社会组织在化解城市拆迁矛盾中的作用研究：基于利益博弈的架构*

彭小兵，巩辉，田亭

文章来源于：《城市发展研究》2010年第4期。

摘要：本文引入社会组织，论证了社会组织化解城市拆迁的矛盾中的作用机理及其有效发挥作用的支持保障系统。研究认为，社会组织可以通过创设完善的利益表达渠道，提供畅通的信息交流平台，承担多样性拆迁诉求，来发挥其制衡监督、利益表达和弱化矛盾等作用机制的功能，实现城市拆迁的协调沟通和利益平衡；另外，需要建立价值支持体系、制度支持体系和能力支持体系，以保障社会组织的独立性。

关键词：城市房屋拆迁；社会组织；利益博弈；作用

一、引言

伴随着城市化进程或城市建设的推进，与旧城改造、城市扩容等城市环境改造行为密切相关的城市房屋拆迁规模也日益扩大，与之相伴随产生的矛盾冲突和**件正成为我国近年来极为引人注目的严重社会问题。及时预警和化解城市房屋拆迁中的人民内部矛盾，是坚持科学发展观、构建和谐社会的重要内容，也是促进城市建设、城市环境改造和城市经济社会发展的重要环节。但如何解决城市房屋拆迁中的社会矛盾与冲突问题，却成为我国各级政府所面临的巨大难题，也是学术界普遍关注的科学问题。

表面上，城市拆迁是一项单纯的城市建设行为，但是，卡斯特尔（2006）的研究证实：政治、权利、房地产利益、社区动员和社会冲突是理解城市化动力的关键要素^[1]。由于涉及GDP增长、政绩考核、价值评估、居民搬迁、补偿安置以及房地产开发等具体经济利益和公共行政问题，城市拆迁实质上引发了利益格局的剧烈调整。中国改革开放30余年，市场和竞争已经成为资源配置的基本机制和基本手段，利益分配也主要取决于利益博弈的过程。既然城市房屋拆迁实质上是一系列拆迁利益再配置过程，那么直接或间接可以分享拆迁利益的人围绕这种利益展开博弈就极其自然了。

因此，在前期研究中，笔者提出理解城市拆迁中的现象，需要从利益冲突的主体出发来剖析城市拆迁中的利益博弈问题^[2][3]。城市拆迁最直接的利益相关者是政府、拆迁人、被拆迁人三方。一般地，公平交易建立在利益各方平等协商的基础上，有效的公共政策是利益主体各方互动的结果，即基于博弈的均衡。因此，政府、拆迁人和被拆迁人实际上可以通过平等协商以一种各自满意的、公平公正公开的方式，达成一个各方都可以接受的协议。在有着发达社会组织的公民社会里，只有经过当事人商讨、权衡程序所形成的决断才具有合法性。但问题的关键是，经济、社会转型期的中国，资源和环境形势严峻，效率和公平未能有效兼顾，公民社会不但尚未成型，相反，由于利益分配不均导致贫富差距扩大，社会反而具有了加速分化的趋势。这种社会结构和社会状况，使得城市拆迁中不同利益主体的博弈局势和博弈策略严重失衡，处于强势地位的拆迁人和行政部门尽可能采取各种手段谋求不当利益，而处于弱势地位的被拆迁人因为没有合理和有效的利益表达渠道，往往采取过激的行为来抗争，或者出现拆迁“钉子户”，城市拆迁矛盾甚至**件也就由此滋生。2008年11月17日甘肃陇南因拆迁信访引致的**件正是在这样的社会背景下发生的，这一事件对城市拆迁制度规范提出了新的挑战。在城市拆迁实践中，如何形成民意表达机制，将被拆迁人分散的利益聚合起来，形成集体选择？如何在相关社会组织和被拆迁人之间形成信号的捕捉和反馈？如何在实现社会组织和拆迁人之间的利益平衡？政府行政组织应当在城市拆迁的合约实施中扮演什么样的角色、应当在城市拆迁危机中发挥什么样的作用？这些问题都是**件向我们提出的挑战。我们认为，一个绝大多数人不能表达意愿的城市拆迁会导致以下三种不良后果或资源浪费：第一，蕴藏在绝大多数被拆迁人中间的、推动城市拆迁和城市环境改造的潜在创造力和生产率受到了忽视；第二，因为没有人能听到社会公众和被拆迁人人的呼声，这些大众“智慧经济”的无形资产之潜在力量也就可能被浪费掉；第三，最严重最直接的是累积社会矛盾。前两点反映的是拆迁效率低下，后一点反映的是拆迁社会后果。从目前来看，经常性的非法强制拆迁、日趋严重的拆迁纠纷、甚至拆迁中私权对公权的冲突与对抗等社会事件，已经成为近年来导致国民心理失衡、社会伦理失范等严重社会问题之一。

