个通用等级，即一级至十级职员岗位。在这一阶段，事业单位职员制的试点开始出现。教育部于1999年出台了高等学校职员制度的试行办法，并且从2000年开始在武汉大学等五所高校组织开展了试点。重庆市同年也制订了事业单位职员管理办法，随后出台了实施意见，2005年宣布在全市事业单位中全面推行。[1]深圳市为转换事业单位的用人机制也于2004年出台了事业单位职员管理办法，并于2005年开始实施。同年，江苏省也开始进行事业单位职员制改革的试点工作。在这一阶段，尽管事业单位职员制作为一种制度已经逐渐浮出水面，但各方对事业单位职员制的内涵及其制度框架并未形成共识，仍然存在诸多模糊认识，甚至对“职员”的概念都存在不同认识。

第三个阶段是继续探索阶段(2010年至今)。2010年公布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》指出，要分类推进事业单位人事制度改革，取消事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式，并且明确指出要“对事业单位管理人员要全面推行职员制度”。2011年，我国颁布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》及其九个配套文件，成为全面推行事业单位改革的重要指南。然而，在两份文件中，政府都并未对事业单位职员制度做任何具体解释，在事业单位分类改革的指导意见中甚至根本未提职员制问题。而国家人力资源部仍然明确表示要继续进行职员制的试点。在地方上，江西、四川等地于2012年陆续开展了事业单位职员制的试点工作。

综上所述，一方面，作为一种专门针对事业单位管理人员而设计的制度，职员制度的大体内容已经比较明确，其中包括职员职级设计、岗位设置、聘任、待遇等内容。[2]另一方面，关于事业单位职员制的整体设计思路及其具体管理问题，国家并未出台明确的制度和政策，职员制仍然处于探索过程之中。

二、当前事业单位职员制试点中存在的主要问题

尽管事业单位职员制具有重要的现实意义并且试点工作也取得了一定成效，但职员制的推行在现实中依然存在一些比较明显的问题，这主要表现在以下几个方面：

第一，对薪酬的关注多于对职员制改革整体性的关注。事业单位职员制的重点在于事业单位的去行政化以及事业单位管理人员的管理科学化和规范化，因而是一项整体性甚至根本性的改革，但目前的绝大部分事业单位职员制试点的主要动机却是为本单位管理人员拓宽薪酬增长空间，破解管理人员不晋升职务就无法实现薪酬增长的困境，缓解在管理人员职务晋升方面面临的压力，一定程度上缓解事业单位管理人员的不满。在事业单位中之所以存在通过职员制为管理人员增加工资的强烈动机，还有另外一个原因，这就是很多事业单位管理人员对于与本单位专业技术人员之间的薪酬差距感到不满，他们认为自己的工作时间要求较为严格，自由度比专业技术人员低很多，但薪酬水平却比专业技术人员低一截，此外，近些年来，专业技术人员通过承担各类科研项目、出版著作、外出讲课等方式获得的工资外收入逐渐增多，而管理人员却鲜有获得工资外其他收入的机会。尽管事业单位管理人员的这种看法并非完全正确，但事业单位领导者却不得不考虑他们的这种比较心态，因为事业单位的很多日常管理性工作和正常运行毕竟需要这些管理人员来承担。

第二，岗位管理工作和绩效考核工作不扎实。如前所述，事业单位职员制的意义绝不是为了单纯涨工资，而且，即使职员制在一定程度上有助于解决事业单位管理人员的工资增长问题，也必须建立在科学、规范的岗位管理和行之有效的绩效考核制度基础之上。健全的岗位设置和管理制度是事业单位职员制推行的一个重要基础和必不可少的组成部分，但在我国的相当多事业单位中，岗位管理工作做得并不规范，一些单位甚至没有进行过规范、细致的岗位分析，也没有通过规范的岗位说明书明确各岗位的具体工作职责以及相应的任职资格条件。很多事业单位管理人员所关注和重视的依然是行政级别和职务，对岗位的概念非常模糊，很多人甚至将岗位与职务混为一谈。很多事业单位的职员制实际上并非建立在真正的岗位价值基础之上，在将管理人员纳入这些所谓的“岗位”等级之中时，重点考虑的仍然是工作年限、职务高低等人的因素，而并非这些人实际承担的岗位职责和工作难度。比如，不少高校目前实行的“三等十级”职员制都只是笼统地规定了1-5级为高级职员岗位，6-8级为中级职员岗位，9-10级为初级职员岗位，但对这三类职员岗位却只有宽泛界定的上岗条件和需要承担的大体职责，并没有将所有的管理岗位梳理出来，更不是基于岗位评价工具确定管理岗位的价值。可以说，大部分职员制工资体系只是原来的职务工资体系的一种翻版而已。

