地方统合主义与文化导向的城市更新：

从轮船码头到宁波美术馆

来源于：《开放时代》2011年第3期

【内容提要】 基于中国独特的政治体制和文化背景，中国的企业家型城市是在独特的制度框架中得以塑造和治理的。在宁波美术馆这一案例中，在日益激烈的城际竞争中，为了提升宁波的城市竞争力，宁波的地方政府与宁波的地方国有企业建立起独特的政企伙伴关系，通过资产流动、政策投入等机制，将宁波废弃的轮船码头改建为美术馆。“城市”是该政策制定和实施所围绕的主旨，政府和企业的关系并非直接的超经济干预关系。“文联”这一统合主义国家机制，也扮演着政策实施者的角色。本文提出“中国的城市统合主义”，以描述宁波在塑造企业家型城市的过程中，地方政府与地方国企的这种政企伙伴关系，以及国家统合主义的地方分支在其中所扮演的利益代表和协调的作用。

【关键词】地方统合主义 企业家型城市 城市更新

作者简介：张汉，香港大学社会学系博士候选人，美国哈佛燕京学社2010-2011年度访问学员。

一、当代中国的地方政府与企业家型城市

为了试图解释中国近30年来的经济奇迹，学界的一个重要关注点是在中国的经济增长过程中，中国国家政权的角色和职能所发生的变化。在中国持续推行的财政和行政分权的背景下，学者研究了不同层级的地方政府（乡镇、城区、市），并提出大量的相关理论以描述和解释地方政府的角色和职能，如“地方国家统合主义” (local state corporatism)，“地方市场社会主义” (local market socialism)，“地方政府即厂商” (local governments as industrial firms)，“规管型政府” (regulatory state)，“企业家型国家” (entrepreneurial state)，以及“地方发展型国家”(local developmental state)。绝大多数研究都认为，中国的地方政府具有显著的发展主义 (developmentalism) 和企业家主义 (entrepreneurialism)，这是中国近30年经济得以迅猛增长的关键性因素。

“发展型国家”与“企业家型国家”的最主要区别是，在“发展型国家”中，企业家精神是由私营部门和私营企业主所表现出来的，而国家则扮演着促进私营经济增长的协助性角色，如建设基础设施；而在“企业家型国家”中，国家通过开办和经营企业，直接扮演着企业家的角色。然而，实际上中国的国家政体并非严格的遵循这种理想类型的界定，而是经常同时表现出“发展型国家”和“企业家型国家”的特质；同时，私营部门也同样表现出显著的企业家精神。

因此，“城市企业家主义”(urban entrepreneurialism) 的概念，对于理解中国城市治理是有价值的，因为它一方面强调地方政府的企业家性，同时，通过强调“治理”(governance) 而非“政府”(government)，这一视角也关注国家机关以外的其他力量，并认为它们在城市增长和城市政治中可能扮演着同样重要的作用。学界已经有一些研究，采用城市企业主义的框架，分析中国的城市增长和城市政策。

尽管中国的地方政府的“发展性”或“企业家性”已经得到广泛承认，但是考虑到中国独特的党-国合一的政治体制，以及儒家威权主义等文化传统，再加上中国不同区域之间在经济发展水平上存在显著差异，我们还需要更多的研究，中国的地方政府是如何建立起具有可操作性的制度框架，去实施企业家型政策的。比如，中国政府是如何将行政、财政和市场手段结合起来，以实现城市增长。在追求城市增长目标的过程中，社会主义威权政体的体制性结构，与新的市场机制的关系是怎样的，两者是如何相互协调、补充的。

中国的城市正在普遍经历大规模的城市更新。很多城市更新案例都是通过再生产城市消费空间和生产空间，以促进资本积累和赢利。然而也有一些城市更新案例，并不具有显著的、直接的促进资本积累的目的，比如博物馆、大剧院等文化设施建设。这些项目普遍都是以政府为主导而完成的，但是其具体的实施机制同样是非常多样化的，比如资金来源就并不仅仅局限于政府财政。

本文是对宁波美术馆更新案的个案研究，这些文化导向的城市更新个案是宁波建设企业家型城市的一个表现。在这一个案中，我们将对宁波的地方政府及其城市治理机制进行体制性分析，特别是宁波的政府与宁波当地的国有企业，是如何微妙的政企合作关系从而实施这一城市更新项目的。

