城市化进程中的“农转非”困境

——基于北京市河村的经验研究

周 盼

本文原发表于《江海学刊》2020年第3期。

摘要：在城市化与现代化等一系列社会变迁中，村民与村干部之间的社会性合约日益失去效力。在“农转非”过程中，村民表现出经济理性与生存理性，并采取非对抗性抵制手段来反抗村干部违背社会性合约的行为。村干部破坏社会性合约的动机在于追求经济利益，其后果是脱离“监护人”角色并引发村民的生存危机感。最终，双方虽在“农民身份享有社区成员权资格”上达成共识，但形成“农转非”困境。河村个案的启发是，当政府通过城市化工程对传统村落进行改造时，应该寻求新的互惠机制或替代机制，使得村办企业在追求经济的同时，也能致力于增进村民福祉，在二者之间寻找一个平衡点。

关键词：农转非；城市化；农民；村干部；非对抗性抵制

引言

近年来政府推进城市化工作如火如荼，农民群体因“农转非”问题产生的维权行为却愈演愈烈，凸显了这个过程中的利益冲突。本文所关注的“农转非”困境是指在城市化过程中，具有农民身份的群体拒绝转为市民身份，影响政府推动城市化工作进程。困境背后的原因是值得关注的，笔者选取了位于北京市郊区的一个行政村——河村作为分析个案。河村属于典型的城市扩张型“农转非”，是随着城市空间不断扩大而形成的对郊外农村地区的自然吸纳或政策型“农转非”。1995年是该村第一次大规模的“农转非”，当时共有农民2801人，其中378人成为新市民。2001年该村完成第二次“农转非”，共转706人。但是，自2006年到2015年的十年间，河村仅有200余人完成户籍身份转变，这个数据远低于1995年和2001年。问题在于尽管该村仍持续有土地被征走，但由于持有农民身份的人几乎不愿转成新市民，进而造成征地“农转非”指标长期闲置。到目前为止，河村的土地基本被征完，但仍有1000余人坚持保持农民身份，占整个乡镇未转人口的1/3。这就是本文所言的“农转非”困境的具体表现，对“农转非”困境成因的分析有助于推进我国城市化的健康发展。

“农转非”是城市化发展过程中的一环，是实现人的城市化的重要工程。有学者指出，当物质的、空间的城市化快于人的城市化时，大规模撤村、并村导致的社会矛盾相当突出，这些问题都与忽视人的城市化有关，即在城市化进程中没有保障人的利益。因此，当研究“农转非”问题时，需要从行动者的角度加以思考，探索其中的利益纠葛。所谓行动者视角，是指通过分析行动者的行事逻辑以及行动场域中多个主体互动而形成对事件结果的发生机制的把握。由于参与“农转非”事件的行动者众多，笔者根据研究旨趣，主要围绕村民与村干部两大行动主体展开讨论，同时兼顾分析其他行动者以及宏观制度结构可能造成的影响。

行动者视角

关于农民的行动逻辑研究，本文从斯科特与波普金的“理性之争”展开讨论。作为生存伦理的代表人物，斯科特（Scott）认为传统社区中的小农主要以消费需求为目的进行生产，并且社区是具备高度集体认同感的内聚性共同体，大家遵守互惠原则而和平共处。社区成员的生产逻辑基于以生存为底线的生存伦理，只有当掌权者威胁到农民的基本生存权才会引发他们的反抗。波普金（Popkin）则认为农民是像企业家一样的“经济人”，因而对传统农业的改造完全可以寄希望于农民为追求利润而创新的行为。并且，他假设村庄是松散的开放体，农户间是遵循市场原则的相互竞争的关系。由此可见，斯科特与波普金两位学者关于“理性”的解释并非二元对立，而是代表理论解释的不同面向。其实，无论农民基于怎样的生存条件作出选择，都是生存的智慧。我们不能狭隘地将追求经济利益最大化定义为理性，将非经济利益最大化的选择定义为非理性。狭义的理性是经济学对人追求最大化利益的假设，而广义的理性则是人在特定的社会环境下做出的合理性行为。

