摘要：在新时代基层治理现代化的要求下，服务吸纳治理成为城市社区治理的探索方向。佛山X社区“服务吸纳治理”的实践案例表明，在服务需求与服务供给较为发达的城市社区，划小治理单元、完善组织结构，有助于促进社区治理成效的提升。同时，构建吸纳式的协同机制、引育机制和考核机制，可以促使社会工作者、社会组织与社区居民积极高效参与社区治理。因此，城市社区有效治理离不开规模适度的单元基础和结构优化的组织基础，更需建立良好的治理体制与机制，以此为纽带进一步推动城市社区稳步迈向基层治理现代化。

关键词：服务吸纳治理；社区治理；居民自治；治理单元

作者简介：方帅，南京师范大学公共管理学院

长期以来，城市社区治理主体参与度不高始终是我国基层社会治理中的一块短板。虽然单位制早已解体，并经历了从“单位制”到“街居制”再到“社区制”的转变，但当下大部分城市居民仍属于某单位的一分子，与社区居住单元内的居民组织交流极为有限，使得居委会对于很多居民而言意义不大。因此，居委会的功能较难发挥，社区治理的效果亦不显著。而这种困境在世界范围内都较为明显。有日本学者曾指出，在日本地方自治中，“集合众多居民开展居民运动，实际上并非易事……即使已开始活动，也会常常在内部出现意见分歧和利害关系对立……也有居民本身就不喜欢积极地参与运动。还存在没有宽裕的时间，以及认为工作、生活以及休闲更为重要等时间分配的问题”。这就告诉我们，居民自治意识不强、自治参与度不高是城市社区治理遇到的普遍现实难题，也是社区治理亟待突破的理论难题。

为解决这一难题，过去中国基层政府大多采取行政动员手段，结果却适得其反，常常导致基层群众自治陷入“停滞”甚至“塌陷”状态。其根源在于行政手段往往具有强制性、单向度、僵化性等特点，而自治是“地方公共团体自己处理本地区市民的共同事务”，“必须要制定和执行居民欢迎的政策”。那么，面对这种困境，究竟如何才能有效提升社区治理能力和治理水平呢？目前全国各地均在探索中，并没有成熟的经验和做法。佛山市 L 镇 X 社区创新的“服务吸纳治理”改革作为一个具有实践指导性与理论突破性的关键案例，至少为城市社区有效治理找到了一条可借鉴、可参考的现实路径。

一、吸纳理论与社区治理：一个分析框架

从既有文献看，吸纳理论在破解社区治理困境方面起到的作用颇受当下学者青睐。最初，“吸纳”一词被用来描述社会与国家之间发生关联的状态和过程，尤指政治行政体系通过各种形式把社会中的个体（身份、利益、观点等）吸纳到体系内部的行动过程。如香港学者金耀基最早用行政吸纳政治来描述港英政府对本土社会精英的整合。后来，吸纳理论的内涵和外延在中国学术界得到不断拓展和丰富。

在治理领域，黄俊尧提出“吸纳式参与”，他以“五水共治”为对象，认为吸纳型参与能够破解民众参与不足的难题，其既沿用了政府调查、项目动员等常规性吸纳民意工具，也采取了公众咨询、公述民评问政等创新性民意表达机制。杨宝提出“治理式吸纳”的概念，指的是“政府以治理的方式有选择地吸纳社会组织的治理能力”。陈文提出“体制吸纳”，即采取“代议性吸纳”“商议性吸纳”“机构性吸纳”和“精英性吸纳”等方式，激活现行体制中的民主因素，创设各种利益协调机制，及时化解社区中的多样矛盾，充分吸纳和整合社情民意。但不可否认的是，他们均未能进一步阐释这些吸纳手段如何对居民或组织参与社区或社会治理的动力进行有效激活。因此，有学者提出，鉴于购买社会服务已成为世界各国社会治理的一大趋势，可考虑在城市社区通过公共服务的有效供给破解社区治理难题，如采取“吸纳式服务”的治理模式，即依托基层党组织，以服务为导向，通过吸收社会力量“反哺”社会建设。再比如通过扶持并引入提供专门化服务的社会组织支持社区的自主性建设。不得不承认，这类治理模式虽然能够有效提升社区居民对公共服务的满意度，但却较难增强居民参与社区治理的意识与行为。换言之，社区治理的现实困境依然存在。与既有理论不足形成鲜明对比的是，处于我国改革开放前沿的广东省佛山市，面临上述社区治理的困境可谓更为突出，但其在治理实践中借助“服务吸纳治理”模式找到了一条社区有效治理的路径，对吸纳理论做出了有益补充。

