农民的“终结”与新市民群体的角色“再造”*

——以上海郊区农民市民化为例

文 军

摘 要   农民市民化是中国构建社会主义和谐社会和促进城乡统筹发展的重要战略之一。上海郊区在推进城市化、工业化、非农化和农民市民化过程中，出现了大量因土地被征用而产生的“新市民”群体。与既有的老市民相比，这些新市民群体目前还存在着许多特殊的困难和问题。如何对农民市民化以后的新市民群体的角色进行再造，将是未来各级城市政府面临的主要任务。从某种意义上说，新市民的角色再造除了依赖于农民自身的因素外，更需要政府相关制度的创新和政策的重构。

关键词   农民市民化    新市民群体    角色再造

农民市民化问题是当前政府部门和学术界都非常关注的焦点与热点议题，也是当前中国构建社会主义和谐社会和促进城乡统筹发展的重要战略之一。从目前我国农民市民化的对象来看，城市郊区失地农民的市民化已经逐步纳入到了各级城市政府的决策视野之中，并把市民化之后的农民当作城市的“新市民”群体来看待。这些在城市化过程中新出现的市民群体，主要是指城郊那些土地被征用以后，在户籍身份和职业上已经实现了转变的群体，其最大的特征就是不仅已经获得了城市居民的身份，实现了由农民向市民的身份转变，而且其居住地也由原来农村分散居住方式的村落社区转移到城镇集中居住方式的城市社区，是身份、职业、居住地和社会角色等各方面都正在向市民群体发生整体性转变中的一个新群体，也是中国农民市民化的主体和新的利益群体。了解和考察这一新市民群体的生活状况及其存在的问题，是当前城市化和新农村建设的一个亟待解决的重大课题，它对顺利推进城郊农民市民化和城市化进程，促进社会阶层结构的和谐发展具有十分重要的现实意义。

一、农民的“终结”：城郊失地农民的产生及其市民化过程

农民市民化是传统农民脱胎换骨走向现代文明的过程，是推动社会历史进步和实现社会现代化目标的过程，也是传统农民走向“终结”和现代新市民群体“再造”的过程。其不仅是现代社会结构变迁的必然要求，而且将对整个社会经济发展产生极其深远的影响。在当代中国，农民市民化的启动与农民土地的被征用密切相关，可以说，它是农民土地被征用以后而产生的一个直接结果。而农民土地的被征用又是与整个中国的现代化、城市化发展息息相关的，从某种意义上说，它是当代中国满足社会经济全面发展的需要而不得不做出的一种现实选择。

在当代中国，农民土地被征用早在计划经济时代已有之。20世纪50年代，为完成工业化原始积累，我国实行了严格的城乡分割二元政策，大量人口滞留在农村，从事着知识和技术含量不高的种养业和简单手工业劳动。农民身份的制度性安排，注定了他们知识和技能上的欠缺。1978年改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了土地的使用权，土地上的收益成了农民最根本、最直接和几乎是唯一的收入来源。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农民（expropriated farmer）问题的产生埋下了伏笔。[i][①]

由于土地为集体和农民所有，目前政府主要采用两种方式获得农村土地的所有权或使用权：一为征用土地，得到相应的土地所有权；另一为使用(租借)土地，仅获取规定年限的土地使用权。改革开放后，伴随着工业化、非农化和城市化的不断加快，中国在20世纪80年代中、90年代初曾发生过两次大的“圈地热”：第一次始于20世纪80年代初期，中国乡镇企业异军突起，其产值由1978年占农村社会总产值不到1／4的比重，发展到1987年首次超过农业总产值，达52.4％，成为农村经济的“半壁江山”。但大量耕地也由此悄然流失，直接催生了我国的城乡土地统管制度，1986年国家出台《土地管理法》，并成立了国家土地管理局来专门负责规划与监管全国的土地。第二次始于20世纪90年代初，那时，全国掀起房地产热、开发区热，致使各种“炒”地之风盛行。1996年，江泽民同志就耕地保护工作做了重要批示。1997年年初，中央领导同志三次听取耕地保护问题的汇报，最后下达了对非农建设占用耕地的“冻结”令，并将土地用途管制等内容写进了1999年新的《土地管理法》。

尽管两次大的“圈地热”在宏观上造成了中国耕地的大量流失，但在微观上并没有像今天这样因土地被征用而带来严重的失地农民问题，因为那时在政府的计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房、划地一样，成为失地补偿的形式。因此，土地被征用的失地农民的许多问题被掩盖了，矛盾并未像今天这样被激化。但是，到2000年以后第三次轰轰烈烈的“圈地浪潮”到来之时，各种新城镇建设、工业区建设、开发区建设、“大学城”建设等正在以前所未有的速度急剧膨胀，越来越的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。这次“圈地热”中涌现的一个主要特征就是“以租代征”。一些地方以“租地”为名，行“征地”之实的土地租赁的做法愈演愈烈，大肆侵害农民的利益。[ii][②]与此同时，随着社会主义市场经济的建立和企业用工制度的改革，征地安置补偿费代替了招工指标，土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路，[iii][③]失地农民问题由此产生。据有关学者的推算，目前，中国失地农民人数应在5100-5525万之间。[iv][④]如果加上因农村超生等原因没有分到土地的“黑户口”劳动力，这个数目则愈6000万。[v][⑤]同时，按照我国现有的城市化水平和经济发展速度，今后每年仍需征用农地16.7-20万公顷，预计每年将新增失地农民375-450万，10年后失地农民总数将接近1亿人。而且，当前中国的失地农民问题不仅仅是发生在大城市的郊区或工业化相对发达的东部地区，它已从东部沿海发达地区扩散到了广大中、西部地区。例如，四川省到2007年底就有失地农民480万人。[vi][⑥]在目前的失地农民中，60%的人生活处于十分苦难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。[vii][⑦] 而10年后，生活困难的失地农民则将高达8000万人。[viii][⑧]他们中许多人虽然居住到了城镇，但实际上成了没有工作的城里人（unemployment citizen）。因此，农民在失地的同时也失去了工作和基本的社会保障。农民在“终结”的过程中没有普遍实现社会地位的提升和社会角色的转型。

从上海的情况来看，近20年以来，上海市共征用