根据以往研究，村干部的行动逻辑有三种取向，国家代理人、社区利益代言人以及自利经营者，这三种行动逻辑常常混合而复杂。比如，村干部在扮演国家代理人与社区利益代言人的“双重角色”时，会因为角色冲突而“陷入国家与农民夹缝中的结构性两难境地”。再比如，有学者指出，在市场环境下“政府即厂商”，基层政权组织极有可能由维护社区利益的“代理型经营者”转变为自私自利的“谋利型经营者”，从而使得维系社区稳定的社会性合约遭到破坏，无法继续产生社会性激励以及满足村民对互惠、集体福利的社会期待。

正如前文所述，影响行动逻辑复杂性的重要变量之一是外界环境的变化。作为农村社区治理的核心，至少有两大社会变迁影响到村干部的行动逻辑：一是国家权力下移，导致社区内部的权威来源发生转变；二是市场经济发育，产生有利于行动者自我牟利的空间。第一个变化发生在新中国成立之后，国家为了加强社会治理从而将地方治理整合到官方体系当中。杜赞奇认为，传统乡村治理存在两种“经纪人”角色：赢利型经纪人是指被地方政府赋予相关行政职能的地方吏役，他们借助有限的行政权力向百姓谋取利益；相反，保护型经纪人是村民们从村庄中选举出的代理人，其职能是组织村民完成赋税或国家下派的其他任务，避免受到地方官僚势力的压榨。这两种角色反映出传统乡村治理的两种权力来源，同时也反映了村庄治理者的两种行动逻辑：一种是国家自上而下赋予的行政权力，村民对这种权力的认可程度取决于地方官员对该地区作出的贡献，但地方官员是否被村民认可与他们自身的利益（比如晋升、财政收入等）关系不大；另一种来源于村庄自治模式下被村民们认可的地方权威，被选举出的代理人必须将村庄利益放在第一位，否则会出现信任危机而面临被更替、失去代理权的风险，在这种模式下，地方权威在传统乡村治理中具有举足轻重的地位。然而，国家权力下移使得地方权威来源发生巨大变化，张静认为正是由于地方治理的权威来源由肩负地方共同利益责任的“公共身份”转变为官方授权，导致基层权威利益团体的集结和组织化，而弱化了他们对地方民众利益的责任，因为他们不必再经过地方社会的承认就可能取得公共权威的地位。简言之，随着国家权力不断渗透到乡村社会，权力来源的变换使得村庄代理人不再畏惧村民的道德评判与考核，逐渐衍生出谋利型的行动逻辑。

第二个变化发生在改革开放以后，作为乡村治理主体的村干部以经营者的角色参与到市场经济中，由此导致：一方面，市场因素的影响使村干部的个人意识日益凸显，同时拥有更多牟取私利的机会，弱化了其传统的监护人角色；另一方面，市场的介入减弱了农民对“监护人”的依赖，因此村干部只能扮演“弱监护人”的角色。本文关注的“农转非”困境则源于市场化与城市化的双重作用下催生出的“土地财政”，刺激地方各级组织参与其中。比如，地方政府的动力来源于晋升—财政的双重激励，而村干部组织在工业化和城市化的发展过程中，与地方政府形成利益的共谋，以此获得土地征用过程中的巨大经济利益，他们不仅是土地流转的中介和组织协调者，还是流转双方的代理人，并日益成为独立的利益主体，结果是对农民的土地发展权益造成挤压。由于中国的土地征用制度一直赋予地方政府较大的自由裁量权和控制权而缺乏有效的监管约束，导致地方各级组织包括村干部的行动逻辑趋于追求经济利益而忽略社会公平。

综上所述，村干部的“谋利型”角色或者说行动逻辑的转变机制，一是源于权力来源的变化，二是市场经济的刺激使然。简言之，村干部行为在市场化与城市化的双重作用下不断偏离“双重角色”而向“第三种角色”发展，并且这种角色转变是激化村庄共同体内部矛盾的重要原因。最后，值得强调的是，研究中的理论解释需要注意情景性。理论通常涉及高度抽象的理想类型归纳，现实中却很难找到完全一致的条件，因此在解释“农转非”困境时必须结合制度环境、村庄特征等情景性因素。同时，在个案研究中尤其要注重把握故事描述与理论分析的结合。