在岗位观念不强，岗位管理体系不健全的情况下，事业单位管理人员的绩效考核也就很难做到位。事业单位管理人员从事的工作既有管理的性质，也有服务的性质，绝大多数工作都很难加以量化考核，因此，唯有通过对岗位职责的深入分析以及制订明确的工作标准，才能做到真正结合本职工作要求对管理人员实施客观、科学的绩效考核。反过来，也只有真正通过绩效考核来引导管理人员形成岗位意识和绩效意识，切实关注自己的本职工作和对单位的贡献，才能达到职员制所要实现的那种以岗位为中心，而不是以身份为中心实施管理的状态。但目前，尽管绝大多数事业单位都制订了对专业技术人员的相对量化且基本行之有效的考核制度，但对管理人员的考核却基本上流于形式，甚至根本就没有。很多人包括事业单位领导者的思想观念都并未扭转过来，岗位管理和绩效考核的基础工作依然薄弱，这显然是与职员制改革的初衷不相吻合。

第三，管理人员职业化和专业化程度不高。事业单位职员制改革的一个重要目的是去行政化，但去行政化之后事业单位仍然面临另外一个重要的挑战，这就是如何尽快建立起一支职业化的管理人员队伍。管理职能对于任何一个组织的独立运行都非常重要，随着事业单位自主权的落实，必然需要加强内部管理以及强化运营能力，而这必然会对事���单位管理人员的工作伦理和价值观以及工作能力等提出更高的要求，要求事业单位建立一支职业化、专业化的管理人员队伍。而在目前情况下，无论是事业单位中的专业技术人员还是管理人员，都把事业单位中的管理岗位视为一般性事务或服务岗位，很少认识到管理工作本身的职业化和专业化要求，对管理岗位的定位不高。比如，高校中的很多管理人员并不具备现代管理岗位要求的知识结构[3]，管理人员的队伍构成比较复杂，并且很少受过管理方面的专业训练。[4]

事业单位管理人员的职业化和专业化程度不高的问题还反映在事业单位中的“双肩挑”问题。“双肩挑”是指事业单位中的一部分人同时承担专业技术工作和管理工作的现象。理论上说，一个独立的专业技术岗位或管理岗位都要求工作者必须用全部工作时间才能履行职责，而“双肩挑”实际上是从两类岗位中各取一部分工作职责组合而成的一种特殊“岗位”。这种特殊岗位的形成有两方面的客观原因：一是部分管理岗位涉及到较强的专业技术性，因而需要任职者既懂管理，同时还懂技术;二是由于事业单位管理岗位的工资水平往往比专业技术岗位尤其是高级专业技术岗位要低，在管理岗位工资水平低的情况下很难吸引到高素质人才，只能从专业技术人员中吸引一部分人从事管理工作，因为他们可以领取与技术职称相应的工资，但实际却将相当一部分时间用于管理工作。这些专业技术人员由于对专业技术高度认同，同时对全职从事管理岗位的前途感到不确定，大都不愿意完全放弃本专业，于是便形成了这种两头兼顾的状态。