无论是理论层面还是现实层面，城市社区的居民融入、融合等“共融”氛围相对不足。而过去既有的不论是服务促进治理抑或是服务协同治理模式，均是将服务本身与服务主体挡在社区共同体之外，尤其是将服务主体与居民主体相区隔，这就导致无论基层如何以服务促进协同治理，均无法取得治理的良效。相反，服务吸纳治理（如图 1 所示）则是将社区治理看作是一种合作共治的过程 （情境域 B），一改过去服务与治理的区隔状态（情境域 A），将供给公共服务的市场组织吸纳进社区共同体之中。

具体而言，L 镇 X 社区探索的服务吸纳治理指的是，社区以治理结构为切入点，通过划小治理单元提供精细化服务，同时以服务为中介载体，创新社工服务方式，吸纳社工在提供服务中融入治理元素、引导居民在享受服务中参与社区治理。其关键做法有四点（如图 2 所示）：治理单元下沉、治理结构优化、社工参与社区治理、以服务引导居民自治。可以说，服务吸纳治理为回应当下破解城市社区治理困境这一现实问题提供了新的解释框架。

二、案例背景：社区治理改革前的三重困境

佛山位于广东省中南部，地处珠江三角洲腹地，全市总面积 3 797.72平方千米，常驻人口 815.86万人，其中户籍人口 473.77万人，是广东省第三大城市，其地区生产总值在全国地级及以上城市GDP排行榜中位列前 20左右，是广东乃至全国名副其实的经济重镇。然而，由于社会发展过快，以及受到传统粗放型治理思维的影响，佛山的基层社会治理尤其是社区治理始终难有大的突破，并在很大程度上制约了佛山社会经济的持续可协调发展。作为佛山市城市社区的缩影，L 镇 X 社区在探索“服务吸纳治理”模式前，主要面临三大较为普遍的现实难题：

第一，社区规模持续增加，社区运行“有心无力”。近年来，佛山社会经济快速发展，吸引了来自全国各地的外来劳动者，不仅如此，本地的农村居民也纷纷涌向城市，导致当地社区人口密度不断增加，社区人口规模不断扩大，给社区日常运行带来巨大压力。L 镇 X 社区面积约为 2.5 平方千米，其中分布着规模各异的小区共 52 个，居民 11 000 多户，居住人口超过 35 000 人。在社区治理改革前，社区共有 4 个居民小组，每个居民小组仅有 2 名专职社区工作人员，即每位社区工作人员要面对近 4 500 位居民。在社区居委会层面，X 社区也仅有为数不多的正式工作人员，却要承担包括社区日常管理、流动人口、计生、民政等各类行政事务，远远无法满足社区治理和服务需求。不断扩张的社区人口规模与极为有限的社区工作人员之间形成内在矛盾，使得社区工作压力急剧增加，社区治理和服务能力明显弱化，治理效能不尽如人意，对社区治理机制创新的内在需求极为迫切。

第二，治理成本不断加大，政府负担“有增无减”。随着社会治理问题的不断凸显，佛山市各级政府部门高度重视社会治理工作，各乡镇（街道）用于社区治理和服务的经费支出持续增加，政府负担日益加重。L 镇 X 社区仅 2014 年一年该社区的各项经费支出就超过 600 万元，平均每户居民的治理成本在 550 元以上。在上述经费支出中，除去 X 社区通过停车收费等方式获得的 200 余万元自筹经费外，其他经费均由乡镇（街道）负担。可以预见，随着当地经济的快速发展，外来流动人口不断增加，未来社区经费支出势必仍将呈现出阶梯式增长的态势，并将对地方财政形成巨大压力。而在财政投入不断增加的背景下，当地的社区管理和服务水平却并未得到根本改善，居民对政府的认同度和满意度也差强人意，治理成本与治理“产出”的“倒挂”现象极为突出，对加强和改进社会治理方式提出了要求。

