制度创新与继往开来：社区改革初探

曹景钧

1。 前言
　　2。 社区发展的背景与模式
　　3。 社区存在的问题
　　4。 社区发展的方向
　　5。 从单位人到社区人？——　一些行政改革的建议
　　6。 总结

　　一、 前言

　　众多研究1949年至1978年内中国的政治、经济、社会的学者，都普遍得出一个结论：即中国的社会主义实质上建基于一「单位制度」上。就是透过「单位」组织重新分配物资，「单位」提供了各种「经济」与「非经济」的东西给各成员，甚至身份认同也包括在内。这种看法，可能有点夸张，但实际上反映了「单位」的重要性，与其它共产主义国家有些不同。因此学者将之名为「单位社会主义」1或国内学者称之为「单位中国」2。「单位」其中一个特色是「企业办社会」，「企业办社会」简单来说就是企业在工厂或单位内为职工提供各种福利，包括「生老病死」等全方位的福利保障。单位内的工人由出生到死亡都可以得到全面的照顾与安排。典型的单位可以提供工人所谓从「摇篮到坟墓」的一篮子服务，包括住屋、退休、医疗、康乐文娱或各种福利的补贴等等。

　　西方学者如魏特昂　(Walder)　认为中国的大型国有企业由五十年代开始成型，逐渐提供了各式各样的福利，形成一有机性的「组织依赖」(organized　dependence)3。工人从厂内得到各种不同的保障，从经济到非经济的，且工人依附于领导层。同时迁居、结婚、文革中的政治动员，亦依附于单位，形形色色，应有尽有，体现了工厂内工人绝对附庸工厂的角色。但自1978年改革开放后，这样的福利提供与工人的依附性已慢慢减弱。当然此制度也有其本身的优点，如提供铁饭碗的职业保障，同时亦有其历史价值与任务，担当稳定社会与政治的责任。但由于缺乏动力、经济效率和种种的局限、桎梏，随着1978年年底的三中全会提出的开放改革始，经��至今二十多年的经济改革，「单位」和「企业办社会」的观念也慢慢消褪。加上中央政府引进的一系列改革措施，诸如失业保障、下岗福利、退休金资助、医疗、住屋和各种改革，使到传统意义下的企业办社会，或国有企业提供的各种福利或保障都相继消失与淡亡。目前的问题是否有一种机构或组织可以替代昔日企业所扮演的角色而起稳定社会的功能？人民对昔日单位那种「安身立命」的认同感，看来需要待各种社会与市场改革完备后，人们才会逐渐认同市场和各种完善的改革。

　　随着中国的进一步开放与改革，下岗工人日增、失业大军不断飙升，尤其在传统计划经济中的工业重镇如沈阳、东北一带，国企连年亏蚀、相继倒闭，工人人数不断下降，下岗失业的大军不断增加，朱?基总理指出中国的失业率是7%，劳动和社会保障部部长张左己在十六大的记者招待会上亦确认是7%，而实际的情况是失业人数正不断增加。按估计下岗人数最少达1400万，这还不包括农村失业人口4。更重要的是，中国在2002年初正式加入世贸(ＷＴＯ)，意味着世界贸易组织和外间的因素，将会不断增加对中国内部经济发展的影响。外来低廉与优质产品将会在中国倾销，进一步挑战广大的农村，使农村人口迁移到城市。由于「入世」后，激烈的竞争与「比较优势」的关系，「非农化」可能是中国农业的其中一个出路。据不完整的资料统计，目前在城市工作的农村人口是1。5亿至2亿之间　5。加上社会上存在的矛盾，贫富不均、地区发展差异、治安、罪案率及其它形形色色的问题，　日趋严峻。如何解决以上的问题，单位制度崩溃而所出现的「真空」情况，乃是诱发本文写作的核心问题。

　　据资料显示社会上普遍存在的有组织犯罪，爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力问题，均值得留意。如盗窃案件，和黑社会性质组织的犯罪案，以2001年为例，较2000年增加6。3倍和3。8倍；而涉抢涉爆的案件，亦较同期上升81。6%。6　而逮捕和起诉各类刑事犯罪亦分别增加17。6%和19。2%7。与此同时，吸毒人数亦呈几何级增长。据公安部登记在册吸毒人口资料，得出1991年的吸毒人数为14。8万，到1995年上升到52万，到1999年更有68。1万8。2000年公安机关共破获毒品犯罪案件9。6万件，较1999年增加61。4%9。全国拐卖儿童风气亦十分猖獗，黑社会等犯罪组织势力当道，令人感到担忧，人民生活备受威胁10。加上，随着中国入世后，一连串隐忧和危机都会陆续明朗化，有鉴于国内的政治稳定和经济繁荣背后的各种社会不稳定因素，学者们均开始关注这个重要问题。11