然而，“双肩挑”在实际管理中却带来了很多问题：第一，它在一定程度上否定了管理岗位自身所要求的职业化和专业化，导致出现专业技术水平高的人就能做好管理工作，甚至只有专业技术水平高的人才能承担重要管理岗位的误区，不利于事业单位专职管理人员队伍的形成和管理水平的提高。第二，由于一个人的工作时间有限，因此，大部分“双肩挑”的人往往很难实现在专业技术工作和管理工作之间的较好平衡，一定会在某个方面甚至两个方面都难以圆满完成工作。第三，它在一定程度上加剧了事业单位的“官本位”意识和“行政化”倾向，产生了很多内部矛盾。[5]部分事业单位专业技术人员寻求担任管理职务的现象在一定程度上与中国传统的“学而优则仕”思想和“官本位”思想一脉相承，它一方面会对事业单位专业技术人员的价值取向产生不正确的引导，导致一部分人不安于专业技术性工作;另一方面又会导致出现一些变相的“腐败”，即一部分人通过追求行政权力来获取职称、成果评奖等专业技术方面的好处，或利用行政权力巩固自己的专业技术地位。正因为如此，2006年颁布的《事业单位岗位设置管理试行办法》明确规定：“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。”然而在现实中，这一政策规定几乎没有什么约束力，“双肩挑”的情况在很多事业单位依然突出。

三、推进事业单位职员制改革的政策建议

事业单位职员制是在社会主义市场经济体制确立以来，随着事业单位改革推出的一项新型的制度设计。尽管总体方向已定，改革也已经开始启动，但是职员制的推行仍然在实施细节上并未明朗，同时也存在很多现实性的障碍。在这种情况下，笔者认为，事业单位职员制改革在今后一段时间中需要重点做好以下几个方面的工作。

1明确事业单位管理人员的定位，以逐步打造一支职业化、专业化的事业单位管理人员队伍。

实施事业单位职员制的一个重要前提是明确管理人员在事业单位中的定位及其需要达到的要求，但长期以来，我国并没有随着社会主义市场经济的发展及时明确这一问题，这导致事业单位尽管对专业技术人员的管理相对科学、规范，但对管理人员的管理却缺乏明确的方向。笔者认为，在事业单位管理人员的定位方面，需要在以下两个方面达成共识：

第一，事业单位的管理人员和专业技术人员处于不同的劳动力市场，不宜在两者之间做简单的比较，更不能进行盲目攀比。即使是在同一家事业单位中工作的管理人员和专业技术人员，不仅工作性质不同，对任职者的要求明显不同，而且在对组织做出贡献的方式以及绩效产生的方式方面也存在显著差异。事业单位专业技术人员尤其是高级专业技术人员不仅需要具备较高水平的任职资格条件，而且需要具有较高的创造性，成果产出的压力也更大，绩效考核要求更为严格，工作时间表面灵活却用于工作的时间却更长。而管理人员尽管也需要承担一些需要较高水平的知识和经验的高难度管理工作，但大部分管理类工作都属于程序性和日常的事务性工作，对任职者的挑战性不是很大，绩效考核要求相对比较软性。因此，必须明确两类人员所在的劳动力市场之间的差别，防止管理人员与专业技术人员进行盲目攀比。

第二，管理人员和专业技术人员对事业单位的贡献方式不同，但同样都需要走专业化和职业化的发展道路。事业单位专业技术人员是直接参与公共服务提供的人，他们毫无疑问是事业单位中最为重要的核心力量，而管理人员的主要任务则在于承担组织管理和服务等方面的功能，确保公共服务的提供能够顺利、有效地完成。也就是说，事业单位需要一支对自身的使命、角色和职责清晰，而且也愿意投身于事业单位发展的管理人才队伍。我国事业单位的性质决定了其面临的风险和管理难度要低于需要在市场上参与竞争的企业，尽管事业单位也需要一些高水平的专业化管理人才，但更多地还是需要那些认同特定的管理伦理和管理职业，具有与事业单位性质相吻合的价值观，同时愿意勤勤恳恳地在事业单位做好管理和服务工作的人。总之，我们应当通过提倡新的观念以及在制度和政策设计方面的努力鼓励事业单位管理人员走职业化的发展道路，努力成为适合事业单位需要的管理人才，为事业单位的绩效提升做出自己的贡献。