二、华丽转身：从轮船码头到宁波美术馆

宁波地处浙江省东部沿海，属于中国的二线城市。宁波一向以极具企业家精神的私营企业主和繁荣的私营经济部门而闻名全国。然而，宁波的文化事业却长期滞后于其经济发展。在全国城际竞争中，为了使宁波的城市功能更加综合，更具有文化竞争力，从而成为投资和旅游的理想目的地，宁波市实施了文化导向的城市更新策略。

2000年，宁波市政府推出了《关于加快文化改革和发展的决定》以及《宁波“十五”文化发展规划》。“三江文化长廊”项目是上述决策的重要内容，其目标是在宁波市中心区由余姚江、奉化江、甬江三江交汇的“三江口”滨水地带，陆续建设一系列文化设施，包括大剧院、美术馆、音乐厅和书城，以及公园绿地，从而将这一地带打造为宁波的文化长廊。在这一地带中，有些临江地块之前已经批租用于住宅建设用地，根据“三江文化长廊”的规划，这些地块的用地调整为公建用地，并且拆除了大量棚户住宅。而宁波美术馆项目，正是“三江文化长廊”的内容之一。

自从1842年《南京条约》签订以来，宁波作为清末五个约开商埠之一，就被迫向国际贸易和投资开放。此后，宁波江北岸的航运功能日益重要，尤其是1862年开通的往返于宁波、上海之间的申甬线，是承载宁波与上海之间自近代以来繁密的经济社会联系的纽带。宁波当地人说，1970年代末建成的江北轮船码头，很长一段时间都一直是宁波最气派的建筑。

然而1990年代中期以来，由于高速公路的建设和铁路的提速，宁波江北轮船码头的客运��务持续萎缩。特别是1998年沪杭甬高速公路的全面开通，以及城际高速大巴的运营，抢去了客轮的大批客源。当时往返宁波、上海两地，坐大巴只需要4个小时，而坐夜间轮船则需要13个小时。最终，由于速度慢导致客源锐减，申甬线因亏损而无法继续运营。2001年5月23日，申甬线客运的最后一个航班，由宁波海运集团公司经营的“天封轮”搭载330多名旅客从上海开往宁波，申甬线就此结束了140年的经营历史。

图片1. 20世纪末的宁波江北轮船码头。

来源：醉影：《老外滩和轮船码头》，中国81890月湖老年网，http://122.227.170.78/LaoNian/sheyin/ShowArticle.asp?ArticleID=4429，2008年。陆锋摄影。

图片2. 21世纪初甬申线停运前夕的宁波江北轮船码头。

来源：醉影：《老外滩和轮船码头》，中国81890月湖老年网，http://122.227.170.78/LaoNian/sheyin/ShowArticle.asp?ArticleID=4429，2008年。陆锋摄影

航线全面停运后，如何处理轮船码头？就在这一问题提出的时候，宁波也正在分步实施“三江文化长廊”的建设工程。宁波美术馆如何选址也成为宁波市正在考虑的问题。在得知宁波市正在考虑美术馆的建设方案时，时任中国美术学院（杭州）院长的许江，与中国美术学院的王澍教授，共同向宁波市提议，将江北轮船码头改建为宁波美术馆。在2001年10月，他们二人到江北轮船码头进行了初步实地调研后，许江向宁波市建议，不但应该保留轮船码头候船大厅，而且码头前的广场以及所有登船码头均应保留。他们的提议得到宁波市的认可和支持。

王澍成为宁波美术馆的主要建筑设计者。他提出对宁波江北轮船码头进行保护性再利用，并且采用他一贯的“新乡土主义”手法，设计了美术馆的主体建筑及广场28。王澍把轮船码头看作是宁波的城市历史记忆的见证，他的设计也充满了轮船码头之前所体现的航运文化的要素：码头、登船栈桥、信号塔，甚至整个美术馆立方体的外形，也可以理解成是隐喻一个巨型的集装箱。