　　面对「单位」制度的逐渐解体和消亡，国内外的各种挑战，而社区的作用亦将会越来越重要。确实有需要探讨一下社区的改革、问题与方向。因此本文试图用社区作为桥梁，以此分析社区改革、制度创新的继往开来，着意探讨社区改革所带来的各种涵意。

　　(2)　社区发展的背景与模式

　　社区发展的观念最初在1986年由民政部提出，直到1991年社区建设的观念才进一步受到注意。在1982年，全国大约有527个市辖区政府，到1992年10月增加至662个市辖区政府，到2000年底更有749个市辖区政府12。其中有5904个街道办事处和大约有11。5万个居民委员会。当然，社区发展相对地落后于整体的发展形势，2000年底，中央文件23号发布刊登后，进一步落实社区改革。13但是社区改革依然发展得相当缓慢，在落实的试点中，得出来的结果表现不一，并突显不少问题。加上整体的发展路向，到目前也是模糊不清。社区改革主要依靠地方上的民政部门推行，本来只有26个试点，现已扩展到一百多个，其中比较成功的有上海的蒲东、沈阳、武汉的江汉等地区。14　本文以武汉的江汉模式为例，分析进行社区改革的地方试点。当然，所谓地方试点会根据各地情况而有所差异，并出现不同的方向和道路。目前江汉模式的社区发展，有以下特色：

　　第一���江汉模式强调选举。地方基层透过选举可以选出领导人，地方拥有一部份决策自主性，上层分派的任务和行政方针相对地减少。居民委员会不单单是一种上级和下级的行政关系，下级无权反对上级分派的工作。透过民主的选举和协商，可以提高社区的自主性。到目前而言，江汉模式显现出地区自主性的提高。

　　第二，上下联动和配套改革。这是把社区微观组织体系的转变与社区和街道政府部门职能组织结合起来。此举十分重要，如果没有区街政府部门职能的改变与配合，那么社区改革仍是徒然的。过去的居民委员在法律上是一个完全自治的组织，但长期以来不能发挥其自治作用。主要原因是街道政府依然将各种繁复与琐碎的行政事务下达给居民委员会，让他们执行。笔者在一些社区的调查访问中，发现到社区目前依然存在以上的问题，即社区没有发挥其自治功能，具有行政化的趋势，这点与区街没有作相关的改革有很大关系15。

　　第三，权随责走和责随事转。这点在江汉的满春街办事处行政部门与社区工作职能有一清晰的界定。如社区只是协助区办处理综合治理、流动人口计生管理、育龄妇女日常管理、计划生育报表填表、义务兵优待金、征收等事项。16

　　第四，资源整合。社区建设可以将以往企业单位的人吸引到社区内，成为社区的新成员。这点可以打破昔日单位与居委会不相往来，各立门户，和「两张皮」之弊。17

　　(3)社区存在的问题

　　当然，社区的试点工作还在进行，况且社区的改革只实行了很短时间，内中出现不少问题。同时，处于新旧体制的夹逢中，新的体制还未巩固，制度仍未确立，但旧的制度依旧存在，社区改革在实行上自然面对不少困难。但分析目前存在的问题，有助进一步定立改革的方向与推动改革的历程。

　　第一，权力的问题。社区或下层的机构是否拥有行政自主权，本文提出的自主权并不是单纯的上下从属关系，单单执行上级的命令，而是社区内部的行政自主。这点是一个重要的问题。从江汉模式或其它社区可以得到重要启示。社区可以协助上级部门处理一些事务，如警务、治安、甚或派发低保户等工作。但是失业的问题，却不是社区可以自行解决的。因为这需要得到当地政府制定宏观的投资政策才可加以改善。因此，社区或居民委员会必须理顺和上级是属于何种关系，而不是单纯地如过去一般，只是上级派遣下级的一个执行机关——派出所而已。正如许多学者做的田野和实地的调查报告，显示很多的社区或居民委员会只不过是类似派出所的机构，执行上级所赋予的工作，是一个「麻雀虽小」但「五脏俱全」的组织。故此，权力一定要理顺，如果权力不能理顺，社区或居民委员会只是执行机关，行政的分派机构而已！如果权力的问题不能解决，可能会使到社区本身连自己的地方事务也不能好好处理，完全失去了自主性和处理当务之急的能力。

