快速城市化与城市社会风险的应对

洪大用 张斐男

本文发表于《学习与探索》2013年第2期

摘要:中国快速推进的城市化有其自身的特点，并且面临着基础设施、人口结构、公共卫生、利益冲突、能源资源、环境污染、价值观冲突、城乡分化等诸多风险。继续推进城市化需要尊重城市化自身的规律，着眼于加强规划、改进管理，特别是扩大和改进制度供给，从而不断提高城市化的质量。

关键词:中国城市化;城市社会风险;制度建设;城市社会组织;城市文化建设;城乡统筹发展

改革开放以来，中国社会经历了快速城市化的过程。特别是在新世纪，城市化率每年递增1个多百分点，到2011 年达到51． 27%，①这意味着在中国历史上城市人口首次超过农村人口，长期以农村色彩为基调的中国正在转变成为以城市色彩为基调的中国。毫无疑问，这是中国社会深刻变化的突出表现之一。展望下一个十年，继续推进新型城市化已经被确定为中国经济增长的新引擎，必将带来城市人口的进一步增加。在快速推进城市化的过程中，如何识别并防范城市社会风险，提高城市化质量，实现真正的新型城市化，是当前急需破解的重大课题。本文依据中国城市化的现有特点和已经显现出的一些风险，试图概括城市社会风险的主要类型，并提出防范风险的若干路径。

一、中国城市化进程的突出特点

如果将城市人口占总人口的比重达到10%作为城市化的起点，那么，可以说中国城市化进程大致始于1949 年，当时的城市化率是10． 64%。②但是，从1949 年到1979 年的30 年间，中国城市化率只增加8． 32 个百分点。因此，中国的“快速城市化”主要是指1979 年至今的30 多年。这一阶段的城市化具有以下六个鲜明的特点。

一是城市化速度明显加快。1979 年，中国城镇人口18 495 万，占总人口的18． 96%; 2011 年，中国城镇人口已经达到69 079 万，占总人口的比重达到51． 27%。③32 年间，城镇人口年均增长1 580万，年均增长率达到8． 5%，与中国经济增长的平均速度基本接近。城镇人口超过总人口的一半，在中国实际上只花了30 多年时间，而英国大约是200 年，美国大约用了100 年，日本大约用了50 年。很明显，中国城市化的速度超过了西方发达国家的速度。

二是城市人口规模巨大。由于中国人口总量大，所以当一半以上的人口转变为城市人口时，城市人口的规模也必然很大。2011 年，中国拥有69 079万城镇人口，比美国、日本、英国、法国、德国全部人口相加( 64 571万④) 还要多。随着中国城市化的持续推进，城市人口规模还将进一步扩大。这样规模巨大的城市人口对于就业、交通、能源、住房、农产品等的需求，无疑是十分巨大的，在带来经济发展机遇的同时，也必然带来各种各样的社会问题，并且其解决之道实际上很难在已有的发达国家找到现成的经验。

三是城市结构不均衡。在地域分布上，2011年内地共有直辖市、地级市、县级市657 个，其中分布在沿海11 省份的就有281 个，占42． 8%。①相应地，城市人口也主要集中在这些城市，广大中西部地区不仅城市数量相对少，城市人口数量也少。与此同时，中国城市化具有发展中国家的一般特点，即城市人口过分向大城市集中。2011年，全国36 个直辖市和省会城市仅户籍人口数就有25352 万人，占到全国城镇人口数的36． 7%。②类似北京、上海、广州等大都市，人口更为集中。

四是城市化质量不高。虽然中国正在经历快速城市化，但是如果从基础设施建设、单位土地产出、单位GDP 能耗以及社会族群融合等方面来看，目前的城市化质量还不高。在基础设施方面，规划不足、质量堪忧，各种垮桥、坍塌、交通拥堵等问题屡见报端; 在单位土地产出方面，2011 年地级及以上城市每平方公里产出GDP 仅为4 550 万元; ③在单位GDP 能耗方面，北京是亚洲第一，很多城市的能源效率都很低; 而在城市族群融合方面，长期生活工作在城市的农民工群体难以真正融入城市社会已成为广受关注的社会议题。

五是城市化溢出正效应不强。城市化不仅体现为城市自身的发展，而且对整个社会系统的运行和发展产生重要影响。理想的城市化应该带动农村发展，缩小城乡差距，促进城乡协调。但是，中国快速推进的城市化在这些方面发挥的作用有限。实际上，中国城市使用了大量农村劳动力，享受了农民工的劳动产出，但是并没有让他们有效地转化成市民。城市化的进程伴随着资源向城市的过度集中，城乡之间在经济、社会、环境状况方面的差距仍在持续扩大。特别是在城市粗放型扩张的过程中，大量耕地被征为城市用地，土地城市化与人口城市化脱节，损害了农民和农村的利益，城市与农村没有很好地共享发展成果。