尽管在美术馆前广场的空间设计问题上，王澍的设计受到宁波当地规划部门的质疑，但总体设计方案依然得到当时的宁波市委书记和市长的赞赏和认可。在2004年美术馆的施工过程中，发现轮船码头大楼有严重的结构安全问题。尽管如此，王澍仍然坚持采用落架重建的方式，维持其原有的保护性再利用方案不变，最大限度的保持轮船码头大楼原有的建筑结构。后来，为了表现宁波原有的航运文化，宁波市又批准了一个水上餐厅项目。该水上餐厅购买了废弃的旧双体客轮，将其修理和改造为“珍宝坊”水上餐厅。餐厅租用属于宁波美术馆的两个码头，作为进入餐厅的出入口。

2000年10月，在宁波市文联的领导下，“宁波美术馆筹建领导小组”成立，作为建立宁波美术馆的执行机关。“中国文学艺术界联合会”是在中国大陆地区统领文学艺术界人士的国家统合主义机构。宁波江北轮船码头及广场，原属于宁波港务局（2004年重组并更名为宁波港集团）所有。在所有航线都停运之后，宁波港务局将候船大厅、广场及码头全部捐赠给宁波市政府，用于宁波美术馆的建设。

宁波美术馆筹建领导小组起草的《宁波美术馆项目建议书》（包括王澍所做的建筑设计和经费预算），在2002年4月得到宁波市计划委员会的正式批准。然而，由于后来发现大楼的结构安全问题，以及为此采取的落架重建的施工方法，总投资预算由5000万元增加到1.26亿元，建设款的支付也因此被迫拖延，由此导致工程停工8个月。在修改后的经费预算中，8000万元是宁波市交通投资公司转让其持有的宁波栎社机场的股权所得，剩余部分则来自宁波市政府的财政预算。

宁波城建投资控股有限公司成为宁波美术馆项目的承建商。该公司已经于2002年宁波完成了其标杆项目“天一广场”。在宁波市建委的领导下，宁波城投公司的主要责任是负责宁波市的战略性城建项目。就在它作为承建商接手宁波美术馆的同时，宁波城投也以开发商的身份在开发“宁波老外滩”项目，该项目就在宁波美术馆向南几米。从某种程度上说，这两个项目是紧密结合在一起的，都属于“三江文化长廊”的建设内容。

在工程建设的同时，宁波美术馆筹建领导小组还到西欧实地考察了15个美术馆，学习经营管理经验。最终，宁波美术馆于2005年10月建成开馆。宁波美术馆是在宁波市文联领导下的事业单位，其经营经费完全来自政府财政划拨。

图片3. 宁波美术馆俯拍。笔者2009年自摄。

图片4. 宁波美术馆东立面象征登船栈桥的观景台。笔者2009年自摄。

图片5. 宁波美术馆内“宁波第三届陶艺展”展馆。笔者2009年自摄。

图片6. 水上餐厅“珍宝坊”。笔者2009年自摄。

三、地方政府与地方国企的伙伴关系

宁波美术馆项目是一个不以赢利为目标的公共投资项目，因此并没有直接的和显著的经济效益。在这一项目中，宁波地方政府的发展性和企业家性是以一种独特的方式呈现的：它既不是以政策或公共投资等手段支持私营部门的发展，也不是直接开办和经营企业来为财政创收。地方政府为了提升城市的竞争力，增强城市的自豪感，也为了使地方政府自身的治理合法化，而通过实施文化导向的城市更新策略，促进城市的形象提升和结构及空间转型。同时，作为一个具有一定吸引力的文化设施，宁波美术馆对于其周边地区的发展也具有潜在的经济效应。事实上，“宁波老外滩”项目中最靠近宁波美术馆的街区，在招商引资的过程中，就是把其靠近宁波美术馆作为一个有利的区位条件来宣传，用以吸引文化产业的投资者，比如室内设计、画廊、传媒公司等。

宁波美术馆项目中最引人关注的部分，是它通过宁波的地方政府与宁波地方国企之间的伙伴关系来实施项目的机制。大卫·哈维 (David Harvey)指出，公-私伙伴关系 (public-private partnership) 是城市企业家主义的三大关键特征之一。而在宁波的个案中，宁波的地方政府与宁波港务局、宁波交通投资公司和宁波城投公司之间，则存在显著的“公-公伙伴关系” (public-public partnership)：宁波港务局将其拥有的江北轮船码头等产业捐赠给宁波政府；宁波交通投资公司通过转让其所拥有的宁波机场的股份所得，为宁波美术馆项目提供了绝大部分的资金来源，而剩余部分则由宁波的政府财政预算解决；宁波城投公司则是美术馆项目的承建商。