显然，缓和城市拆迁中的社会矛盾与冲突问题，除了要在技术层面通过完善的博弈机制实现城市拆迁中的利益博弈均衡外，还要在公共政策层面就健全利益诉求渠道和拆迁利益表达机制等问题做出有效的权威性的制度安排。这是化解城市拆迁纠纷的有效途径。

本文引入基于社会组织参与博弈的利益平衡机制，来创设一个平等的利益协商平台。首先分析城市拆迁矛盾产生的内在逻辑，然后研究社会组织在化解城市拆迁矛盾中的作用原理，探索城市拆迁中的利益均衡配置机制，最后建构一个有助于社会组织有效发挥作用的支持保障体系。本文将表明，将城市拆迁中的利益冲突调解机制，构建在包括社会组织在内的各利益主体之间竞争与合作博弈之上，不仅有助于理解隐含在城市改造和城市建设中的社会问题的内在机理，也便于寻求合理的社会治理政策，促进政府转型。

二、城市拆迁中的利益冲突和社会矛盾的产生：一个博弈机理

实践中的城市拆迁过程主要是在地方政府、拆迁人和被拆迁人三类主体之间的利益冲突与博弈中展开，而缺乏发达社会组织的参与，在各利益主体的发育程度极不均衡的条件下，社会矛盾是城市拆迁利益冲突的必然结果。

1.城市拆迁中的利益博弈行为

（1）城市拆迁中的政府行为

我国绝大多数城市拆迁，是由经济社会处于发展上升期的地方政府主导和推动的，因为地方政府既是本地秩序的主要维护者，又是引领区域经济社会发展的直接责任者。在区域经济发展的上升期，城市竞争的加剧以及在保增长和保GDP（经济增长为优先目标）的地方政府考核评价体系和激励机制下^[4]，许多地方政府的公共行政都采用增长促进型的管理和治理体系，大规模化的城市化运动和城市房屋拆迁便是这种城市行政管治体系的直接体现。

对于政府及其公共行政官员来说，有效化解城市拆迁中的矛盾纠纷，要求全面、正确地认识拆迁中的各种利益，通过确立相关制度与机制来实现对城市拆迁中各方利益的协调、维护、促进或限制、阻止、取缔。但是，在经济社会的快速发展期，一方面，作为特定的物质利益实体和存在自利性的地方政府有推动城市拆迁的雄心和蓝图；另一方面，政府又是在公共利益和非公共利益之间权衡、徘徊的比较利益人，他会在城市拆迁中通过利益比较产生两种截然相反的行为偏向：或者偏向整体社会利益或维护��拆迁人利益——而这只有在上级政府和民众的监督与约束作用足够大时才可能发生，或者偏向部门利益、利益集团利益或政府官员个人利益——当政绩明显、或拆迁人的拉拢与利润让渡足以俘获政府行政组织及其官员而该非法交易风险又相对较小时才可能发生。一般认为，这既是唯GDP论使然，也是比较利益人假设^[5]和“诺斯悖论”^[6]的逻辑结果，还是政府行政官员出于寻租动机的必然要求。

源于上述逻辑或动机，当前公共行政部门的拆迁工作存在三个缺陷。第一，职能“错位”：政府决策后交由开发商具体实施拆迁行为，并由其与被拆迁人协商补偿标准，政府又作为仲裁者，裁决补偿安置纠纷；这时，政府既是拆迁开发的决策者、推动者，又是拆迁补偿安置纠纷的仲裁者。尽管决策、规划、审批和裁决的行政部门不同，但在我国的行政管理体制下，实际上是一体，很难做到相互制衡。尤其是政府作为拆迁纠纷仲裁者的角色错位严重。因为作为一种外在的力量，政府职能部门在处理具体的拆迁纠纷和冲突的时候，并不能完全、彻底的掌握各方的利益状况，也难以准确地预见到相关各方可能产生的反应，更何况拆迁经常涉及到政府自身的利益。第二，职能“越位”，比较突出地表现为寻租性和制度性地滥用拆迁行政许可权，常常在对被拆迁人的补偿还不到位或者还存在巨大分歧的情况下，就允许强制性拆迁。第三，职能“缺位”，表现为拆迁决策、审批、裁决程序缺乏公开、公正，如裁决、普通拆迁纠纷调解和拆迁信访中的职能缺位，有时候非得要上级领导批示甚至惊动中央领导、或者拆迁矛盾纠纷到了极为严重的地步已经造成严重社会负面影响时才会重视。