第三，治理环境日趋复杂，社区治理“有治无类”。佛山作为珠三角经济区重要的商贸中心之一，人口流动规模大，人员构成较为复杂。在大多数社区，本地户籍人口较少，居民大多来自外地，普遍缺乏共同的社区文化纽带，社区归属感不强。在 X 社区，其人口构成就包括四类群体，即户籍在 X 社区的居民、户籍在本镇内社区外的居民、户籍在市内镇外的居民和户籍不在佛山市的居民。其中，在 35 000 多名社区居民中，户籍人口仅 6 200 人，占比不足两成，而流动人口多达 17 000 人，占比超过五成。此外，X 社区还有 30 名少数民族的居民和 300 余位外籍人士，文化差异性更为明显。长期以来，尽管社区治理环境趋于复杂，但囿于粗放式管理思维的制约，各乡镇（街道）仍习惯于采用传统的“一刀切”管理方式，对居民的差异化需求缺乏足够回应，导致当地居民的社区认同度普遍较低，社区融合面临较大困难。

三、规模与结构：服务吸纳治理的基础

（一）单元下沉：服务吸纳治理的规模基础

规模适度是居民自治有效实现的基础，适度的规模能够促进公民有效地参与社区治理。佛山市 X 社区为破解社区规模过大带来的治理低效难题，结合辖区实际，按照居住布局划分网格单元。

一是以居民构成划分片区。X 社区以原居民小组为基础，按照居民构成特点，将社区划分为 A、B、C、D 四大网格片区。其中，A 片区以中高收入人群为主，B 片区以本地商户为主，C 片区以 50 岁以上中老年居民为主，D 片区则是外地务工人员、外籍人士以及少数民族居民的主要聚居地。通过划分四大网格片区，可以根据不同片区的居民特点开展有针对性的社区管理工作，提升社区管理的精细化水平。

二是以适度规模确立网格。在划分四大片区的基础上，X 社区按照便于管理的原则，进一步将每个片区划分为 3 个网格，共建立 12 个网格单元。根据 X 社区的人口规模，每个网格单元大约有 1 000 户、3 000 人左右的社区人口。作为网格化治理的基本单元，网格的面积及其人口规模比原社区管理规模大为缩小，不仅可以减轻辖区内的治理压力，也更有利于社区根据本网格内的居民特点开展有针对性的管理服务工作，进而能有效地将居民与社区进行联结。

三是以合理比率调配人手。在原有社区管理体制下，每个社区居民小组仅有两名工作人员，但却需要面对近 9 000 位社区居民的行政管理工作，其管理比率达到 1 ∶ 4 500，社区工作负担极为沉重。对此，在推进网格化治理过程中，社区以降低管理比率为基本出发点，按照每个网格两名网格员进行人员配备。依据这一配备标准，改革后每位网格员平均需面对约 450 户、1 500 人左右的社区居民，管理比率为 1 ∶ 1 500，相比改革前降低了 2/3。管理比率的下降，不仅能够大大减轻社区工作负担，而且也可以提升社区治理绩效，从而为居民提供更加精细化的服务。

（二）结构重组：服务吸纳治理的组织基础

当前大多数城市社区社会组织和社工机构在社区治理中仍面临参与意识淡薄、参与梗阻较大、行政干预较多等问题，但与此相对应的是，在治理日益多元化的背景下，社区社会组织已成为社区建设不可或缺的力量。为此，佛山市 X 社区从创新体制机制入手，优化治理架构。结构优化既包括人员结构的优化配置，也包含组织结构的改良升级。X 社区以社区、社会组织、社会工作“三社联动”为主题主线，以网格为联结点，通过社区和社工机构共建的方式，搭建良好的治理格局。

首先，通过精简社区办事窗口、整合社区工作事项等方式抽调出 15 位业务能力较强的社区工作人员，全部“下沉”到网格担任网格员。同时，将原来由社区承担的 28 个大项、128 个小项的行政事务下放到网格，并赋予网格人员处理上述事务的充分权限。在权限范围内，网格工作人员可自行处理社区事务，实现社区事务不出“网”。将社区工作人员纳入网格队伍，可以让他们真正深入到社区居民当中，将传统的以社区居委会为中心的“等上门”管理模式，转变为以社区居民为中心的“送上门”服务模式，从而为社区居民提供更加有针对性的治理和服务便利。