介入宁波美术馆项目的3个宁波企业，无一例外的都是属于宁波市地方政府管理的国有企业。2005年宁波市国资委成立，作为监管宁波地方国企的统一主管单位。但宁波美术馆项目是在此之前就已经完成。在这一时期中，尽管并不存在国资委这样一种统一性的领导机构，但宁波的地方政府依然对宁波的地方国企有相当有效的控制力，这些权限主要分布在宁波市国资委的前身部门，即宁波市政府经济体制改革委员会办公室、宁波市经济委员会、宁波市委有关部门、宁波市财政局、宁波市劳动和社会保障局等。国企改革（比如国企剥离政府行政功能）并未使得地方政府与地方国企之间的联系切断，相反，它使得两者的关系更加正规化，国企得以很大程度上免受政府对企业日常经营的干预，而地方政府则在一些重大关键决策上（比如宁波美术馆的筹建），依然对地方国企施加强有力的影响。

在宁波美术馆项目中，唯一一个不属于宁波地方政府和地方国企之间的伙伴关系重要参与者，就是力主实施保护性再利用策略的中国美术学院的许江和王澍。然而，与宁波天一广场和老外滩项目的首要建筑设计师马清运一样，王澍也可以被看作是宁波近年来城市更新计划中一个很受欢迎的合作者。王澍后来又得到机会设计宁波又一个重要的文化设施——宁波博物馆，于2008年建成开馆。

宁波美术馆这一个案的实施机制特点，与戴慕珍 (Jean Oi) 提出的“地方国家统合主义” (local state corporatism)理论相呼应，但是与之不同的是，宁波的个案发生在城际竞争和“经营城市”的背景下，其文化导向的城市更新策略，也与一般的以促进企业生产为目标的经济发展策略有不同的操作机制和表现形式。基于对1980年代中国农村经济的研究，戴慕珍指出，在乡镇政府或村集体的管辖区域中，地方政府可以在市场风险较高的状况下，首先通过政府开办集体企业以启动市场化改革，降低市场风险，并将辖区内的集体企业看作是以政府为主导的大型集体经济集团的分公司或车间，通过官僚体制网络、私人人际关系以及政府和企业之间的双向资金流动以协助企业运作，而且有权力决定如何分配企业的利润，并在不同行业和企业之间进行协调配置，并对具有比较竞争力的行业和企业进行选择性支持。这是1980年代中国农村经济崛起的根本性体制因素。

在宁波美术馆的个案中，地方政府和地方国企之间紧紧相扣的伙伴关系，与戴慕珍的观察非常相似。这种伙伴关系，尤其是地方政府和3个地方国企之间的资产转移和资本流动，比如轮船码头的转赠与项目投资来源，对于美术馆项目的实施具有关键性的作用。从某种程度上说，在宁波的地方政府与地方国企之间建立起的这种伙伴关系，可以看作是一个统一的地方国家资本主义 (local state capitalism) 的企业集团，而具体的国企，则是隶属于该企业集团的分公司。

然而，宁波的这一案例既不是关于如何促进特定行业或企业的生产，也不是以增加财政收入为目标的政府企业化行为。在这一文化项目中，地方政府基本上是在履行其政府管理职能。此外，政府对国企的干预程度，也没有达到“地方国家统合主义”模式中，可以直接决定如何分配企业利润这样的程度。因此，宁波的个案更多是一个有关城市治理 (urban governance) 的个案，而非生产政策的个案，它反映的是，宁波地方政府是如何将行政、财政和市场手段结合起来，并与国有部门的企业一道，通过分配国家资本和文化资源，以提升城市竞争力和改善城市治理为目标，促进城市空间和功能的转型。