　　第二，财政问题。在财政方面而言，社区一定要有独立自主的财政收入，方能使他们有充足的资金管理区内事务。社区必须财政独立，具有自主运用财政的权力，才能把事务处理妥当。因此，财务独立是一个关键。

　　第三，由于街道办道处的法例是50年代初所制定和颁布，以《城市街道办事处组织条例》为主。纵使1989年曾加以修订，制定了《城市居民委员会组织法》18，但笔者认为还要进一步确立法例，竖立居民委员会在社区上扮演的角色、地位、功能、财政权力，乃至上下级之间的关系。如果「以法治国」是一个重要的手段使中国迈向现代化和法制化，那末也要用以法来治理社区。所以「以法治区」是未来数年社区改革的目标与方向。而首要的工作就是厘清各方面的权力，哪些权力应该属于社区的，哪些是属于上级的。否则社区永远都只是上级的派出所，执行上级所委派的工作，失去了应有的自主权。目前成功的地方试点，都有赖当地党政领导人的高度重视与自觉支持。但是自觉的支持并没有制度的保障，完全没有客观法规与完善的制度保障，如果换了领导人而转变政策，可能亦会改变社区的发展。因此在制度建设上，有必要进一步立法来加强社区的功能和自主性。

　　更为重要的是，中国广大的农村，其实已透过民主选举来选择自己的村长和管理自己的事务，这点在地方选举上已有多年的经验。但在城市中，除了极少的试点外，其它城市的社区仍然没有民主选举。当然，民政部为了城市社区的发展，所以在1998年初的国务院机构改革中，成立了社区建设司和城市处，隶属于民政部基层政权司中，可见中央政府为社区的长远发展而作出战略布署的准备。这是一个好的开始。由此可以看到社区改革其实是中国城市改革与发展的一个突破口。如何让城市居民有机会参与、关心他们区内的失业、环境、绿化、治安、交通、卫生、教育、乃至于文娱康体、垃圾处理和老年人等事务，将是社区改革中首要面对的实务。让居民治理好当地事务，对社区细胞的健康发展有着一个积极的作用。如能搞好社区，可以处理好城市最基层的细胞，整体来说会对政治发展和社会稳定起着极关键的作用。更为重要的是，可以透过民主选举与参与社区的事务，令社区发展得以保障，进一步行政改革，学习公共行政学的「共同性」19，藉此使中国纳入国际的轨道，以国际惯例来解决问题。

　　(4)社区发展的方向

　　社区(community)一词在英文里，有一种相互帮助，互相合作的意思。并且更具有为了公共利益，而可以「牺牲小我，完成大我」的无私精神。当然，那是一种集体行动(collective　action)，令到社区居民有一种归属感，生出传统的「守望相助」、平和瞵穆的和谐气气。现时研究社区发展大约有二个方向：

　　第一个方向，学者受到Giddens或其它西方学者的影响20，强调社区的民主参与和自主性。这种观点可追溯到希腊细小城邦中人与人之间的直接讨论和参与。这种观点在西方学术传统中有一定的历史地位，同时，由于韦伯的理性与庞　大的组织理念，造成了人只是一理性工具，而忽视了目标和人的自主性，每个人只不过是体制内其中的一个零件。加上人与人之间的隔膜，欠缺彼此间之依存感，Putnam曾扬言打保龄球只得自己一个人去打，失去了人与人之间的和谐、信赖和诚信。每个人都是孤独的个体，集体行是不会发生，引致公共利益受损21。其次，强调社会资本（social　capital），这是一个方向，即人与人之间的关系和信赖，我想没有人会反对这个理想和方向，特别是社区的参与和民主观念，但问题的关键在于目前的情况与环境里，如何可以从此岸的中国实际行政环境与限制中到达彼岸──一个较理想的行政与社区世界。同时，又可采取哪些可行而又实际的改革手段来达到社区改革的目标呢？这些问题都值得我们深思。

　　第二个方向是一些学者从实证研究出发，从实证研究中发现居民委员会或街道办事处内有多种机关，架构复杂，人员膨胀，甚至社区内的办事机构，虽然「麻雀虽小」但具有五脏俱全的格局。