六是城市化的动力机制存在偏差。城市化应该是社会经济发展的一种客观结果。中国快速推进的城市化虽然受技术进步、工业化、经济发展、人口流动等因素的推动，但是也比较普遍地带有所谓城市经营的特点。追求土地出让、买卖的财政价值和地产开发的商业价值，使得行政权力与资本在很大程度上紧密地结合起来，人为地“制造”出了加速度的城市化。在一些情况下，推进城市化还是出于简单追求政绩的考虑。在这些扭曲的动力作用下的城市化必然地体现出虚浮、粗放的特点，严重影响着城市化的内涵和质量。

二、城市化进程中的社会风险类型

整体上看，中国快速城市化所形成的城市社会，其规模迅速扩大，但是其运行和发展存在着很大的脆弱性。从哈尔滨大桥垮塌事件到杭州地铁塌陷事故，从北京周边密集的垃圾场到引起群众抗议的厦门PX 化工项目，无不暴露出当今中国城市社会面临着技术性、制度性和结构性的缺陷，存在着诱发群体事件和威胁社会秩序、妨碍城市社会良性运行的多种社会风险。择其要者而言，这些风险大致可以归为以下几类。

第一，基础设施风险。基础设施对于城市运行和发展具有重要的支撑作用。尤其是现代化的城市，基础设施日益复杂，使用技术愈益精细，其本身就具有相当的脆弱性，任何一个小的环节的运转失灵，就可能导致城市生活出现障碍甚至混乱。在中国快速城市化的过程中，大量人造基础设施迅速建设，不断地改变着城市面貌。但是，在很多城市，快速推进的基础设施建设与对基础设施的系统设计规划、完善的质量保障体系、熟练的操作管理系统以及社会成员必要的意识与行为习惯之间，确实缺乏匹配和协调，从而导致基础设施建设混乱、质量低下、管理不善、运行混乱等问题，这样就更是增加了现代城市中复杂基础设施的脆弱性，造成城市社会的基础性的安全隐患。

第二，人口结构风险。一个鲜活的城市自然离不开人。当今城市人口结构的风险突出地表现在两个方面: 一是快速城市化过程中大量新增人口与原有城市人口的结构问题。在很大程度上，中国城市人口的增长是迁移性增长，归功于大量农民进城。但是，一个明显的事实是，农民进城生活、工作了，但是很少成为真正的城里人，与城市居民之间存在着明显的分割，并由此导致一些摩擦和冲突。而加快推进农民市民化，又必然增加对城市基础设施和公共服务的巨大需求，从而为城市发展带来相当压力，受到很多城市管理部门的阻挠。二是城市人口的年龄结构问题。虽然中国城市的新移民不断增加，城市社会经济相对发达，但是人口老龄化依然在加速，从而对城市公共服务和经济发展也提出了巨大挑战。

第三，公共卫生风险。虽然城市汇集了大量优质的医疗卫生资源，为防范公共卫生风险创造了有利条件，但城市是人口规模大、密集程度高、流动性强的区域性社会，有着传染病流行的很好条件。高密度的城市人口和高强度的城市经济社会活动，其所产生的废弃物也明显超过区域性环境系统的正常容量，从而容易导致污染，诱发传染病。更重要的是，大量集中于城市的医疗卫生和相关研发机构自身存在着人为滋生新病毒的风险。而与此同时，由于生活方式以及某种程度上的“过度医疗”，已经使得城市人自身的抵抗能力下降。综合这些因素，城市实际上是传染病更易发生并更易造成重大危���乃至社会混乱的场所。

第四，利益冲突风险。利益冲突风险无所不在，但是在当今城市更为突出。一是城市居民的利益主体意识更为突出，二是城市居民的利益诉求更为多样化，三是城市居民有着更强的利益表达和利益维护能力，四是城市化与城市体制改革同步推进，五是城市社会环境更容易使得利益冲突扩大化。而快速城市化过程中对居民利益的种种明显侵害，则直接加剧了利益冲突。诸如老城区改造、新城区征地、企业改制、物业纠纷、劳动争议、福利制度改革等等所导致的大规模利益冲突事件已不鲜见。

第五，能源资源风险。现代城市高度依赖能源资源，其巨大的能源资源需求，相比前现代城市，更加明显地超出了本地环境系统的自给能力，需要依赖更长、更为广泛的供应链，因此也就面临着供给不足的风险。中国快速推进的低质量的城市化，明显扩大了能源资源的需求量。相对而言，中国是个能源资源比较匮乏的国家。由此，城市化明显加剧了中国能源资源的供求紧张关系。最近媒体讨论的南方城市供暖问题，如果要采取措施解决，则会更大幅度地增加能源需求。更重要的是，城市资源能源的需求在一定程度上具有不可逆性。比如说居民习惯了用电、自来水、汽油和天然气，一旦这些供应中断，必然造成城市生活混乱，甚至瘫痪。