其次，按照“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的原则，将专业社工机构引入网格化治理平台。由社工机构派遣 19 名社会工作者担任专职网格员，与原属社区的 15 名工作人员共同承担社区治理和服务工作，从而组建起一支 34 人的网格员队伍。将专业社工纳入网格治理，一方面可以有效弥补网格员人力资源的不足，另一方面也可以借助社工人员的专业优势有效提升网格治理和服务效能。

再次，通过投入专项资金，在四大网格片区建设社会工作服务站，以此作为网格员的办公场所和管理窗口。网格员就近进入服务站办公，居民也可到服务站咨询业务、参与活动或者使用服务站提供的健身娱乐设施。服务站的建立既增强了网格员之间的业务交流和沟通，也方便居民上门办理事项，强化了居民与网格员的双向联系。

最后，在网格员的管理机制上，实行三级网格管理体系，由社区居委会统一领导网格管理和运营，统筹调度社区工作人员和社会组织成员（以下简称“两社”人员）开展社区治理和服务工作。其中，由社区主任（书记）担任一级网格长，统领整个网格治理平台。其他社区“两委”成员担任四个网格片区长，接受一级网格长领导，并负责对辖区内的网格员进行管理和监督。根据工作安排和部署，网格员服从社区一级网格长以及片区长的统筹指挥和调配。其中，社工网格员除接受网格长领导外，还要服从社工机构的管理和考核，实行“分类对口管理”。

四、服务吸纳治理的运行机制

（一）吸纳式协同：服务组织参与社区治理

不同于仅以协调多元主体关系为核心的整体性治理机制，吸纳式协同机制的核心是在已破解体制障碍的前提下，将社区与其他服务类组织整合进一个开放又相对有序的整体协作系统，以服务为手段，以吸纳多元主体参与治理为导向，通过相互协调实现资源和力量的整合与增值，进而达到维护社区共同利益、优化社区治理秩序、提供优质公共服务的目的，促进社区稳定高效治理。

然而，市场仅提供服务而不参与或较少参与治理是当前全国大多数城市社区治理的普遍特征。不同于这些地区，佛山市 X 社区通过吸纳社工参与社区事务盘活社区治理“一盘棋”。不过，为了避免“两社”网格员在治理服务理念上的差异，同时弥补社工网格员工作经验的不足，X 社区通过多种方式加强“两社”人员的协同合作，促进“两社”融合。首先，以吸纳式交流促合作。社区居委会每月开展政策宣讲会，由“两委”成员主讲，组织全体社工网格员学习领会中央政策精神，并进行专题考核，以此加强社工网格员对大政方针的了解和熟悉程度。同时，社工网格员每月定期召开工作座谈会，邀请社区工作人员参加，共同分享社区治理和服务过程中的典型个案。其次，以吸纳性参与促协同。除工作交流、经验分享等联系渠道外，“两社”人员还通过多种方式加强直接的工作协同。例如，不论是入户走访还是政策宣讲，抑或举办业务咨询外展活动，社区均要求“两社”工作人员一起参与，分工协作，共同完成社区治理和服务工作。

此外，为了进一步提高服务与治理效率，X 社区采取组织互联方式促进治理的一体化。一方面，社区业务集中培训。网格员上岗初期，社区聘请专业人士对“两社”人员共进行 7 次集中培训和 21 次现场指导，涉及“网格 E 通”系统使用、社会工作技巧、家庭关系调节、居住证业务、流动人口计生的管理与服务、窗口服务办证等内容，不断提升“两社”人员的业务能力。另一方面，社区资源共同利用。打破社区和社工机构的资源壁垒，双方共同利用和开发社区资源，提高社区资源的利用效率。例如，社工机构可以自主使用社区公共空间开展各类活动，社工可以直接调用社区管理信息平台的相关数据资料，社区也可以使用社工机构的各类服务资源等。

（二）吸纳式引育：以服务激发居民融入社区

社区作为一个小型社会共同体，是一种集体意识的符号系统，内生有人们共同需要的信仰与规则，这些信仰与规则不仅折射出集体性，更反映着个体的认同，因此，对其有效维系离不开人们的共同参与。居民作为社区的主体之一，如前所述，其对社区生活与事务的参与度较大程度地影响着社区治理的有效性。故而，“服务吸纳治理”的核心要义之一便是引导居民积极有效参与。X 社区以居民需求为导向，创新活动供给方式，借力社区社会组织吸纳居民参与社区治理。