同时，宁波市文联所起到的作用也值得关注。尽管宁波也有一个宁波市文化广电新闻出版局（整合了之前的文化局、新闻出版局和广电局），负责监管广义的文化事务，但宁波美术馆项目是由宁波市文联直接负责筹建和管理的。“国家统合主义” (state corporatism) 作为一种国家-社会关系和民众利益代表和协调的政治机制，自从毛泽东时代就开始以其雏形形态在中国实践。而在文化事业领域，文联就是受到国家机关认可的、具有排他性的、非竞争性的统合主义利益代表机构。而宁波市文联是中国文联的地方分支，体现出中国的国家统合主义架构中的“区域性统合主义” (regional corporatism)。由于中国改革开放以来持续推进的行政和财政分权，地方文联都会更多的服从于当地政府，而不是中国文联这一全国性统合主义权威的领导。

宁波美术馆建成以后，成为一个“正处级公益性文化事业单位”，其正式在编工作人员都成为事业单位编制人员。美术馆的运作经费全部来自宁波政府财政划拨，其办展等各项工作，也都仅仅服从于宁波政府的要求。比如，宁波当地的艺术家一般会得到更多的支持，有较多机会办展，此意是宁波政府希望扶持宁波当地艺术家的发展，繁荣宁波地方文化事业。

四、对“地方统合主义”的理论回顾及假设的提出：中国的城市统合主义？

为了更好的理解宁波美术馆个案中宁波的地方政府与地方国企之间的这种伙伴关系，笔者回顾了西欧学术界关于“地方统合主义” (local corporatism) 或者“城市统合主义” (urban corporatism) 的相关研究，这些都是在既有的统合主义研究中，能够将统合主义理论框架应用于城市研究或称空间的政治经济学 (political economy of space) 研究的较少案例。笔者在回顾其基本理论之后，将考察其在宁波的个案中对中国城市治理研究的应用价值。

基于对英国的若干城市更新个案中，地方政府与大型组织化利益集团（主要是工商界和土地所有者）之间的协商和博弈机制的研究，考森 (Cawson)提出“地方层面的统合主义” (corporatism at the local level) 的概念，以描述在城市治理过程中，组织化的工商界利益被整合进政策制定和实施的机制中，而无组织或者低度组织的消费者利益则被排除在外，所制定的城市政策的目标，是为了吸引私人投资，以制止1980年代英国城市中心区的衰败现象。他同时也对“地方层面的统合主义”与“地方统合主义” (local corporatism) 进行了区分：在前一个模式中，地方力量是国家干预的对象，中央政府在干预过程中发挥重要作用；而在后一个模式中，地方力量是工商界利益得以组织化的基础所在，地方政府是相对独立的政治实体，有权力制定和实施自己的公共政策。

考森的研究在不同程度上得到桑德斯 (Saunders)西梅 (Simmie)和金 (King)对英国和澳大利亚的个案研究的支持，并且有所深化。这三位研究者都揭示了地方政府与地方工商界势��之间的联络、协商和伙伴关系，都具有统合主义的特征，即具有非选举政治、非法定性、精英主义和支持增长 (pro-growth) 的特征，并且在很多个案中，还具有隐秘和非正式的特点，并且这些伙伴关系也很少受到公众的监督，无需向公众负责，以及由此而产生的决策时间短、效率较高的特点。这三位研究者都认为，在地方层面上出现统合主义治理的关键性前提，是强有力的地方政府，以及地方政府将治理重点由福利国家政策转移到支持增长政策，以促进地方经济的增长。马森等 (Mawson et al.)则提出“新城市统合主义”(new urban corporatism)，用来描述英格兰东北部地区的城市更新中出现的类似的体制现象。

“地方统合主义”或“城市统合主义”如何帮助我们理解宁波美术馆这个个案？就地方政府干预企业发展的程度，以及地方商业势力的自主性程度来区分，宁波这一个案处于描述中国农村经济的“地方国家统合主义”与描述英国和澳大利亚的“地方/城市统合主义”之间。尽管宁波地方政府无法以及没有必要全面操纵与其建立伙伴关系的国企的日常经营管理，凭借中国政府的威权主义统治模式，以及国有经济部门与政府的联系，宁波的地方政府依然能够将其权威施加于地方国企，从而使得地方政府能够比较容易的获得地方国企的支持与合作。在可能的情况下，这种伙伴关系可以通过市场手段得以实现，比如宁波交通投资公司通过转让宁波机场的股权的收入而为宁波美术馆项目提供绝大部分建设资金。

