袁方成，康红军

原文载于：《国家行政学院学报》，2016年第4期

摘要：城镇化是中国经济社会转型的重要引擎。以政府行政主导、城乡二元体制为基础，农地非农化为支撑的传统城镇化推动了中国经济的高速增长。然而“人-地”城镇化增长速度、空间结构以及发展质量严重失衡，加剧地方政府债务风险，损害党和政府的权威性，阻碍社会结构转换。推进“人-地”城镇化的协调发展，要坚持市场主导与协调发展的理念，优化财税体制与资源配置机制，推动户籍制度与土地制度协同改革，推进职能转型与政绩考核政策再设计，从而回归和实现以人为核心的新型城镇化。

关键词：新型城镇化；土地财政；人的城镇化；协调发展

城镇化是中国经济社会转型的重要引擎。根据国家统计局公布的经济数据，2014年我国城镇常住人口74916万人，城镇化率达到54.77%，城镇化进入关键发展阶段。然而，快速的城镇化进程引发了一系列经济社会问题，主要表现为人口城镇化虚高和土地利用无序扩张乃至失控，由此带来的是人口城镇化和土地城镇化的失衡。［1］如何推动传统城镇化向新型城镇化转型，推进以人为核心的人的城镇化，实现“人-地”协调发展，成为各界关注的焦点。

一、“人-地”失衡：新型城镇化的现实命题

党的十八大以来，以人的城镇化为核心的新型城镇化加速推进，在此背景下，如何推动土地城镇化向人口城镇化转向，破解“人-地”城镇化的失衡，成为我国新型城镇化的现实命题。

（一）盲目扩张与粗放利用：“人-地”增长速度失衡

长期以来，快速城镇化发展是以粗放的土地要素投入、农民利益的相对剥夺和严重的环境污染为代价。城镇化的盲目扩张，造成土地资源的闲置与粗放利用以及农地的违法违规使用。一些地方政府为追求GDP增长，大量占用耕地，将农用地征收转为建设用地，城镇化版图迅速扩大。然而，大量的征地并未用于夯实区域产业基础，而是被投入企业逐利趋向的“圈地运动”和政绩驱动型的“造城运动”之中。1990-2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩张到了3.55万平方公里，2013年扩张为4.78万平方公里，十余年间扩张了270%，城镇人口只增加了27.29%，土地城市化扩张速度已远远超过了人口城市化速度。2000-2013年，我国城市建成区面积年均增长率比城镇人口的年均增长率高出2.5个百分点，土地城镇化的年均增长率是人口城镇化的速度的1.68倍，直到2014年，土地城镇化增长速度才开始放缓，人口的城镇化增长后劲乏力（见图1）。

图1  2000-2014年我国土地城镇化和人口城镇化年增长速度比较（略）

如果将地方政府土地违法违规“农转非”，推动农地转变为建设用地的隐性城镇化规模计算在内，“人-地”城镇化的速度失衡则进一步放大。2009-2014年，我国批而未供土地达到1300.99万亩，闲置土地达到105.27万亩。土地违法违规、乱占耕地现象更是层出不穷，仅2014年，国土资源部就督查了2228起土地违法违规问题，涉及12.24万亩耕地。进一步扩大了两者增速之间的差异。

（二）指标稀缺与资源闲置：“人-地”空间结构失衡

市场经济的深入发展，促使农村人口向城镇转移、中西部经济欠发达区域人口向东部经济发达地区转移、小城镇与中小城市人口向大都会转移。在这一过程中，长期以来城乡二元的经济社会体制制约了城乡、区域间人、地资源的空间均衡配置。一方面是经济发达地区、大都市建设用地指标的稀缺，一方面是经济落后地区、小城镇以及广大农村地区土地资源的闲置。