（2）城市拆迁中商业利益群体的行为

拆迁人通常是“有限理性经济人”假设下的商业利益群体，以追求利润最大化为目标，尽管需要承担社会责任或扮演慈善者的角色，但一般只需遵纪守法就可以了。如此，拆迁人的行为改善了城市面貌，促进了经济发展。但是，拆迁人短期超额利润最大化冲动，会在其博弈强势和作为利益共同体的地方政府及其官员的“迎合”、“纵容”、“退让”下，做出损人利己、急功近利或违法乱纪的行为。由于利益共谋或合谋，作为城市规划者、拆迁决策者、主导者、推动者和纠纷仲裁者的政府职能部门，很难在规范与调节拆迁人等商业利益群体的自利行为方面采取实质性举措，相反可能通过某些政策措施在某种程度上助长或纵容拆迁人的行为。

（3）城市拆迁中被拆迁人的行动逻辑

除了少数极端“钉子户”外，被拆迁人通常是以维护自身及其家庭利益为取向的自利人。但由于收入、工作和社会地位的差别，被拆迁人群体客观上存在一定的社会分层，这种内部社会分层的形成，导致处于不同社会阶层的被拆迁人在生活方式、消费观念、对城市拆迁问题的感知方式和感知能力等方面存在明显差异，从而使得不同被拆迁人对具体的拆迁行为、拆迁补偿安置的接受、在拆迁谈判中的博弈地位、博弈策略等方面具有显著的差异。

大体上，可以将被拆迁人划分为上层社会阶层、中间社会阶层和底层社会阶层，不同社会阶层的被拆迁人对于城市拆迁利益诉求方式存在显著差异。

其一，处于上层社会的被拆迁人，或者拥有丰富的政治资源、或者拥有丰富的经济资源、或者掌握了大量的社会资源，或者兼而有之，其对城市拆迁的政府决策和补偿安置行为倾向于进行主动的和积极的干预，使之向有利于自身利益的方向变动。

其二，被拆迁人中的中间阶层，比较独立、自由、理性，理应拥有强大的话语权和博弈力量，但是，地方政府通过“单位”政治功能的延续、街道或居委会政治功能的强化、执政党对非公有制企业和新兴社会群体整合的加强、以及政府对重要社会资源的控制等途径^[7]，维持了其对中间社会阶层的被拆迁人的控制力。因而社会中间阶层的行动力受到很大抑制，其拆迁利益受到侵害时，通常也只能采取有限的抗争，或者沉默和顺从。

其三，处于底层社会的被拆迁人，大都属于弱势群体，缺乏进行利益博弈的资源，在城市拆迁缔约的谈判中常常处于明显的弱势或不利地位，其利益诉求往往难以得到有效且合理的实现。当其拆迁利益受到伤害时，被拆迁人或者选择默认和顺从，或者进行有限的抗争（如上访），或者暴力对抗，引发社会事件。

另外，“钉子户”通常发生在上层或底层社会的被拆迁人中，较少出现在中间社会阶层中。

此外，一些主观的社会心理因素，如攀比心理、炫耀性心理，也较为普遍地存在并影响和制约着被拆迁人的行动取向。这些心理，在上层、中间和底层社会的被拆迁人中都存在。

（4）城市拆迁中发达社会组织的缺失

考察城市拆迁中社会组织的行为，还需先界定社会组织。关于社会组织的定义富有争议，但一般认为，公民社会的组成要素是各种非政府所属的、非宗教、非商业性，围绕共同利益、目标和价值进行集体行动的社会性公民组织，如协会等社会团体、基金会等公益团体、社区组织等，这些社会组织是介于政府与企业之间的第三部门^[8][9][10]。并且，由于公民社会存在的目的是通过利益格局的调整来保护或者增进其组成成员的利益和价值^[11]，因此，这些在社会生活领域中“通过志愿提供公益”的社会组织，其本质也是通过有关利益的调整增进服务对象的利益，具有传达民情、制造舆论、限制公权、创建制度和改变政治规则之功能，并同完善的法治环境、合理的宏观调控一起，保证社会主义市场经济的正常运转。

与城市拆迁密切相关的，还有其他两类社会组织，但这又得从分析城市社会里人们的交往特征说起。城市拆迁通常涉及到一定地域的城市社区的整体利益。与农村中分散的村庄不同，城市社区人群有很大的异质性，人际间的交往具有匿名性、非个性化和以业缘关系为主等特征，个人交往的对象是一个个社会角色，如警察、出租司机、服务员。人们除了和同事、同学、朋友等固定圈子的人群（通常又不在同一个区域内居住）进行交往外，与其他人的交往很少，程度很浅，且多事本主义，在社会关系的协调和人际冲突的解决途径方面，社区多依赖法律和契约的力量。城市社区的这种社会交往特征，就为很多有共同意向的人组织起来创造了条件，并可能产生两大类社会组织：一类是以地缘为基础产生的，同一社区的居民，由于在社区环境、社区卫生、社区治安、公共设施和维修等方面的共同利益而结合起来；另一类是基于相同兴趣而产生的群体，包括各种各样的艺术团体、体育协会、文学会社和社会关怀团队等。这些社会组织，是市民社会关系的重要载体，有助于增进成员的感情交流，提升社区意识和社区归属感，平衡社会利益关系，化解利益冲突，并进行社区建设。