第一，构建需求吸纳机制。居民的需求是开展社区服务的指南和向导。X 社区始终将居民需求作为推进社区治理的出发点和立足点，通过多种形式收集了解群众需求。一是定期敲门入户。社工以网格员身份每月到业主家中走访 2 次，通过聊天话家常或是问卷填表的方式了解居民现状和现实需求，并及时解答疑问、提供相应的帮助。二是定时走街串巷。社工机构通过前期调查发现社区里的老少妇孺大多在上午 10 点钟左右下楼散步，为此专门制定了“搭讪计划”，要求社工人员每天上午身着蓝色服装，定时在小区公共场所驻守，接受居民咨询或是主动查找问题。三是建立网络微平台。社工网格员通过建立 QQ 群、微信群、社区论坛等民意表达平台，拓宽了社区居民的意见表达渠道，使居民交流更加畅通、社工工作更加便利。

第二，优化活动运作机制。将开展公共服务活动作为提升社区服务效能的重要途径，不断优化服务活动的运作机制。一是活动经费专项化。由社区提供每年 36 万元的专项经费，用于支持社工机构开展各项社区公共服务活动。社工机构年底前必须按照要求将活动经费使用完毕并接受社区监督核验。活动经费的使用情况纳入社工机构合同管理，并作为后续经费支持的依据。通过提供专项经费支持，最大限度保障了社区服务活动的开展，提高了居民的社区生活质量和水平。二是活动形式多样化。一方面，根据社区居民需要每年开展若干次大规模的社区服务活动，由四大网格片区共同组织参与，形成轰动效应，强化片区间居民的联系和互动，增强居民的社区认同感；另一方面，在各个网格片内每月制定活动日期表、活动计划书，推送至微信平台并以传单形式张贴至社区宣传栏，四个片区每月按活动日期表定期开展活动。三是活动内容对象化。在开展社区活动过程中，社工按不同年龄层次、不同民族等人口结构特征开展个性活动，并尽量覆盖到所有受众人群。

第三，强化组织培育机制。X 社区社工在开展社区服务活动的同时，积极构建机制化的培育方式，充分调动居民参与的积极性和主动性，提高居民的自我服务能力和社区归属感。一是积分制培育。将发掘社区领袖和自组织作为硬性任务纳入社工工作考核中，要求每位社工每月至少挖掘 5 位社区领袖候选人，缺少一个扣 0.5 分。通过量化的考核积分，从制度上保障了社工与社会的有效联动。二是牵引式培育。针对一些群众基础较好的“待成熟”团体，社工机构形成了成熟、规范、有效的扶持方案，内容涵盖经济资助、活动支持、人员培训等诸多方面，通过多种渠道激活和培育社会组织。三是回应性培育。对于诸如广场舞、书法班等一些较为成熟的社会组织，社工机构也建立了相应的跟进服务机制，根据这些社会组织提出的诉求，提供相应的宣传、场地、设备、资金等多方面支持，着力营造全民参与的社区治理氛围。

（三）考核嵌入：服务吸纳治理的保障机制

完善的考核评估机制是保障社区治理质量的基础，也是推进社区治理提档升级的动力。X 社区打破传统上级直评下级的考核方式，运用更科学、更合理的方法对工作人员进行考核。

首先，考核内容全面化。依托网格化治理平台，X 社区制定了具体的工作考核方案，从不同层面对网格员开展绩效考核，内容涵盖纪律、日常工作、片区资料管理、月度任务和创新能力等五大方面，涉及任务完成情况、问题事件处理跟进、社区走访、活动开展、义工招募、挖掘社区领袖、发动党群人员及居民代表参与社区建设等 14 项内容。全面系统的业务考核成为网格员开展社区治理和服务工作的行动指南，实现了网格管理的规范化和标准化。

其次，考核指标精细化。网格员绩效考核方案对各项考核内容均设有可量化、可操作的考核指标。考核表细分为 13 项以及一栏加分项，满分为 100 分，制定有明确的评分细则。例如，在社区走访和活动开展中，规定每天至少与 5 位居民沟通，每个网格每周至少开展一次活动，若与居民沟通次数不足，一次扣 0.1 分，若无故推迟或取消活动，一次扣 1 分。相应地，若考核连续获评优秀，则能够得到晋升机会成为总干事。精细的考核指标，使网格员开展社区治理更有针对性，从而不断提升治理的精细化水平。