为与国民经济与社会发展计划、集约用地目标相适应，中央逐步减少了新增建设用地的供应，特别是东部三大城市群建设用地指标供应，要求其以盘活存量为主，率先缩减新增建设用地规模。2014年国土资源部制定的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》指出：“严格核定各类城市新增建设用地规模，适当增加城区人口100万～300万的大城市新增建设用地，合理确定城区人口300万～500万的大城市新增建设用地，从严控制城区人口500万以上的特大城市新增建设用地”。指导意见对大城市建设用地的管控愈加严厉，而农村人口仍然源源不断地向大城市流动，大城市建设用地缺口不断拉大。2014年，共批准建设用地40.38万公顷，同比下降24.4%，其中，批准占用耕地16.08万公顷。批准单独选址和城镇村建设用地分别为14.11万公顷和26.27万公顷，同比分别下降24.7%和24.3%。报国务院批准用地中，核减不合理用地0.43万公顷，其中耕地0.18万公顷。2010-2014年5年间，无论是国务院抑或是省级政府批准的建设用地指标都呈下降趋势（见图2），城市特别是大都市建设用地指标进一步紧缩。

图2  2010-2014年批准建设用地变化情况（略）

改革开放以来，东部沿海城镇特别是大城市城市建设飞速发展，中西部城镇尤其是一些小城镇、中小城市城市建设却比较迟缓。国家为了扶持区域经济的发展，给予其土地政策上的倾斜，加速了城镇化国土的扩展进程。由于这些地区户籍制度改革滞后，与大城市发展水平有巨大差距，吸引力并不突出，并未能有效推动人口聚集，存量房产去库存的压力不断增加。有数据显示，2014年年底一线城市住房平均去库存化周期已超10个月，三线城市则超30~50个月，“空城”和“鬼城”不断涌现。

（三）“重地轻人”与转化不畅：“人-地”发展质量失衡

据不完全统计，当前至少2亿农村剩余劳动力源源不断地流入城镇。根据我国城镇人口统计口径，在城镇居住满6个月即被统计为城镇人口，约占城镇常住人口的33%。但大量进城务工农民难以有效融入城市社会和市民化。地方政府重视农地非农化的利用和城市空间的扩张，而轻视甚至忽视劳动力的市民化，人口城镇化率特别是户籍人口城镇化率低，重地轻人。［2］1978－2014年，我国城镇化率从17.9%提升到54.77%，城镇常住人口从1.72亿人增加到7.49亿人，增加了5.77亿人，年均增加1600万人，超过很多国家的总人口。但是与户籍城镇化人口比较，我国2014年的城镇化率只有35.9%，两者存在18.9个百分点的差距。2000-2014年15年间户籍人口城镇化缓慢增长，远远滞后于常住人口城镇化率（见图3）。

图3  2000-2014年城镇户籍人口与城镇常住人口比重比较（略）

此外，资本、劳动力、技术等要素向城市单向集聚和集中，其中的主力是农村青壮年和学历较高的人口，这种转移更多地以个人而不是家庭的形式进城，大部分的妇女、儿童和老年人留在农村。［3］ 过度依赖劳动力个体非家庭式城镇迁移和“候鸟式”异地转移，是以农村“留守儿童、留守老人、留守妇女”的累计为代价，而这种过度依赖“人口红利”和转移不彻底的“半城镇化”，背后蕴含的是这一庞大群体经济社会权益的缺失。2014年我国农村留守儿童数量已达6102.55万，其中独居留守儿童已达205.7万，留守儿童问题日趋严重。

二、“人-地”城镇化失衡的内生逻辑

改革开放以来，特别是1990年代之后，我国城镇化进程不断加快，集中体现在大量农业人口转变为城镇人口，以及农村集体土地转变为城市国有建设用地。这一过程，主要是由地方政府行政主导、以城乡二元体制为基础��以农地非农化为支撑的传统型城镇化。［3］在多重因素的推动下，各地城市建设用地规模加速扩张，企业盲目圈地，地方政府以地生财，以致土地资源浪费；然而，针对进城农民融入城镇的相关体制改革与政策配套并未及时跟进，人口城镇化虚高，城镇化的品质不高，是一种“被动的城镇化”“畸形的城镇化”。［4］