第六，环境污染风险。前文提到，高密度的城市人口和高强度的城市经济社会活动，其所产生的废弃物明显超过区域性环境系统自身的容量，容易导致环境污染。特别是中国城市化一般总是伴随着工业化进行，这就使由工业生产所产生的废水、废气、固体垃圾等污染在很大程度上难以避免。同时，由于生活方式的现代化和对大量化学制品的使用，也造成了越来越严重的生活污染。虽然城市本身具有治理污染的一些有利条件，但是从整体上看，中国城市化过程中的污染治理往往滞后于城市发展，由此导致城市环境质量长期堪忧，并对居民的生命健康和财产安全造成威胁。特别是，大规模、突发性环境污染事件，已经成为危及城市社会良性运行的重要因素。

第七，价值观冲突风险。城市本身往往就意味着异质性和多元化。相比传统的农村社区，城市中的职业群体、社会阶层、利益追求和价值信仰等，都是更为多元化的。如果缺乏必要的平等的沟通心态和客观条件，缺乏能够包容多样性的社会制度安排，那么社会成员之间的差异化价值追求往往就会导致社会冲突。当今中国城市存在着三类价值观冲突的风险: 一是集体主义价值观与个体主义价值观之间的冲突; 二是物质主义价值观与后物质主义价值观之间的冲突; 三是本土文化价值观与外来文化价值观之间的冲突。这些冲突在现实社会中都有不同形式的表现。

第八，城乡分化风险。虽然中国政府一直努力缩小城乡差距，促进城乡协调发展，推进城市化健康发展，但正如前文所述，实际的城市化进程却总是伴随着资源向城市的过度集中，城乡之间在经济、社会乃至环境状况方面的差距仍在持续扩大，因而导致城乡居民难以共享发展成果。在这样一种城乡分化格局下的城市化，不仅会继续增加城市社会内部的各种风险隐患，而且会使城市面临更加不利的外部环境，从而将城市社会置于中国社会分化乃至分割的风险之中，这必将加剧中国社会运行的整体风险。

三、积极应对城市社会风险

考虑到中国城市化的特点和当前存在的各种主要风险，为了推进新型的健康的城市化，提高城市化质量，更好地发挥城市化在促进中国经济社会协调发展中的重要作用，我们有必要进一步采取一些有力措施，认真应对和防范城市社会风险的现实化、扩大化。

第一，应当更加强调尊重城市化自身的规律。虽然不同国家和地区的城市化道路与模式可能不尽相同，但是城市化应是社会经济发展的一种客观进程和结果，技术进步、经济增长、人口自由流动、社会发展等因素是推动城市化的客观力量。人为地合理干预可以在一定程度上加快城市化，并改进城市化的质量，但是不能盲目地追求城市化的速度和表象。特别是对于权力和资本的不当结合所制造的城市化泡沫，我们需要保持高度警惕。当前，一方面要适应经济发展和转变增长方式的需要，适度推进新型城市化; 另一方面，需要对过度的行政干预予以必要的节制，并且对资本的过度投机行为予以有效的防范。

第二，应该高度重视城市发展的科学规划和设计，并特别重视规划的执行环节。城市本质上是人造环境。遵照科学程序，精心规划和设计的城市环境，能够最大限度地为城市社会的良性运行奠定必需的物质基础。当今城市社会的一些风险，如基础设施风险、能源资源风险、环境污染风险等，在很大程度上与城市发展过程中缺乏科学的规划设计，或者规划设计受着各种利益、价值观或制度的约束难以付诸实施密切相关。当下中国应有创新的体制约束，确保城市规划科学合理并得到切实执行。而要做到规划的科学合理，就必须尊重城市化的规律和城市社会运行的规律，注重规划的系统性、全面性，注重采用新发明新技术，注重规划制定过程的公开性和广泛参与，注重吸收哲学社会科学工作者参与规划设计。

第三，必须高度重视制度建设和制度创新，确保城市社会运行中有效的制度供给。客观地讲，由于“文化堕距”现象的存在，一般来说，制度建设确实滞后于城市发展。但是，随着人们对于城市化和城市社会运行规律的认识不断加深，我们在今天推进城市化已经有了更多的知识和经验储备，由此使得预防性的制度建设成为可能。当今中国城市社会运行中所呈现的各种风险，在很大程度上都可以说与有效制度供给不足有关。比如说，有关城市规划、居民户口、公共服务、社会整合、利益协调、节能减排、环境保护、城乡统筹、应急管理等等方面的制度安排，都还有待继续完善。进一步加强制度建设必须建立更加动态、透明、有效的问题发现、识别、处理和制度化的社会机制，必须更加重视哲学社会科学工作者的参与，必须更加重视系统性的顶层制度设计。