在成熟公民社会的利益调整过程中，当社会公众的个体诉求得不到应有的重视或解决，个体就会自然而然寻求社会组织的帮助。但是，目前我国的社会组织大都不成熟、不独立、不健全、不规范，政府与民间社会组织的关系尚未完全摆正[李琼. 民间组织:推进社会管理变革的突破口. 江西行政学院学报，2009，11（2）：15-16]，大多数社区社会组织的功能也仅以象征性的简单救济、帮扶、慰问为主，无论从政治与社会地位上还是在能力与水平上，社会组织在群众参与重大公共事务管理和表达权益诉求中的主体地位和桥梁纽带作用相当有限^[12][13][14]，尚不能替城市拆迁中的社会个体诉求做主。

2.城市拆迁中社会矛盾产生的逻辑

关于城市拆迁社会矛盾的产生机制，李怀（2005）的社会学研究认为是基于城市拆迁利益主体之间权力关系的不对等与利益追求的复杂性而产生，这种城市拆迁矛盾问题是政府选择而并非市场选择的结果^[15]；而季永蔚（2005）认为是缺失规范的程序和制度保障^[16]。

上述研究是建立在制度的博弈规则观基础上（North, 1991）^[17]。但是，制度体现的不仅是博弈的规则，也是博弈均衡本身（Dixit, 2004；Acemoglu, 2005）^[18][19]，是博弈参与人的策略均衡（青木昌彦，2001）^[20]。因此，有效制度必须建立在利益各方的博弈均衡基础上，合意的制度必须是一种纳什均衡，必须是可实施的。可是，政府、拆迁人与被拆迁人三个直接利益���体的博弈地位并不均等，大部分被拆迁人通常被排除在拆迁决策和利益配置谈判之外且无利益的表达机会和合意的表达途径，被拆迁人通常只是利益分配结果的被动接受者；少数有幸参与决策的被拆迁人对最终决策和利益配置结局难以起到有效的作用。因此，现有城市拆迁制度或者不是一种均衡，或者是一个不完全契约。

进一步地，制度造成了博弈参与人的一种预期，政府、拆迁人和被拆迁人等博弈参与人将基于这种预期而参与利益博弈。如果有关城市拆迁政策不能形成对各方都有效的预期，即使政府强行使之成为法令，这种法令也不能实施，难以成为真正意义上的制度（institution）。换言之，某种表现形式的具体拆迁政策，只有当参与人相信它时才能成为制度。而事实上，对被拆迁人来说，有关城市拆迁政策、制度的制定、城市拆迁决策的推出，被拆迁人通常没有机会参与。对拆迁人来说，城市拆迁尽管可能有成文规定甚至法令，如关于拆迁补偿安置的规定，但如果人们相信贿赂政府官员可以绕过或改变此项规定、甚至故意留下可资利用的漏洞，那么，这项规定或法令亦不能视为制度^[20]。而在城市拆迁中，地方政府是一个掌握了“规则”和“资源”的能动的行动者，而非受“制度”约束的“中立者”或“第三者”，垄断、欺诈、暗箱操作和寻租等现象时有发生^[21]。总而言之，有关城市拆迁的政府规制，如果没有人把它当回事或者无法当回事，就不构成真正的制度。没有制度，当拆迁矛盾不断累积的时候，出状况、出问题甚至在某些个案的刺激下引致极端报复或爆发群体性社会事件就成为必然。

上述分析就是城市拆迁中的社会矛盾和其他领域里的社会冲突频发甚至一些极端暴力冲突或**件爆发之根源的理论逻辑。即，如果没有可依靠的各种社会组织，或者社会组织不健全、不成熟，那么被拆迁人或者不会主动寻求这些社会组织的帮助，或者社会组织心有余而力不足。这时，在利益博弈中处于弱势并遭遇利益损害的社会公众或个体，由于无助就会自发地或不自觉地形成临时性、松散型的非正式群体，主动或被动地寻求这些社会群体的帮助，甚至被一些非法组织所欺骗、所利用。当矛盾累积到一定程度的时候，就会在某些个案的刺激下，引致极端报复或爆发群体性社会事件。这样，考虑怎样将政府部门、拆迁人和被拆迁人的“利益最大化”通过构建一个平台达到“利益均衡化”，是探索如何解决城市拆迁矛盾与冲突时必须考虑的关键问题。由于社会组织在参与社会救助、社会福利和社会利益协调等方面具有极大的优势，因此，社会组织为城市拆迁构建一个利益协商平台提供了可能。