村民：复合理性与非对抗性抵制

正如西蒙所指出的，任何行动者都不可能实现完全理性，只能实现有限理性。虽然河村村民们在“农转非”事件中像经济人一样理性计算自己的利益得失、趋利避害，但是理性选择的实现有赖于他们对环境的认知与判断，而这些又会受到认知局限的影响。甚至，某些行为选择在当下可能是合理的，但由于时间变化以及规则的动态性特征，后期评估可能是非理性的。因此，他们不断反思、调整自己的行为与目标参与下一次互动。

在“农转非”早期阶段，普通村民所获知的信息是市民的身份价值高于农民，因此部分村民在村干部“响应国家政策”的号召下选择转为新市民，做出了当时情景下的合理选择。只是他们并未预料到城市化给村集体带来的经济收益使得后来的农民身份价值升高，以及村干部在后期违背社会性合约，形成利益团体并损害他们的权益的非预期后果。有些村民持观望态度没有选择“农转非”，这为他们后期争取权益提供了“筹码”。另一些与村干部私交较好、信息渠道畅通的村民也选择保留农民身份，其目的在于享受后期的身份福利，由此可见社会认知对村民的理性选择的影响。正如有些村民表示，虽然普通村民在早期并未意识到城市化给村集体经济带来的发展优势，但如果当时大家从村委会那里了解到这些信息，就可以选择不转为市民而享受后期的农民权益。

实际上，无论是转或不转，都反映了村民在掌握一定信息下的经济理性。河村村民像“经济人”一样审时度势地计算各种差异，农民身份与新市民身份之间的差异主要表现为：首先，河村农民的社保体系由镇政府统筹，转制后的新市民则归北京市社保局统筹。值得注意的是，由于乡镇日益完善的地方社保体系，河村社保水平与北京市相差无几，故而村民表示，“我们现在医保最多能报销95%，转了市民之后医保没有太大优势，我当这农民得了”（20150911hpp）。其次，河村村民委员会规定，拥有河村村籍的农民可享受村庄在节假日期间发放的礼品、奖金等村庄福利，转制后的新市民则无权享有。第三，河村规定，保留农民户籍的人口可以选择自谋职业或者被分配到村委会或镇村两级企业工作，但新市民只能以自谋职业方式就业。

由此可见，随着城市化发展不断加快，河村集体经济发展形势愈来愈好，村民们逐渐意识到农民身份的价值。而那些利益受到损害的新市民，则采取各种策略试图弥补损失，常见的手段是非对抗性抵制的方式，即不与村干部形成正面冲突，更多选择诸如“赖”“拖”等手段私下处理，迫使村干部做出经济补偿等。例如，河村一位村民表示，“卫生费我也不交……哪天我高兴给他，不高兴不给他。跟这暖气费似的，就是不给他……我就是被他们（大队）蒙骗的。大队该差（亏欠）我们的……”（20150918zch）。新市民通过在社区中塑造被剥夺形象，向村委会讨说法、求补偿，如此一来，他们从村集体那里获得经济补偿就具有合理性。因此，虽然村民拒交物业费看似蛮横无理、不符合规则，但从行动者的逻辑来看，实则是在生存理性下采取的策略手段。