最后，考核主体多元化。吸纳多元主体对社区网格员进行考核，强化考核结果的科学性和公平性。在考核期，建立网格服务直评机制，定期开展居民对网格员工作评议工作。先由二级网格长对网格员进行直接考核，再由每位居民就网格员的服务和管理进行评议。考核主体告别“单一化”，将居民纳入考核体系，从而调动居民参与网格建设的积极性，对网格治理和服务进行有效监督，形成双向互动，不断提升网格管理水平。

五、结论与讨论

社区作为居民的居住场域和公共生活的叙事空间，其治理的有效性与复杂性往往与治理的基本单元密切相关。社区治理的基本单元一般具有多重复合性，既是服务单元，又是社会单元，同时还是利益单元。这种多重复合性决定了社区治理需要建立一个有效且适度的基本单元，这一基本单元又恰好是城市社区“服务吸纳治理”有效实现的前提条件。如图 3 所示，服务吸纳治理，其初衷是以有效地为社区居民提供公共服务为出发点，以在服务中吸纳居民、社工机构和社会组织参与社区治理为落脚点。因此，服务与治理无缝对接的必要条件就是找到一个有效的服务单元，在此基础上通过制度创新将服务单元转换为治理单元，进而实现社区治理的机制优化。所以，佛山市 X 社区“服务吸纳治理”模式取得成功的关键性步骤就在于服务单元和治理单元的下移。辅之以“服务吸纳治理”中单元下沉的条件之二是治理体系的调整与治理资源的整合，其能与单元下沉呈现出显著的“耦合效应”。通过整合社区内部的治理资源、完善社区治理架构，可大大畅通社区治理的渠道，促使服务吸纳治理更加便捷、高效，进而强有力地提升社区的回应能力，弥补过去问题化解能力的不足。

在上述条件兼具的情况下，服务吸纳治理的运行逻辑主线是激活多元治理主体的参与动力。原因在于：首先，“实现高水平的居民自治是创新社区治理的重要基础”；其次，实现合作共治是激发社区治理活力的关键。过去一段时期以来，不论是城市还是农村，行政挤压自治是基层社会治理的常态，以致在相当长的时间内居委会和村委会疲于应付上级事务，群众和社会组织亦早已习惯了这种治理态势，故而政治参与意识低沉。而好的社区治理需要吸纳社会组织等多元主体的嵌入、促成有效协商沟通和互动关联的合作。佛山市 X 社区的“服务吸纳治理”模式作为社区治理机制的创新，有效地破解了长期以来城市社区面临的现实难题。进一步看，其内涵至少可以体现为三点：一是服务吸纳治理是基层城市社区在提升基层治理能力与治理体系现代化过程中的一次自我探索；二是不同于过去“为自治而自治”的社区治理目标，服务吸纳治理完全是基于社区居民的现实服务需求而在服务中增添了治理环节，实现了在不降低服务质量的同时做到治理“润物细无声”；三是不论从实践层面还是学理层面，服务吸纳治理均是对“国家—社会”互动关系的有效补充，其客观反映了国家与社会并非如西方一般属于二元对立的状态，相反，二者可以融洽相处，共同营造和谐的社会治理氛围。不过，值得注意的是，社区是多重要素关联而复杂的社会体系，需要多元复合的治理策略，服务吸纳治理的有效实现同样离不开成熟的治理技术加以配套辅助。佛山市 X 社区借助多年来积累的较为娴熟的治理技巧使得服务吸纳治理的净效应显著为正。概而论之，从技术层面看，服务吸纳治理作为一种治理工具和治理手段，其有效运用有着特定的条件；从改革层面看，服务吸纳治理有着丰富的内涵与外延，其有效实践是基层社会在治理领域的一次创新。

但不可回避的是，这种治理范式有一定的局限性，即在服务供给相对不足的城市社区，服务吸纳治理的模式可能较难得到应用和推广。服务吸纳治理的前提基础是所在城市社区的公共服务和市场化服务较为发达，且社区居民对于这类服务的需求相对较大。只有满足这两大基本要求，服务吸纳治理才可行。而在服务供给较为缺乏且居民需求较为薄弱的城市社区，则无法借力服务吸纳居民和社会组织参与社区治理，相应地，其可能需要寻找其他治理路径来激发多元主体参与。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第5期）