三、社会组织在化解城市拆迁矛盾中的作用

1.逻辑思路

上面的研究表明，缺少代言人的分散的利益相关者往往会被社会所忽略，进而会大量积累矛盾。因此，谋求预防和化解城市拆迁矛盾的思路是建立基于社会组织参与博弈的利益表达机制，构建一个平等的协商与对话平台，让利益相关者能够充分、有效地表达自己的意愿和诉求。

一般地，要达成利益的均衡必须具备如下几个方面的条件：其一，要有良好的捕捉信号的机制或者信息披露机制，因为信息的拥有量会影响谈判能力；其二，要有谈判和沟通的机制，因为只有通过谈判和沟通，利益相关方才能充分表达观点，充分进行博弈，从而达成平衡；其三，要有包容性和民主机制，也就是说拥有发言权和有效参与非常重要，因为集中的利益总是比分散的利益易于表达和维护。

而有了社会组织的参与，城市拆迁中主要利益相关者将由政府（拆迁中各职能部门的整体代表）、拆迁人、被拆迁人和相关社会组织等主体构成，上述达成利益均衡的条件得到了满足。具体来看，城市拆迁矛盾纠纷的治理结构包括两个层面的问题。

其一，在被拆迁人和社会组织之间形成一层委托-代理关系，也就是将被拆迁人分散的利益通过集体选择的过程聚合为集中的利益，由社会组织集中表达和实施。这个过程要求被拆迁人和社会组织之间建立需求信息/信号的表达和捕捉机制，并形成信息反馈和监督机制。

其二，被拆迁人、社会组织与拆迁人之间围绕着城市拆迁形成需求与供给关系。从目前的拆迁制度安排来看，拆迁人和被拆迁人之间很难进行有效的交流、沟通和协调，被拆迁人往往很难对政府、拆迁人有影响力和控制力。这时，社会组织基于必要的法律依据和技术手段对行政行为、企业和个人行为、社会秩序、市场秩序和市场主体进行直接制衡或“监控”。

已经有不少研究论证了上述逻辑思路。郭金荣（2006）分析了社会组织在化解社会矛盾中的“过滤带”、“上情下达”与“下情上达”桥梁作用和轨道作用^[22]。李永杰（2007）认为社会组织通过发挥利益表达机制、促进公平机制可疑有效化解社会冲突^[23]。李春芳（2008）概括美国化解西部开发中的社会矛盾的经验是：发挥国家主导作用、用完备法律来规范和平衡各方利益^[24]。刘忠定（2004）和戴桂斌（2008）认为社会组织等“第三部门”可以发挥预防、整合、沟通、协调和济贫救困功能^[25][26]。上述有益的探索为本研究的开展奠定了理论基础。

2.作用原理

从社会的整体上看，近年来不断发育、分化和演变的利益格局，正在逐步定型化为一个相对稳定的类似于金字塔形的社会结构，导致城市拆迁中各利益主体的发育严重不均衡。这种不均衡利益格局的变迁，不仅导致了城市拆迁中各局中人博弈策略的严重不平衡，而且对经济和社会体制改革以及城市拆迁制度的形成产生了重要影响。

在城市拆迁中的利益冲突过程中，掌握着权力资本或经济资本或两者兼而有之的强势群体，在城市拆迁中逐步处于金字塔顶端，居于主导地位，拥有相对优势的利益博弈影响力。对地方政府而言，为了城市改造和经济增长，吸引资本参与，顺利实施拆迁，通常对拆迁人等商业利益群体采取迎迎合、退让或不恰当的沉默等博弈策略，而对被拆迁人通常采用劝说、隐瞒等柔性策略或基于“公共利益”的强制手段。当权力不受有效制约时，基于地方政府这样的“纵容”或“不作为”策略，拆迁人可采取的博弈策略是“主动出击、随机应变”，在城市拆迁中表现为补偿安置上的定价权，在城市开发中表现为建筑结构定位和住房价格等方面的决定权，灵活机动地应对市场运行中的各种变数和来自中央政府的宏观调控，而直接导向是确保风险的最小化和利润的最大化，具有明显的理性特征。

相反，处于金字塔底端的是数量相对庞大的弱势群体，他们的市场竞争能力相对弱得多，物质生活也相对贫困，更缺失有效的政治话语权和利益诉求渠道。因此，城市拆迁中被拆迁人的这部分弱势群体很少有表达自身利益诉求的机会，除非媒介的介入、或者来自更高级政府的干预。这时，无论是面对地方政府还是面对拆迁人，“顺从”、“被迫适应”或“有限抗争”、“极端抗争”是被拆迁人的经常性策略。“顺从”和“被迫适应”主要基于顺从型政治文化和外部压制力、以及“顾全大局”或“知足长乐”。“有限抗争”通常是被拆迁人阻止拆迁的实施、要求更多的补偿或更好的安置、上访等维护和强化自身利益的抗争策略，但这种抗争的影响极为有限，原因是：抗争的被拆迁人所占比例有限、单个被拆迁人的谈判能力有限、且被拆迁人联盟的有效性和稳定型有限。而“极端抗争”的情形有两类：其一，某些极端“钉子户”的漫天要价，极端钉子户的漫天要价其实就是经济学概念中的垄断，也就是在城市拆迁中，被拆迁人滥用其优势或垄断地位，通过拖延谈判或漫天要价的方式来获取在竞争的市场条件下所不可能获得的利益；其二，极少数人采取极端方式来维护利益，如自杀、暴力犯罪等，在短时间内激发强烈的社会负面效应，严重影响社会和谐。