（一）行政主导影响“人-地”要素合理配置

改革开放以来，政府主导的城镇化推动了我国经济的高速增长。政府“有形之手”的合理运用，有利于对城镇化的速度和方向进行宏观调控，也有利于对人口、土地、财政等资源的有效整合和合理分配。但是，现实中不少地方凭借户籍制度、教育、医疗等管理制度以及土地政策的制定，控制人口流动的规模，主导土地资源的配置，常常造成人口、土地资源的不合理配置。［5］

在我国，行政级别越高的城市，行政力量控制的资源越丰富，高级别的大都市政府依托土地政策、户籍政策等主导资源的集聚与流动，往往利用既有行政资源维护城市群体的利益，农村人口难以有序落户城市。地方政府官员为获取政治荣誉和职位的升迁，加速土地的征收与非农化，推进土地的城镇化。然而，在快速国土城镇化和农民非农化过程中，土地资源粗放利用甚至闲置，同时进城务工农民的福利也被忽视。［6］据国家统计局和清华大学中国经济社会数据中心等机构的调查，过去20年间，农转非比例仅仅增长不到8个百分点，户籍转变近乎停滞，户籍人口城镇化率低，“人-地”要素城镇化配置失调。

（二）二元体制限制资源配置机制更新

新中国成立以来，在优先发展重工业的战略背景下，国家逐步通过粮食供给、教育、就业等城乡二元制度，将农村的经济资源向城市集中，农产品价格被人为压低，同时重工业部门的劳动力吸纳能力有限，限制了农村人口向城市流动。改革开放后，城乡二元体制依然发挥着重要的作用，城市对农村资源的吸纳过度。

为缩小经济落后地区与经济发达地区、农村地区与城市地区发展水平的差距，国家对经济落后的贫困县、中西部地区给予一系列优惠的土地政策，给予更多的城市建设用地指标。这些地区依托优惠的土地政策加速了城镇版图的扩张，由于财力有限与各项配套措施没有跟进，农村人口倾向于向大城市、经济发达地区转移。我国东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%，中西部人口城镇化水平低于东部人口城镇化水平。城乡之间、区域间的人口转移并未与农村土地资源转用以及财政资源调配机制协调，“人-地”资源在城乡、区域之间空间配置失调。

（三）“户-地”改革滞后制约“人-地”要素流动

户籍制度与土地制度是影响“人-地”资源在城乡之间流动的两项基本制度。城乡二元体制下，城乡要素不能自由流动。近年来，户籍制度改革被提上议事日程，不少地方也尝试突破二元体制，但总体上依然从“城市中心主义”出发，集中优势资源发展城市，导致农村青壮年和学历较高的农村人口向城市转移，而大部分老人、儿童、妇女留在了农村。也由于户籍制度改革滞后，2亿进城务工人员无法与城镇居民享受同等的公共服务和福利，成为长期往返城镇与农村的“两栖人口”。［7］

从土地的角度看，城市建设用地需求不断扩张并出现巨大缺口，但由于“农-地”改革的相对滞后，农村的宅基地、集体经营性建设用地缺乏有效的流转机制而大量闲置，土地资源浪费严重，配置效率低下，土地交易市场和平台尚未健全，农村闲置的建设用地资源难以在市场交易中有序流动，并实现优化配置。

（四）土地财政偏好锁定地方发展路径

分税制改革后，中央政府的财政收入来源增加，而地方政府的财政收入来源大为减少。1994年分税制改革并没明确界定中央政府与地方政府的财政支出范围，支出责任高度地方化，地方政府的财政支出不断增长，地方政府财政收入与财政支出出现巨大缺口。［8］面对日益严峻的财政缺口，地方政府不得不寻求预算外和非预算资金收入来化解财政压力。［9］此外，分税制改革造成的地方财权与事权不匹配、地方政府资本竞争和二三产业的发展显著增强地方政府对土地财政的依赖。［10］据财政部公布的2014年财政收支情况显示：2014年地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿，同比增加1340亿元，增长3.2%，地方卖地收入屡创新高，显示地方政府仍严重依赖土地财政。［11］