　　社区内的机构很明显是属于上级机构派出的一个派出机关，扮演一派出所的角色，执行上层所赋予的各种任务。包括计划生育、治安和环境等工作。这种实证的研究十分重要，因为可以弄清楚目前社区内各种机构的具体的功能，与政策的实际运作成效，同时亦表明社区内有「行政化」的发展趋势，及由此而牵涉到的各种繁复问题。这是一个事实，从理论的层面而言，确是有一点欠缺方向感。改革在目前的现实行政环境与限制中进行，不知如何指导改革。这正正是目前的格局，我们需要改革，找出突破口来引导未来的变迁。

　　因此，Giddens所强调的参与和民主的自觉是很好的方向。因为目前很大部份的中国社区，都是继续扮演传统居民委员会相类的角色，除了少数个别的社区模式具有示范作用外，可以大胆地说，很多的社区都只是「旧酒新瓶」而已！即同样扮演很多居民委员会以往所扮演的角色，所谓社区行政化，便是这个现象。如果是这样的话，那末只是「换汤不换药」，解决不了问题。如何将社区参与、自治和民主精神应用在目前的社区发展与改革上，改善普遍存在的行政化问题，彻底落实中央23号文件的精神，这不但是一个重要的思考与改革方向，并且关乎于社区改革的成败。

　　四、从单位人到社区人？——一些行政改革的建议

　　面对中国实际的国情和制度创新的情况下，社区改革亦是最主要的改革。自从78年的十一届三中全会落实改革开始，中国一直都采取渐进式的改革道路。这点是从目前中国实际情况来加以出发和考虑的，我想社区改革亦不会是例外。社区改革亦会是一种渐进的模式加以改革，一点一滴，以免减少各方的阵痛和所引起的社会不安。问题的关键是如何进一步发展社区功能，在「单位」失去原来的社会功能时，而以社区取而代之，一方面可以面对外来世界、WTO和其它外来的挑战，另一方面亦可以落实解决当前的问题。

　　因此，社区改革既可面对中国的现实和外来的挑战，社区不可能是脱离现实的乌托邦，而是一个具有中国特色，且朝着一个方向加以改革的。一方面可以解决目前国企改革不能解决的问题，另一方面可以在「单位」外提供一个较为稳定的社区环境，让社区人生活得更为舒适。更重要的是，在目前的住屋和商品房的改革都是在城市的社区中进行，透过改革住屋，社区内广大的居民可以拥有自己的物业，私人产权的确立有助居民增加对区内的认同归属感。这点可以从香港或其它地区中居民自发组织，规管物业管理等各项事务中得到论证。如果我们认为五、六、七十年代，中国社会特别是国企提供的各种形式的福利为单位社会主义，那末便可称为单位社区化。看来由单位提供生老病死等齐全福利的日子已一去不复返了。如果进一步改革社区，达至社区单位化，即透过行政进一步改革，促使区内居民可享受到一些类似昔日单位保障，特别是市容、环境、卫生、治安和交通等方面，改善及提升环境的生活质素，增加居民的归属感。这点是完全可以做到的，在行政上作适当的变革便可以了。另外，过往国企纯粹从经济为基础提供各种经济和非经济福利，如果要强化社区发展，可以采用更多的手段，包括参与、民主选举和提高机构的透明度，同时亦加强解决一些经济问题，如加强再就业工程的力度等，进一步加强社区的功能。同时还应有以下的改革：

　　行政改革

　　(1)目前的行政体制阻碍了社区发展，妨碍了社区的自治与民主发展。除一些个别试点外，大部份社区都是传统行政体系下的一个机关，即所谓「社区行政化」，扮演派出所的作用而已！只是将昔日的居民委员会所扮演的行政功能，转移到新的社区委员会中。社区只是一个「新」的机构，负担繁重而琐碎的行政事务，更遑论谈自治和民主的发展呢！