这时，作为城市拆迁中弱势群体的意志的代言人的社会组织，可疑利用其人员超脱独立的身份、高度专业化知识，以及在政府、经济实体和社会公众之间沟通和平衡的独特作用，建立起全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制，如图1所示。

具体地说，在城市拆迁中，基于社会组织的利益表达和信息交流平台，其作用主要体现在两个方面：一是桥梁沟通，二是利益平衡。即无论是拆迁人、被拆迁人还是其他社会公众，都可以就拆迁中遇到的各种困难、意见，如拆迁赔偿不到位、安置不合理、补偿安置成本过高等诉求向社会组织“表达”，由社会组织转达信息并进行利益“平衡”或“调解”；地方政府通过社会组织来“平衡”拆迁人和被拆迁人的利益，“协调”政府与各利益群体之间的关系，“传达”来自政府的和“吸收”来自公众的各种信息和主张，并向社会公开。

社会组织参与社会治理，不仅可以降低政府的社会管理成本、帮助政府做出正确的决断，也可以构筑社会共同参与城市拆迁进程的架构。反之，面对城市拆迁利益主体多元化、拆迁资源配置市场化的情况，如果地方政府不仅全方位地主导拆迁，而且遇到社会矛盾时总是冲在最前面，事事与群众直接面对，那么地方政府容易丧失回旋余地，削弱地方政府的公信力。

3.作用机制

在城市拆迁中，对拆迁人和被拆迁人行为的监督和协调是社会组织的根本职能，包括：提供服务和调剂供需（决策咨询、信息传递、牵线搭桥、委托代理、非营利性评估清算、法律保障等），协调沟通（反映呼声和愿望，进行协调和指导，实现联系和对话），促进公正。社会组织与拆迁人之间的利益平衡机制、两者之间的谈判和沟通机制以及关于城市拆迁的信息反馈机制等情况关涉到城市拆迁进程的持续与否。

（1）制衡监督机制。监督本质上是一种制衡，一个由各种不受政府控制的、独立的自主性社会团体组成的多元化社会，可以对公共权力构成一种强有力的“社会制衡”^[27]。社会组织的建立，首要目的是对“第一、二部门”的社会监督、制衡作用。该制衡机制包括两个内容：

第一，对政府职能的直接监督。社会监督是我国监督制度体系的重要组成部分，社会组织的直接监督主要是参与城市拆迁规划、决策、补偿、仲裁过程和监督对相关制度的执行。

第二，对拆迁人的间接监督。社会组织和拆迁人是两个独立民事主体，只有在发生城市拆迁纠纷时才产生联系。这种联系之所以是间接的，在于社会组织是通过侵害公众利益事实的审视，对违法问题的检举而间接发挥监督作用的：当拆迁人的利润最大化追求凌驾于社会公共利益之上时，维护其成员合法利益的社会组织理所当然地承担起维护公共利益的责任。

（2）利益表达机制。基于社会组织的利益表达机制分三个步骤进行：

第一，城市拆迁行为实施前，被拆迁人可以就拆迁中的各种问题，如拆迁补偿标准不合理、补偿不到位、安置不合理等向社会组织表达，社会组织依托现有的社会资源对于被拆迁人提出问题进行分析、判断，对于其中合理的意愿依法向政府和拆迁人表达诉求。

第二，政府在接收到社会组织的民意诉求后，采取实地调查走访、听证会等方式将政府的各种信息与主张传递给社会组织及社会公众——主要是被拆迁人。

第三，社会组织在获取政府相关主张后，利用专业优势，对于政府的相关政策、主张进行分析，并用浅显化的语言、书面材料传达给被拆迁人，被拆迁人据此维护自身的权益。

当然，政府、拆迁人、被拆迁人的利益均衡不可能通过一次利益表达就可以完成，而需要通过诉求信息的反馈——接收——再反馈，多次之后才能达到各利益主体满意的结果。

（3）弱化矛盾机制。社会组织的“弱化矛盾”机制的作用方式为：

第一，矛盾发生前的预警作用。社会矛盾的爆发一般要经历萌芽、产生、发展、爆发等多个阶段，把矛盾消灭在萌芽期是解决问题既有效又彻底的方法。一方面，社会组织的监督和利益表达作用有助于消除社会冲突隐患；另一方面，社会组织的一些专业分析机构可以针对城市拆迁前的一些利益关系进行详尽分析，作出矛盾冲突发生的风险预警，将相关信息反馈于政府，帮助政府及时预防危机，降低矛盾发生的机率。