2立足中国国情，夯实基础，分步实施，积极稳妥地推进事业单位的职员制改革。

从理想角度来说，事业单位职员制应当是在事业单位基本实现去行政化的前提下，建立起一整套以岗位管理和人员聘任制为核心的科学、规范的人力资源管理体系，这套管理体系应当充分考虑事业单位管理人员的工作特点和职业发展需求，有利于实现事业单位管理人员的职业化，有利于确保事业单位管理的稳定性和有效性。但从现实情况来看，我国的事业单位改革不可能一蹴而就，人的观念和文化的改变也需要一定的时间，去行政化不会是一朝一夕的事情，因此，我们必须立足实际，采取分步实施的战略，逐渐夯实事业单位职员制的各项基础，而不能指望改革一步到位。

在目前情况下，我们可以重点做好以下三个方面的基础性工作：

第一，强化岗位意识，完善岗位管理体系。如前所述，尽管岗位管理是事业单位职员制的重要基础，但我国大部分事业单位的岗位管理基础却比较薄弱，相当一部分事业单位还没有完成岗位分析和岗位说明书的编写工作。尽管我们还不可能做到完全基于岗位分析和评价来确定不同管理岗位的重要性等级，更不可能完全根据岗位价值确定事业单位管理人员的薪酬等级，但岗位意识和岗位概念却需要尽快强化，岗位管理的相关基础性工作也必须开始着手进行，特别是要促使事业单位管理人员真正重视开始岗位，理解自己所从事的具体工作和他人的工作之间的关系，理解自己的岗位对事业单位的贡献。

第二，逐步建立起基于岗位职责和组织目标的绩效管理体系。事业单位职员制的一个重要目的就是引导事业单位管理人员从关注行政级别，转向关注自身的管理职责和服务功能。而要实现这种转变，除了要通过岗位分析和岗位描述明确岗位的职责范围和关键工作任务之外，还需要逐渐明确在每一项职责中需要达到的静态或动态绩效标准，这就需要在事业单位管理人员中逐渐推行科学、有效的绩效管理体系。也就说，根据各事业单位的发展战略、工作目标以及管理岗位承担的具体职责，明确各管理岗位在一定时期内的日常工作和重点工作，确定各项工作需要达到的绩效标准，并在此基础上做好事业单位管理人员的绩效考核和改进工作。在这方面，国内外企业以及国外高校等非营利机构对管理人员和行政人员实施绩效管理的一些经验是可供借鉴的。

第三，尽快制订过渡期的事业单位管理人员薪酬体系。事业单位当前的管理人员薪酬体系基本上是一种基于行政级别的薪酬体系，这种体系设计与事业单位管理人员的职业化要求是不相吻合的，也不利于事业单位的去行政化。在目前无法一步过渡到基于岗位价值的薪酬体系之前，应当对现有的事业单位管理人员的薪酬体系进行适度调整，打破严格基于行政级别的薪酬水平确定机制，使他们的薪酬更多地与所从事的具体工作、任职年限、能力等联系起来，能够为致力于在事业岗位管理岗位上长期工作的管理人员提供薪酬上升的通道。此外，还可以适当参考外部劳动力市场上的类似岗位任职者的薪酬水平，尝试建立事业单位管理人员薪酬水平的市场化决定机制，适当提高管理人员的薪酬待遇，最终逐渐建立起与事业单位管理人员的工作性质、职业发展路径以及组织文化相适应的新型薪酬体系。

最后，需要指出的是事业单位职员制改革并非仅仅是事业单位内部的问题，它的推行还需要得到很多外部条件的支持，其中最主要的就是在优化事业单位治理结构的基础上减少政府干预。

[参考文献]

[1]商宇：全市事业单位打破干部职务终身制，推行职员制[N].重庆日报.2005年4月8日

[2]盛连喜：深化职员制改革为高校管理人员设计好“跑道”[J].中国高等教育，2005(19):22-24

[3]郭剑波，董俊梅：当前高校管理干部队伍存在的问题及其对策[J].高教论坛，2005，(02):109-111

[4]肖红：建立高校职员制度初探[J].人才开发，2004(8):30-31

[5]徐元俊：“职员制”视阈下高校“双肩挑”模式改革探究——以高职院校为视角[J].理论导刊，2011(10):38-40