同时，这种方式也在社区中营造出“新市民身份贬值��的信号。“农转非”发展到目前阶段，农民群体通过反思农民身份的价值、新市民的处境、村干部的行为等，做出保持农民身份的行为选择以维护自身权利，这也是他们追求安全需求的生存理性逻辑下的行动策略。在村干部与农民的互动过程中，前者在资源掌控上占据优势地位，而后者的经济利益不可避免地受到损害。最终，面对村干部的“剥削”，农民抓住最后的“稻草”——“农民”这一合法性身份来保障自身权利。例如，河村一位已经“农转非”的村民表示她坚决不会让自己的儿子转为市民，“我坚持不让他转，就这么跟村干部僵着，转了他们就越是不管了”（20150320fwz）。在村民的观念中，农民身份对他们而言就是个体属于村集体的认证卡，过去他们依赖于这个集体，“农转非”意味着脱离集体而失去生活保障。尤其在村集体经济发展起来之后，他们更愿意生存在村集体的庇护之下，这种传统的共同体观念使他们产生不愿意脱离村集体的倾向。与此同时，村干部的行为也令他们意识到保持农民身份更为有利，新市民群体的经历使他们深刻认识到“新市民身份贬值”。基于此，农民群体在生存理性的逻辑下选择坚持守住农民身份。既然村干部不愿意将普通农民纳入利益群体之内，农民只好游走在利益群体的边缘，以身份的合法性来维护自身权益。

值得注意的是，村民的行为选择在很大程度上受到结构性因素的影响，既包括城乡二元体制等正式制度，也包括村庄规则等非正式制度。总体来说，城市的市民待遇并未对河村村民形成一种向外的拉力，反而，只有保持农民身份才能获得村集体福利待遇的规则形成了一种向内的拉力。在“农转非”过程中，无论是农民还是新市民，经济理性贯穿于整个“农转非”过程中，生存理性则是村民们经过反思后的行动逻辑，在这种复合理性的行动逻辑下，他们也就不会配合国家政策进行“农转非”。进而，其行动结果从微观上表现为个体为自身维权，从宏观上表现为整个城市化进程中的“农转非”困境。

村干部：经济理性与抵制认同

河村村民们的反抗引发了研究者对村干部群体的疑惑，他们为什么会引起如此大的抵制？他们又为什么会满足村民们的无理要求？在面对村民们的质疑时，他们采取何种策略？接下来将从市场化与城市化下村企关系演变的视角展开剖析。

本文所讨论的乡镇企业主要指村办或镇办的集体性企业，随着传统乡镇企业向后乡镇企业转制，意味着传统村企关系向现代村企关系转变。过去基于社会性合约的传统乡镇企业的重要目标之一是发展村庄社区福利，这种责任主要是由社区非正式制度规定的。然而，一旦外力推行的正式制度或政策的力度强硬到可以挑战习惯、可以被名正言顺地用来作为变迁依据时，它的约束就会被降低。因此，在乡镇企业改制过程中集体股逐渐向个体股转化，实际上在法理上切断了农村社区建设的主要经济来源。具体而言，过去乡镇企业完全遵循《乡镇企业法》从而履行相关社区义务。但转制以后的后乡镇企业可以按《公司法》规定不再向社区组织上缴利润，这样村社区的基本建设必然受到影响。在此情况下，当前的社区建设只能依靠企业家的个人人格、乡土情结或政府部门的行政干预等。因此，随着转制后的村企关系由村企合一向村企分离转变，一个突出的矛盾便是对社区成员的责任与对公司股东的责任之间的冲突。

由此可见，乡镇企业转制研究指向一个问题，在市场经济冲击下，村干部的行为选择是追求股东经济利益，还是继承集体意识形态遗产服务社区？从河村案例中可以看到，村干部的行动逻辑是在城市化过程中通过土地资源获取最大化利益，并试图减少利益分享人群以巩固既得利益团体地位，以及减少资金在非营利性公共事务上的投入。但是，由于村民的抵制，他们无法完全实现目标，并且按照《村民委员会组织法》，村干部仍需对具有农民身份的群体承担责任。因此，村干部也适当调整自己的目标，暂时承担对这部分群体的责任，同时对新市民群体进行适当补偿，甚至满足某些“不合理”要求。

1.经济理性：“经济人”角色吞噬“监护人”角色

在市场经济的作用下，河村村干部在城市化进程中发展出一种以追求经济利益为导向的行动逻辑，逐渐吞噬其对社区成员承担监护职能、维护社区成员利益的家长式角色。河村一位负责村集体经济工作的村干部谈到：在2000年之前，村里都是农业，没有集体经济。2000年以后城市化进程很快，带来了一个租房的收益，然后集体就开始有钱了……村干部承担很多社会管理和服务的责任，因为是农民自治组织，又直接受党委政府的领导，不得不承担这些。不过从经济实体来说，要是超脱出来的话，它就不应该承担这些责任。以后全部都转居了，村取消了，集体经济也没有理由去承担这个了，这个问题就彻底揭出来了。现在就是镇里面有这个要求，村里就接着呗。照道理这些人就该政府来管。（20150312hzr）