第二，冲突发生后的调解作用。利益受损的被拆迁人经常会通过上访、集会、暴力抵抗拆迁等方式直接“对话”于政府。当**件发生后，社会组织扮演着政府在城市拆迁中转移出来的调解职能，依托自身的专业优势对于矛盾进行分析，找出症结，及时将政府解决矛盾的措施等信息公布于众，同时将被拆迁人提出的建议反馈于政府。这种公开平等的处理方式，为双方提供了一个平等对话的平台，以拉近距离，弱化矛盾。

当然，制衡作用、利益表达作用和弱化矛盾作用贯穿于城市拆迁矛盾化解的全过程，但是三者在矛盾发生的每一阶段所发挥的作用又有主次之分（如图2所示），彼此相互平衡。

四、社会组织化解城市拆迁矛盾的支持保障系统

    在城市拆迁中，社会组织的参与博弈，起到协调利益关系，发挥制衡、利益表达和弱化矛盾的作用，预防或化解社会矛盾。但社会组织的独立性、自身能力、财力支持以及配套制度等方面的问题，可能导致影响其作用的发挥。对政府、拆迁人和被拆迁人行为的监督与协调是社会组织的根本职能，社会组织的独立性是实现这种监督与协调职能的必要条件，而构建一个包含价值支持、制度支持和能力支持的保障系统是强化社会组织的独立性、充分发挥其作用的前提基础。价值支持系统通过各利益主体树立和谐本位、积极向上的价值理念，从思想层面为社会组织作用的发挥提供支持；制度支持系统通过提供配套法律法规来保障社会组织的独立性并完善社会组织的内在治理结构；而能力支持系统通过专业化高素质人才的提供来保障社会组织的工作能力和工作效率。各支持系统相互联系和共同作用，如图3所示。

1.价值支持系统

价值观的沦丧将导致社会秩序混乱和社会冲突，并削弱社会资本，妨碍经济发展^[28]。强化先进价值观的构建，在于积累社会资本，增进社会信任。

首先，加大对增进相互信任的投资，改善人际关系，维护社群关系。对社会资本的投资重在信任氛围的营造与培养，以爱心和责任的价值导向影响被拆迁人的心理思维和情感依托。一方面，政府要广泛持续听取和收集社会公众尤其是被拆迁人的意见和诉求。倾听能使政府更加开明，也更值得人们信赖。另一方面，政府要尽力提高被拆迁人对城市拆迁公共政策的认知度、参与度，而不是由政府、开发商包办。其次，拆迁人在追逐利润的同时，应秉承“依法经营”的价值理念，摒弃投机、贿赂等非法行为。再次，社会组织坚持“公正公开”的准则，承揽社会工作、法律、心理等救助行为和心理疏导、恢复生活信心等角色，增进社会资本，赢得社会信任。最后，被拆迁人“诚信做人”是维护自身拆迁利益的重要砝码。

2.制度支持系统

人类社会中的习俗、惯例（非正式制度）和法律法规（正式制度），是作为现代市场经济和社会秩序稳健运行的条件，构成了市场运行的基础^[29]，而不严密的制度安排往往对机会主义败德行为具有强烈诱惑力。将社会组织引入城市拆迁矛盾的解决过程，首先需要解决的问题便是社会组织进入的合法性问题。合法性问题是社会组织化解城市拆迁矛盾的法理基础，没有具体的法律法规作为保障，社会组织在城市拆迁中所做的任何工作都无法有序开展。现行的正式制度，如《社会团体登记管理条例》和《民间非企业单位管理条例》等条例，位阶较低，可操作性较差，不足以保障社会组织之作用的有效发挥与工作的合法开展。为此：

其一，加强关于社会组织外部运行和内部管理与治理、从业人员职业操守等方面的法制建设，形成系统配套的制度规范体系，通过正式的民主投票表达机制形成集体选择，为社会组织的良好运行提供一个明确的框架。