因此，比起英国和澳大利亚的地方统合主义模式中的私营经济部门来，宁波的地方国有企业所拥有的自主性和博弈能力都比较小。比如澳大利亚墨尔本的案例中，地方私营工商界势力和土地所有者组成的利益联盟，成功的促成了低效率和久议不决的市议会解散，因为市议会所制定的墨尔本城市中心区的土地利用规划，对于墨尔本大都市区边缘地带的发展不利，从而招致工商界的反对，而市议会面对来自工商界的巨大阻力，长期无法制定出具有可行性的政策；在市议会解散后由联邦政府任命的少数几个特派专员管理墨尔本期间，统合主义的治理框架得以建立，在这一治理模式中，工商界联盟得到了特别待遇，对于他们兴办的城市开发项目所实施的规划控制变得宽松，并且为了制定新的土地利用规划，这些专门委员还有选择性的咨询工商界联盟中的重要人物和组织，而广大地方民众利益则被排除在咨询过程之外。

宁波的地方政府无疑是支持增长的（发展型和/或企业家型），并积极推动城市企业家主义的发展。但是地方政府不一定总是直接通过从事生产活动或者制定与生产相关的公共政策和投资的方式来实现这些目标。在制定和实施宁波美术馆这一计划的过程中，宁波的地方政府对于中国的城际竞争有着清晰明确的认识：在中国最大的36个城市的排名中，宁波的综合实力排名逊色于其经济实力排名，这对于宁波的城市地位和竞争力的提升是不利的，尤其是考虑到有众多城市处于与宁波大体相当的地位上与宁波展开竞争。这是宁波的地方政府决定实施宁波美术馆等一系列文化设施建设工程的关键性动因。正如大卫·哈维 (David Harvey)所指出的，城际竞争的现实存在，以及城市当局对城际竞争的充分感知和认识，即使不是城市企业家主义产生的前提条件，至少也是其得到发展的重要制度环境。而宁波自然也不例外。

因此，为了描述和理解在宁波美术馆这一个案中所表现出的中国城市治理的机制，基于以下三种考虑，笔者尝试提出“中国的城市统合主义” (Chinese urban corporatism) 这一理论假说：

第一，“统合主义” (corporatism) 的确存在于宁波这一个案中，无论是作为一种以经济和文化生产为目标的政治经济制度，还是作为代表和协调不同产业和利益群体之间利益关系的社会调节机制。在中国独特的党国体制之下，宁波的统合主义机制的性质，更接近于国家/威权主义统合主义 (state/authoritarian corporatism)，而不是社会/民主统合主义 (societal/democratic corporatism)。此外，在宁波这一具体案例中，参与统合主义伙伴关系的企业，无一例外的都来自国有经济部门。而历史悠久、表现正统的统合主义国家机关文联，作为该项目的具体操作者，将各类文化艺术资源，特别是宁波当地的文化艺术界人士引导进这一项目中，确保美术馆的长期经营。

第二，借用考森 (Cawson)对“地方层面的统合主义”和“地方统合主义”的分类方法，可以认为宁波所出现的是“地方统合主义”。因为以宁波地级市辖区为界限的地方因素，是各类利益得以组织起来的基础，也是统合主义伙伴关系得以建立的基础，并且宁波的地方政府在处理宁波辖区内的城市事务的过程中，是一个相对具有自主性的政治实体，基本上既没有受到省级和中央政府的政策干预，也没有得到他们的政策或资金的投入。

第三，在宁波这一个案中，“城市”是城市更新政策制定的治理目标，而不是城市政策的虚置的、无关紧要的背景。统合主义伙伴关系的建立，以及城市更新政策的制定和实施，其目标都是更好的利用城市空间，完善城市治理，而其手段，则是通过调配和投入合适的资源与城市空间结合，包括建成环境、人力资源、知识等，从而产生政治经济和文化产出。而城际竞争的存在，对于理解此类城市政策，以及赋予这些政策以合法性，具有关键性的作用。

（由于格式问题，在此略去参考文献和注释，具体请参见原文）