从村干部这段言论中可以看出他们目前对社区建设与社区成员权利的两个基本认知：第一，所谓经济实体的超脱意味着村企分离，村办企业应该以股东利益为主，而不是社区成员利益；第二，目前主要是迫于上级政府的要求，村办企业才服务于整个社区建设。由此可见，村干部几乎已经不认可具有互惠功能的社会性合约以及基于这种契约的义务。

此外，笔者了解到，河村已于2008年完成村集体企业股份制改革，并确立了442个股东，这其中既是股东身份又是村干部身份的人群占大约3/4。虽然河村有进一步将集体股让渡给个体股的计划，但增资扩股只针对集体职工，这意味着普通农民仍然没有资格入股享受分红。村干部明确表示，“经济会越来越封闭，股权会越来越集中。理论上存在这种可能（指普通农民入股），但本质上已经不可能了”。而河村股份社每年分红通常在15%上下波动，最高可达25%，这也解释了为什么农民宁愿选择进入工资低的村委会工作，而不愿在市场上寻求工资更高的职业这种看似不合理的行为，因为一旦未来进行增资扩股，他们就有资格入股享受高额分红。由此可见，农民抵制“农转非”的行为背后反映的是村干部的趋利逻辑及其制造的规则约束。理论上，城市化发展越深入的地区，土地转化为经济资本就越彻底，人们就会投入更多的时间和精力参与其中，形成更稳固的经济观念。河村作为具备先天地理优势的土地开发区，土地红利使村干部投入更多精力参与土地经营活动并牟取私利，“经济人”角色日益吞噬他们作为社区“监护人”的角色。

事实上，在村改居过程中，村干部公共职能的缺失已经成为一个日益普遍的问题。一方面，因为快速的土地城市化发展给农村带来了巨大的经济利益，村干部的角色向利益攫取者转变；另一方面，随着农民身份向市民身份转变，村干部不再对这部分人群履行职责的行为具有合法性。但需要注意的是，本文涉及的“农转非”案例是伴随着城市化发展而产生的一种农村集体改革形式，对村干部职责有着更高的要求，村干部理应形成一定的角色自觉。但在这个重要的过渡时期，村干部恰恰又能借助这一形势来“简化”自身职能，对社会性合约的破坏导致村干部与村民之间矛盾丛生，不仅成为基层社会治理的主要问题，也给“农转非”带来了严重的滞后影响。

2.抵制认同：利益排他与身份排斥策略

在前文分析中，村民选择抵制“农转非”来对抗村干部对社会性合约的破坏，这种生存理性使他们可以利用农民身份保障村庄福利。那么，村干部又是如何应对村民们的反抗呢？是继续保持“经济人”角色，还是回归“监护人”角色？从目前来看，河村村干部做出了一个折中的选择。简单来说，基于合法性与合情性，村干部将是否具有农民身份作为分配利益的关键，与农民仍旧保持一定的社会性合约关系，满足其就业、福利等需求，与新市民则解除社会性合约关系。此外，虽然村干部与新市民解除了社会性合约关系，但他们会在日常互动中给予村民一些小恩小惠，比如上文提及默许一些村民少交甚至不交物业费的行为，防止村民情绪过激而造成不可收拾的局面。有意思的转变是，村干部对抵制的认同并非基于社会性合约这种非正式制度的约束，相反，是受到诸如《村民委员会组织法》等正式制度的约束。这就说明，当集体意识遗产没有得到有效继承时，相比非正式制度约束，正式制度约束更为有效。总的来说，虽然村干部在总体发展思路上以趋利为主，但仍需考虑近年来村民法律意识提高以及自上而下的维稳压力。传统乡镇企业遵循以非正式制度为主的互惠原则，而在后乡镇企业时代，由于社会性合约的失效，对村民的保护则由非正式制度向正式制度转变。问题在于，随着近年来“农转非”不断推进，当农民失去法律规定的身份保护时，他们的权益往往只能依靠掌权者的选择。