其二，强化城市拆迁信息披露制度的构建。信息可以增强人们的力量，可以帮助人们对公共服务和商业行为发表更多的意见，使政府和拆迁人的活动具有更大的透明度和更强的责任性。但是，公共行政部门在信息获取速度和信息占有量都处于绝对优势，拆迁人凭借其雄厚的经济实力或社会地位在信息采集及其拥有量方面也毫不逊色，而普通大众在拆迁相关信息采集和信息获取方面明显处于劣势，信息不对称便由此产生。因此，强化信息披露制度的构建是必要的。城市拆迁信息社会化制度虽然彰显了商业利益的特殊挑战，但也促成了社会整体化解矛盾和冲突的能力与信心，成为被拆迁人有良好心理调适和公共行政部门预防和及时控制非理性社会事件的制度基础。为此，政府必须尊重社会组织、社会公众尤其是被拆迁人的知情权、话语权，加大城市拆迁过程中一些社会公众明显感到担忧、疑虑、质疑的公共事件的调查力度，并及时、尽早、完整地公布和公开出来。

其三，通过法律的威严来树立城市拆迁中的社会道德秩序。社会道德秩序对构筑信任关系和累积社会资本非常关键。道德体系紊乱失衡，个人和组织的败德行为得不到社会舆论的抵制和惩罚，相当于对其行为的默认。这必然使社会公众的行为选择失却了评判的标准，走向相互猜忌、互不信任的结局，大大延缓城市拆迁进程。因此，要利用法律的威严和威慑，对城市拆迁中各种利益关系作出稳定性、权威性的调整和安排，遏制一些背信行为的出现。

其四，改革社会组织资金筹集模式。资金来源模式涉及到社会组织独立性和发挥作用的大小的问题。我国社会组织传统的资金筹集模式是政府主导的。以社团为例，政府补贴占了一半，会费和营业收入占了三分之一，个人和企业捐款只有十分之一。这种资金来源模式，导致社会组织依附于政府或成为半官方组织，很难独立履行职能。因此，现期，改革社会组织公共财政拨款的方式，使之不隶属于政府部门而归属于各级人大及其常委会；中期，改革税制体系，塑造企业、个人捐助的制度环境，维系和稳定社会组织的资金来源。

3.能力支持系统

完备的管理体制和高素质的从业队伍是社会组织发挥作用的基础。城市拆迁涉及到大量专业知识与技能，如公共利益界定、补偿安置标准确立、法律咨询、信息收集与甄别等，都需要具备相应专业素质与技能的组织成员来进行。为此，需强化能力建设。

其一，重构社会组织管理体制。现行“登记管理机关和业务主管单位双重负责”的社会组织管理体制已经不适应当今市场和社会的形势和趋势，难登记、疏管理现象普遍。为此，需要独立业务主管部门，分门别类，各司其职。

其二，提高社会组织从业人员综合素质。以往，社会组织人员以兼职、离退休人员居多，人员结构非专业化、人员老龄化、专业人员短缺等现象严重，制约了社会组织作用的发挥。从成熟市场经济国家的经验来看，社会组织的成员是应该由具有高学历、高智力并具有较强实践能力的人员组成的，并明确了成员的任职资格、受教育程度等规定。为此，需设立职业任职标准，加强岗前培训，完善薪酬体系，加强职业道德教育，增强责任意识与服务意识。

其三，强化城市社区建设。“城市社区”指城市内的某一特定地域（如拆迁区域）。社区由于在经济、政治、信息、服务等方面所具有的优势，搞好城市社区建设，不仅对城市拆迁本身，而且对社会组织的健康发展都具有深远的意义。

五、结束语

城市拆迁本质上是通过利益调整改变城市土地资源的原有占有状态的利益博弈。但是，利益主体之间不对等的博弈地位，导致博弈结局通常总是不利于弱势的被拆迁人，引致大量社会公平与正义问题。利益的博弈与冲突、加上缺乏成熟社会组织的有效参与和承担群体性拆迁诉求，成为当前城市拆迁中爆发社会矛盾与冲突甚至**件的根源。

基于社会组织的利益表达平台，其在城市拆迁中的独特作用主要体现桥梁沟通和利益平衡上，其具体作用机制可以归结为制衡监督机制、利益表达机制和弱化矛盾机制。这样，通过大力培育竞争性社会组织，构建一个政府、拆迁人、被拆迁人、社会组织之间利益博弈的均衡机制，使得在这个机制里，被拆迁人个体合理的符合市场价值和社会公益价值的利益能够充分表达并得到满足，城市拆迁进程得以顺利进行。当然，保障社会组织的独立性是实现社会组织在城市拆迁中制衡监督与协调平衡职能的必要条件。无论是公共利益拆迁还是商业性拆迁，一切有价值的理念要想赢得公众、尤其是获取被拆迁人的认可与合作，需要靠城市拆迁理念以及拆迁决策、规划、行政和实施行为所展现的无与伦比的竞争力，需要公众通过社会组织等渠道、途径或组织载体主动参与、表达意见并获得足够的尊重与采纳。

顺便指出，解决城市拆迁社会矛盾，实质是谋求建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作，也就是谋求政府与公民、社会组织对社会公共生活的合作管理，但合作的前提是转变政府职能，使政府的社会管理权力向竞争性的公民社会组织部门转移或让渡。

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