随着土地市场化改革的推进，有偿土地使用制度的推行，土地的财政价值日益显著。地方政府利用对一级市场垄断地位“坐地生财”，使得城镇土地面积迅速扩大。当然，在现有财税体制下，具有中国特色的土地财政为地方经济的增长和社会稳定注入了财政活力，为经济的飞速发展做出了巨大贡献。从人口城镇化的方面看，大量农村居民在短时间内转为城镇居民，却会给地方带来基础设施、公共服务、社会保障等方面的财政负担，这就直接导致地方政府对“土地城镇化”的偏好而漠视“人的城镇化”。［12］

三、“人-地”城镇化失衡的影响与效应

应当看到，这种“人-地”失衡的城镇化，以土地扩张为发展方式，过分依赖土地城镇化，其结果导致“人-地”城镇化结构性失衡，催生了大量的经济社会问题。

（一）加剧地方政府债务风险，威胁宏观经济稳定

这种以土地为杠杆借债融资，以土地为诱饵吸引投资，再通过土地出让获得收入，通过“时间换空间”的土地经营城市化方式，可能由于国内外经济形势的变化而暴露出巨大风险。［13］如果不打破现有地方政府垄断土地一级市场的制度框架，不对地方政府土地融资规模加以控制，地方政府就会将土地资产的融资效力发挥到极致，地方政府未来将面临严重的偿债风险，部分地方极可能陷入债务性危机，进而威胁到地方乃至我国宏观经济的稳定。2013年审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示：2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务达10.9万亿，负有担保责任的债务达2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务为4.3万亿，总额达到17.9万亿。2013年各级地方政府债务中，市级地方政府债务总额最高，达72902.44亿元；省级政府次之，达51939.75亿元；县级政府紧跟其后，达50419.18亿元；乡镇政府债务也达3647.29亿元（见表1）。

表1  2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表（单位：亿元）（略）

（二）损害党和政府的权威性，危及社会有序治理

土地城镇化的“人地分离”必然产生大量的失地农民，由于部分地方政府在征地拆迁的强拆行为，以及补偿安置的不合理问题，损害了失地农民的利益，社会矛盾频发。由于产权不明晰与利益表达机制不畅通，农民在增值收益的分配过程中处于弱势，引发了农民个体的对抗、信访，甚至农民群体集体抗争的**件。中国社会科学院发布的《2014年中国法治发展报告》数据显示，2000—2013年，发生在中国境内、规模在百人以上的“**件”呈整体增长的趋势（见图4）。

图4  2000—2013年全国**件数量增长情况（略）

其中，由于城镇化进程中征地拆迁而引发的**件居于第三位，在**件前8项中占13.9%，仅次于劳资纠纷（24.9%）和执法不当（38.3%）引发的冲突（见图5）。

图5  2000-2013年全国**件原因分布（略）

农村群体冲突的结果，是农村基层社会的稳定受到极大的影响，党和政府的合法性权威受到不同程度的削弱。失地农民自身的合法权益未能得到有效维护，这就进一步强化了农民的相对剥夺感，以及对各级政府的不信任感。此外，大量的迁移流动人口进入城镇生活和就业，但并未真正融入社区生活并参与社区公共事务的治理，在所在社区选举与社区公共事务的治理上受到排斥和歧视，不能有效融入城镇体系，也不利于城乡社会的有序治理。

（三）阻碍社会结构有序转换，制约城镇社会转型

我国“人-地”城镇化的结构性失衡，其表现特征之一是：接近2亿的农民工难以融入城镇经济社会体系，在思维观念和行为习惯上存在区隔，处于“半城镇化”的状态，不利于中国社会结构的转型。据统计，我国城镇内部近1/3的常住人口为非本地城镇户籍人口，其权益与公平得不到与本地城镇户籍居民同等的待遇，处于一种“非农、非城”的半城镇化尴尬境遇。［14］

与“半城镇化”相伴而生的，城市“城市病”问题也日益突出。一些城市存在土地过度扩张，空间无序开发、利用粗放，外来人口过度集聚的问题。然而，城市规划滞后、基础设施建设滞后、城市管理服务能力滞后等，使城市交通拥堵等各种市政问题特别突出，环境卫生条件较差，公共安全问题频现。这种重视城市经济发展，而轻视城市社会管理服务的提升的城镇化，不利于城镇社会结构转型。