最后，简单总结在“农转非”过程中村民与村干部各自的行动逻辑，并尝试借用帕森斯的行动单元模型以及吉登斯的反思性结构图，搭建逻辑框架图加以展示。

图1  村民与村干部的行动框架

综上所述，本文从行动者视角切入，认为村民与村干部两个行动主体之间的矛盾关系是“农转非”困境形成的主要原因，矛盾机制在于村民期待的社会性合约与村干部认同的“公司制”观念存在严重的利益冲突。村干部的行动逻辑遵循市场观念，希望能脱离监护人的角色职能，对自身的角色期待是经济人，对农民的角色期待是现代化的独立个体；农民的行动逻辑则基于社区共同体观念，对自身的角色期待是社区成员及成员权享有者，对村干部的角色期待是社区家长。由于“农转非”工作主要依赖于村干部完成，因此农民对村干部产生的不信任感势必阻碍城市化发展与基层社会治理。虽然对农民身份的认定成为双方缓解冲突的妥协之举与重要手段，但无奈难以推动社会发展大局下的农村城市化进程。

总结与讨论

村民在城市化进程中面临生存的安全需求，当他们感知到村庄终结可能带来的风险时，便会将生存希望寄托于村干部的家长式照顾；村干部在这个过程中则具有追求经济利益的需求，从而破坏传统的、习俗性的社会性合约。由此可见，城市化带来的不仅仅是空间上的村庄的终结，同时也是社区集体性的终结。这种社区集体性在传统社区中表现为社区成员共同遵守的道义精神与互惠原则，然而随着市场经济的入侵，掌权者不再保障普通农民的生存底线，从而导致抗争的发生。最后，基于“农转非”困境的本质做出以下反思：（1）以互惠原则为基础的社会性合约为什么会失去效力？（2）当城市化与市场化侵蚀传统社区中人们共同遵守的社会性合约，互惠规则不再发挥作用时，普通村民的权益如何才能得到保障？（3）如何在公司制逻辑占主导的形势下，使得社会性合约仍旧能发挥作用？

���于第一个问题，其核心在于缺乏对村干部的监管。农民在城市化中的权益基本可以被概括为土地发展权益，基层干部被赋予充分的土地控制权，对其却缺乏行之有效的监管手段，是造成农民权益损害的主要原因。社会性合约的惩罚手段是社区流言，然而在社区变迁过程中，社会性合约很容易失去对掌权者的约束力。

针对第二个问题，本文认为，必要时需要行政干预。以河村为例，今后发展的趋势必然是所有农民都转为市民，因为这是国家的政策目标。随着农民身份的失去，意味着法律等正式制度也无法发挥作用。通过政府的第三方介入，协助村民与村干部制定行之有效的规章制度，保障农民的权益。

关于第三个问题，应该在“农转非”转制之前，确立一套制度化、程序性的可操作规定。这既需要依赖掌权者的责任意识，同时需要社区内外的资源动员。保持社区共同体的有机联结有利于建立良好的社区氛围，促进“村改居”社区的建设。

总而言之，经济、社会和文化等多方面的变迁以及农民的身份转型问题，给传统村落带来翻天覆地的变化，组织、网络、权力关系等都进行了重组。在理想状态下，城市化在居住空间方面对传统农村进行改造，对村庄经济、社会活动在市民层面重新组合，应该能够创造出新型市民，从而实现农村城市化和农民市民化的双重转变。然而，过快的空间城市化发展由于忽略人的需求与利益而造成“农转非”困境。理性算计固然是小农意识的狭隘体现，但“农转非”工程的顺利推进终究要考虑农民自身的需求和意愿，尤其是基层政府的行动不能脱离农民群众，要克服极端经济人的动机，政策的落实理应将农民的切身利益考虑进去。

脚注与参考文献省略。

责任编辑：az