　　当然，个别的成功案例如武汉的江汉，沉阳的社区，但由于他们的成功都有赖当地的省、市有关领导的支持和重视，所以各方面都开绿灯，让���们发展，这是他们成功的保障。但是观察其它的社区，没有上层的重视、支持与各方面的关照，往往问题丛生，多不胜数。所以没有制度上的保证，没有进一步的行政改革，和未能在人民代表大会中立法或得到国务院的进一步的确认，完善现时的功能和发展，社区改革的成功很难得到保证。此外，沉阳和江汉地区实行的「责随事转」制度，可以作为其它社区参考和运用，既可以协助上级行政机关，也可解决一些行政事务。财力和资源亦给予社区，故社区可以增加多些人手，藉以解决区内种种行政事宜。不过这只是一个行政改革的过渡期，长远的目标是社区不用再负担此种行政工作，由上边的行政部门具体负责，而社区只管理自己的事务。

　　若真能可以做到社区「自治」和「民主」，不但在制度上的「继往」，且可以提倡「开来」的勇气，大力改革社区上的不足与阻碍。民主不是一种完美的制度，但迄今为止，我们还没有能够找出一种比民主更公平、更合理的政治体制22。「摸着石头过河」的改革已经进行超过二十年，当然有不少成功的例子，但累积起来的问题也越来越多，必须继续进行改革。所以首要的改革事项，就是改革社区内居民和体制没有得到足够的法律支持，进一步巩固如沉阳区内的社区居民委员会、社会咨询委员会的权力，让他们受到法律的保护。看来社区的发展，可以发展成四个委员会：1)社区居民代表会2)社区协商议事委员会3)社区工作委员会和4)社区党支部组织。但一些论者认为三个层级已足够，即建议将社区监事会取消，将监督权归到社区居民代表会便可以23。这些都好象中央以下的政治架构，人大、政协、国务院一样。这样的改革包含以下二种涵意：第一，由于上层或中央不可有太大的从根本的改革，因为牵涉的层面太广及须顾及稳定的问题，所以这一层不能轻易改动。如果地方上的所有变革都是按这个准则，那地方便失去一些主动变更的动力。因此，地方要更有勇气去推行一些创新的改革，摸索一条新的道路，为日后更大的变革提供准备。而且是试点的关系，改革的力度和幅度可以强一点。第二，况且这是地方的试点，如果出错了，亦可以马上加以纠正。故此，试点可以加强社区代表会和工作委员会的角色与权力，为社区的自治和民主之路作好准备，这也是实现中央第23号文件的精神所作的努力。

　　(2)有必要进一步培植中介组织，加强其独立性。笔者调查西安的社区时，得出社区其中一个重要的功能是解决区内的食水、供电、煤气等公用事务。其实如果公用机构可以开放让市民监督，那问题便可以解决。况且水电公司有责任提供种种服务，用不着社区花那么多时间和精力来解决这些事务。这些都有赖中介组织的完善发展，和有关政府机构开放让市民监督。

　　(3）如果早期的开放改革成功因素是调动了地方的发展，「放权让利」是一关键手段的话，那末社区继续改革，给予社区适当的财力和权力让他们管理自己的事务，也是社区改革成功的关建。不让社区行政化，「以法治社区」是「以法治国」的一个重要组成部份，可以按法律、法制来办事，治理好社区，自然治理好城市和国家，因此，法制是一重要手段。

　　总结

　　顾名思义，社区是由居住地的成员所组成，无论是地域、人事或是功能因素，他们都有共同的利益，希望所在地的环境卫生、治安、垃圾处理、交通、绿化等都可以得到解决，因为这是他们的共同利益所在。同时，区内的教育、医疗、老人、甚或失业问题，都需要社区伸出援手和加以关注。但这些要求须得到有关行政当局的配合和财力协助，才可以加以解决。

　　因此，这些都是群众的根本利益，是他们生活的基本保证。他们都有一个共同的愿望，搞好社区，使他们可以安心工作、生活和休闲。如果一个社区能够做到这样，那么城市便能扮演一个「稳定器」的作用。这个作用的产生，实可以进一步「巩固党的执政基础」，令到「国家巩固政权和稳定社会」的作用。24

　　社区改革不是一条轻易的道路，它面对着既有的行政体制、上下层隶属的关系，社区只作为一个派出所、执行机关，没有自主和决策的权力，类似下层的居民委员会。所以有必要进一步改革社区，面向未来，令到制度创新。这不单是地方的问题，而是国家整体政策的部署和宏观的方向，有必要在行政、财政和立法方面加以改革，进一步发挥社区的作用。这方面可以令到市民在生活质素上，享有民主、选举和参与的权利，从而解决目前社会的矛盾，及可能面对外来的各种的挑战。

香港中文大学政治与行政学系　　曹景钧