第四，应当积极推进城市社会组织和社会管理体系的创新。城市社会是大量异质性人口聚集的社会，缺少传统农村社会熟人之间的联系纽带。在缺乏有效组织的情况下，社会成员以原子化个人的形态存在，城市社会将在某种程度上呈现解组的现象。所以，城市社会管理问题的核心是社会组织问题。传统上，发达的单位组织体系曾经有效地将社会成员组织起来，但随着市场化和单位组织自身的变革，单位组织在组织社会成员方面的功能已经弱化。虽然很多人提出可以发挥社区在组织社会成员方面的作用，促进“单位人”向“社区人”转变，但目前社区在这方面的功能实际上仍然是非常有限的。在实际工作中，似乎正在凸显使用行政组织加强社会管理的趋势，这种做法在一些时候、一些地区甚至取得了“良好”效果。但是，从长远来看，它与城市人的特性以及城市发展的趋势是相悖的，实际成本也很高，难以持续有效。创新社会组织的方向应是尊重个人权力、维护个人自由，尊重城市居民自组织倾向，鼓励城市居民的自我组织、自我服务、自我管理。政府要做的主要是完善立法、执法以及为城市居民的自组织提供支持性服务。

第五，应当注重加强城市文化建设，进一步培育城市的包容精神和品格。管理异质性社会，保障这种社会的秩序，在本质上不应依靠消除异质性，而是要靠尊重异质性，倡导包容精神，并完善相关的制度保障。城市化不仅体现为城市物质设施建设和经济发展，而且应该体现为社会文明、文化进步和创造新的精神价值。包容就是城市精神品格的核心内容，如果城市没有这种精神品格，不能容忍各种不同的族群、多种多样的价值、丰富多彩的生活方式，那么，城市文化就和传统的乡村文化没有什么本质性的区别了，而且必然加剧城市社会内部的矛盾、冲突和摩擦。

第六，从整个中国社会来看，要保障城市社会的安全运行，还应当继续重视统筹城乡发展，促进发展成果共享。中国城乡差距是最显著、最重要的社会差距，对于中国社会的运行和发展影响深远。中国的城市化不可能、也不应该是全面消灭农村的过程。目前的城市化实际上就已经与农民的市民化不同步，大量农民不过是城市里讨生活的流动人员，其在户籍上、心理归属上乃至社会网络上，都还更多地与农村联系在一起。即使中国城市化率达到80%，进城的农民都成为真正的市民，由于中国人口基数很大，按照目前的总人口数估算，也还依然有超过2 亿的人是农村居民，这个数超过很多国家的总人口，是不能忽略的。如果他们继续生活在与城市差距悬殊的社会环境中，就不能说中国社会是个全面小康的社会，就不能说中国城市化促进了整个社会的良性运行和协调发展，同时也就不能说城市社会安全具备了良好的外部环境。

作者简介: 洪大用( 1967—) ，男，教授，博士生导师，从事应用社会学、环境社会学、社会政策研究; 张斐男( 1984—) ，女，助理研究员，博士研究生，从事环境社会学研究。

注释：

① 《中国统计年鉴2012》，表3 － 1: “人口数及构成”，http: / /www． stats． gov． cn /tjsj /ndsj /2012 /。

② 《中国统计年鉴2012》，表3 － 1: “人口数及构成”，http: / /www． stats． gov． cn /tjsj /ndsj /2012 /。

③ 《中国统计年鉴2012》，表3 － 1: “人口数及构成”，http: / /www． stats． gov． cn /tjsj /ndsj /2012 /。

④ 根据《中国统计年鉴2012》中附录2 － 1“2010 年国土面积和人口”相关数据计算，http: / /www． stats． gov．cn /tjsj /ndsj /2012 /。

①根据《中国统计年鉴2012》中表1 － 1“全国行政区划( 2011 年底) ”相关数据计算，http: / /www． stats． gov．

cn /tjsj /ndsj /2012 /。

根据《中国统计年鉴2012》中表11 － 4“省会城市和计划单列市主要经济指标( 2011 年) ”相关数据计算，http: / /www． stats． gov． cn /tjsj /ndsj /2012 /。

根据《中国统计年鉴2012》中表11 － 2“地级及以上城市国民经济和社会发展主要指标( 2011 年) ”相关数据计算，http: / /www． stats． gov． cn /tjsj /ndsj /2012 /。