四、从“失衡”到“协调”：“人-地”城镇化的突破路径

推进以人为核心的新型城镇化，离不开“人-地”城镇化的均衡与协调，而推进“人-地”城镇化的协调发展，既需要理念的更新、体制机制的优化，也需要制度改革的协同，以及政府职能的转型与考绩政策再设计。

（一）市场主导与协调发展理念并举

其一，树立政府引导、市场主导的城镇化发展理念。要改变以政府行政主导的城镇化发展模式，让市场理念驱动城乡、区域“人-地”要素优化配置，实现 “人-地”城镇化的均衡与协调。要发挥市场机制在“人-地”资源优化配置中的作用，使得人口转移与城镇化用地需求相协调，推动农村人口转移，让有意愿有能力的农民有序市民化。

其二，要树立协调发展的理念。一是要推动区域协调发展，通过联动配套制度创新和政策调整，塑造区域之间人地核心要素的等价交换，实现区域“人-地”要素的优化配置。二是要推进城乡协调发展，加强农村基础设施建设的财力投入，同时鼓励社会资本、社会组织参与基础设施建设，实现城乡资源的优化配置。

（二）财税体制与资源配置机制优化

其一，要优化财税体制。一是要合理划分中央政府与地方政府事权与财政支出责任，适当上移地方政府事权；二是要改革税制，完善地方税体系，适当增加地方政府收入；三是要从根本上完善各项财政制度，健全中央与地方的财政转移支付机制。四是要健全财政转移支付同农业人口市民化挂钩机制。

其二，要优化资源配置机制。要加大对贫困地区教育投入与政策支持力度，实现教育资源的协调配置。构建协调统一的医疗资源配置体系，构建城乡、区域间协调的医疗服务机制。与此同时，要逐步建立城乡、区域间统一的养老保险制度。最终实现城乡、区域之间公共资源的优化配置。

（三）户籍制度与土地制度改革协同

其一，要着手进行城镇户籍制度改革。一是要健全农业转移人口落户制度改革，推动有条件的城镇常住人口率先落户城镇；二是要根据城镇资源禀赋和承载力，因地制宜、分步推进农业转移人口落户城镇；三是要逐步建立城乡统一户口登记制度，完善居住证制度，提高人口城镇化的质量。

其二，农村土地制度要协同改革。要建立人口城镇落户与城镇用地规模增加挂钩的机制，引导人口在城乡区域之间有效流动。要明晰农地财产产权权能，解决所有权虚化困境；要建立农民财产权保障机制，保证农民在产权流转中分享到合理的增值收益；要健全农村集体建设用地管理制度，保障流转的高效运行。

（四）职能转型与考绩政策设计共推

其一，推进政府职能转型。政府的工作重心是要加强基础设施建设，提供公共服务，推进有序治理，引导产业在城镇合理布局。要因地制宜地制定发展战略规划，创新融资模式，创新基层社会治理方式，改善治理手段，推进职能转型。

其二，合理设计考绩政策。要树立创新、绿色、协调、开放、共享理念，在此理念基础上对现有的考绩政策进行调整。改变以GDP论英雄的考绩政策，引导地方政府官员树立绿色发展理念；要建立民生型的考绩政策，将农业转移人口市民化、户籍人口城镇化纳入政绩考核指标，增强地方政府推动人口城镇化的动力。

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［基金项目］2015年度国家社科基金一般项目“新型城镇化进程中人口-土地及其财政投入的协调发展研究”（15BZZ045）；2016年度中央高校基本科研业务费重大培育项目“新型城镇化背景下提高户籍人口城镇化率研究”（CCNU16Z02012）

［作者简介］袁方成，华中师范大学政治学研究院教授，中国农村综合改革协同创新研究中心副主任，湖北经济和社会发展研究院研究员；康红军，华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心助理研究员。

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