空间治理成为城镇化新课题

朱国伟

来源：《中国社会科学报》2013年11月15日第524期

对于政府而言，空间是治理的范围、媒介和对象。诚然，城镇化并不是一个新的治理主题，但社会转型时期快速推进的城镇化治理难度，要远远大于稳定的农村空间以及成熟的城区空间。相对来说，对治理模式的动态适应性要求更高，对领导者的动态领导能力与变革管理视野的前瞻性要求更高。作为一个空间变迁过程，城镇化对政府治理提出了挑战。      

城镇化的本质是实现空间正义      

空间不是政府垄断的独有物。对于空间中的其他主体而言，空间既是工作生活的场所，也是享受权利和实现希望的载体。他们与政府同存于一个互动的空间之中。因而，城镇化中的空间治理也就不单单关涉政府。在政府推动的城镇化这一空间生产逻辑中，城镇化的治理空间既生产着超越政府中心的新的治理需求，也再生产着空间公共治理实践。城镇化不仅仅是地理空间规划，也不仅仅是行政区划变革或环境治理。其本质是要进行空间修复，即通过制度、地理、技术上空间障碍的消除，修复城乡之间、市民与农民之间在公共服务品质、公民权利行使上的不平衡、不对等性，实现空间治理的正义。

相较于城市化，城镇化这一概念更加突出了农村向城市的空间过渡意涵。相应地，治理结构在这一空间连续体上也需要在一体化的前提下有着空间性的差异，亦即包容差异的一体化。一体化治理形成的前提是城乡统筹的、一体化的空间治理理念，其最终是要实现公共服务、治理标准、治理网络的一体化。

当前，以中心城市主导或以城市为中心的城镇化模式，虽然在发展经济学看来是某种阶段性必然，却在其治理空间形成了中心与外围结构。时下城镇化中盛行的“新区”模式，将原住市民与新市民隔离开来，既不利于城市融合，也不利于城市治理。城镇化将加剧城市居民的阶层分化，且阶层分化将呈现出空间化聚集的特征。应该说，不同的治理空间需要不同的治理结构安排与之相匹配。因此，城镇化中以及城镇化后的城市治理、郊区治理结构以及治理主体结构如何安排等问题，都是城镇化过程中不可忽视的治理主题，都需要从空间的角度去分析与实践。      

城镇化包含权利空间的拓展和文化空间的融合      

在城镇化的治理空间中，行政权力有着特定的空间边界。城镇化是城市治理空间的拓展，是城市治理者权力空间的延展。为了在权力空间拓展的同时提升空间的权力表征意义，就有可能导致刻意求新的城镇化，亦即试图通过形成独特的城镇化模式，吸引眼球，制造口碑。如何防止城镇化空间治理出现的运动化治理倾向，是在城镇化中值得思考的政策与机制问题。需要指出，城镇化是一个国家战略，每个地区应作为战略对待，并制定相应的战略规划，切不可一哄而上，忽视地方实际发展情况，力图毕其功于一役。城镇化要防止落入指标化的误区。城镇化的核心是居民——人。城镇化本质上是人及其附属物在空间内重新集聚的过程。

       城镇化过程是市民与农民权利空间拓展的过程，也是一个潜藏着利益冲突的社会风险塑造过程。当前，城镇化过程所暴露出来的市民与农民的直接冲突并不多见，但农民工子女教育问题、征地拆迁问题、邻避问题等，都是不可忽视的间接表达。

       城镇化是在文化空间中的城镇化，它既涉及地方文化与新型城市文化在地理空间和心理空间内的竞争，也涉及社会文化空间的破坏和重塑。城镇化中的农民有着眷恋故土的情怀，有着注重人情关系的生活模式。我们既要尊重城镇化的基本规律，也要尊重他们的生活方式选择意愿。将城镇化与市民化结合起来；防止城镇化中对新生市民的歧视；防止新生城镇居民沦为边缘化的空间存在，实现农民、市民之间的文化融合；塑造市民与农民对城镇新空间的认同等，这些都是关乎人、关乎文化空间治理的问题。要避免见物不见人的城镇化。如何将城镇化中的“以人为本”落到实处？这里的人是指哪些人？他们如何发挥在城镇化中的主体性地位？如何既关注他们的生活空间，又关注他们的精神空间？这些问题都应在城镇化发展中得到严肃回答。      

城镇化是一个空间配套工程

新型城镇化要求将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化相结合。当前的城镇化有着经济中心色彩。其目的以塑造促进消费的生产性空间为主，比如生态旅游新区、工业高新区、城市基础设施、棚户区改造等。在这一过程中，当大多数财政资金和民间资本被吸引到城镇化的基础设施建设过程中时，会形成财政资金在空间分配上以及民间资金在空间流动上的排斥性和替代效应。同时，城镇化意味着要发挥乡镇企业、农村工业在城镇化中的推动作用。这使下乡的工业资本可以利用当地廉价的劳动力、原材料与土地。但因为工业资本的收益周期短，当工业资本下乡的时候可能形成对农业资本的空间挤出效应。环境污染、粮食安全等具有空间溢出性的问题就随之出现。对于信息化时代的城镇化而言，适应信息化的城镇化或者城镇化的信息化也是挑战之一。这是因为，真正的电子治理在城市社会也尚未全面实现，如何在城镇化过程中进行统筹规划、整体推进，必然是国家在战略层面需要考虑的问题。以防止电子治理中信息孤岛问题的强化、电子治理系统的碎片化及其带来的信息安全风险。城镇化需将空间的开发拓展（如新区建设、发展乡镇工业）与空间的重整（如旧城改造、城区市民外迁）结合起来，将生活方式的城镇化与生活质量的城镇化结合起来，将美丽乡村建设与新型城镇化建设结合起来。

 城镇化应与放权强镇、扩权强县等行政管理体制改革、基层治理民主以及财政体制改革结合起来。统筹优化财政资源的空间配置，推动更多的财政资源流入基层、乡村，促进就地城市化与资本引导的聚集型城市化并行发展。从当下来看，为了响应国家城镇化战略，各地都在权力空间和政策空间上支持下级政府自主探索城镇化。如果不顾及行政体制和财政体制，财政资金会成为上级政府控制下级城镇化步调、强化计划性的手段。当然，较为稳定、相对集权的行政体制，有利于避免城镇化中空间治理的失序，避免基层治理的碎片化。但空间是历史的空间，行政对城镇化的干预都应在符合城镇化发展规律，尊重其所在的生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间辩证关系的基础上展开。   

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）