论严格控制特大城市人口规模的根本出路

——兼论陆学艺小城镇与新农村建设思想

宋国恺

文章来源：《北京工业大学学报（社会科学版）》2014年第5期

摘要：伴随着城市化进程的快速推进，大城市的数量不断增加，尤其是特大人口迅速膨胀，产生了“城市病”，治理“城市病”已刻不容缓。“城市病”是区域结构失衡、小城镇与大中小城市之间资源配置结构不合理、城乡二元结构影响的结果。控制特大城市人口规模的根本出路在于通过社会建设发展小城镇、统筹城乡一体改革;同时避免可能出现的3种问题，推动我国城镇化健康发展。

关键词：特大城市人口规模;小城镇;社会结构

随着经济社会的发展，到2013年底我国城市化率已达到53.37%。伴随着城市化进程的快速推进，我国城市建设发展迅速，到2010年底，超过1000万人口的城市有6个，500万-1000万的城市有31个，100万到500万的有124个^[1]。如经过60年的发展，北京市的城市总规模已经增加了50倍，人口迅速膨胀。尤其进入21世纪以来，北京市常住人口以年均近60万人的速度增长。截止2013年末，北京市全市常住人口达2114.8万人，其中，常住外来人口802.7万人^[2]。远远超出城市总体规划的调控目标。类似北京这样的特大城市，已经显现出水资源紧缺、交通拥堵和大气污染严重、公共服务失衡等一系列问题，特大城市已经患上了“城市病”。“严格控制特大城市人口规模”不仅是治理“城市病”的重要举措，也是推动城市化健康发展的必然要求。本文从社会结构的视角，分析造成当前我国“城市病”的成因，并提出严格控制特大城市人口规模的根本出路。

一、“城市病”成因的结构性分析

社会结构是社会学研究的核心问题。从认识上把握一个国家或地区的社会结构，可以从根本上分析和认清这个国家或地区社会变迁的原因和趋势。社会结构指一个国家或地区占有一定资源和机会的社会成员的组成方式和关系格局。社会结构包括人口结构、就业结构、区域结构、城乡结构、阶层结构等重要结构。改革开放30余年来，尤其是进入21世纪以来，我国社会结构发生了重要而深刻的变动，给我国城市化以及农村社会发展等都带来了深远变化和影响。当前一些特大城市产生的“城市病”是结构性的问题。

这种结构性的“城市病”，首先表现为经济结构与社会结构的不协调，其次表现为社会结构内部诸多结构之间的不协调。并且这两个“不协调”又错综复杂的交织在一起，更增加了问题的复杂性。这主要源于工业化与城市化两者的关系，工业化带动了城市化，城市化又反过来推动了工业化，两者相辅相成、相互制约、相互促进。基于以上认识，分析当前“城市病”的成因及提出解决思路，社会结构是无疑是非常有用的工具和重要的视角。

（一）区域结构失衡

区域结构是具有比较明确边界的连续范围内部或连续地理范围之间经济社会要素互动的关系模式，是重要的社会结构之一。区域结构是经济社会发展的一种历史结果和当前状态，也是区域间各组成部分和要素之间的互动方式和结构方式。区域结构的研究对象可以分为区域内结构和区域间结构，区域内结构指区域内部的人口、就业、阶层等社会结构；区域间结构则表现为区域之间经济社会发展水平、结构、速度的异同，也包含上述的人口、就业、阶层等社会结构方面的异同。区域结构的研究重点往往指向区域间结构，即不同区域之间相互联系、相互作用的方式和最终状态^[3]。如我国东、中、西部三大地带表现为区域间结构。

当前我国的“城市病”首先是区域结构变化失衡的产物。1978年改革开放以后，由于市场力量的巨大作用，大量的人才、资金、技术向东部发达地区集聚，使得东部大城市、特大城市迅速增加，导致人才、劳动力从中、西部向东部发达地区，尤其是发达地区的大城市、特大城市集聚。资源配置的重要变化，导致城市人口迅速膨胀，特别是流入东部发达地区大城市、特大城市的农村剩余劳动力逐年增加。国家统计局有关数据显示，2000年我国农民工总量为1.2亿，其中外出农民工总量达到7849万人，到2013年，全国农民工总量达到26894万人，其中外出农民工16610万人，分别增加了14894万和8761万（见表1）。2013年，在跨省流动农民工中，流向东部地区6602万人，占85.3%，而且主要流向为大中城市^[4]。这些数字足以表明流动人口规模及区域结构的重要变化。

表 1：历年农民工规模变化比较     万人

资料来源：文献[4-5]

我国“城市病”同时也是区域内结构变化失衡的产物。区域内结构相对于区域结构而言，如果说东中西部属于区域结构，那么类似京津冀地区、长江三角洲地区则、珠江三角洲地区等则属于区域内结构。区域内结构失衡，则指类似北京这样特大城市与周边省市地区之间的结构失衡。根据有关研究，从来源地看北京市流动人口构成，其中河北、河南及山东3省所占比例最大，分别达到22.13%、13.91%和8.49%^[6]。这除了河北、河南、山东等地区与北京有地缘关系之外，更主要的是地区内结构变化失衡的结果。

以河北省与北京市的人均GDP对比为例，1990年，河北省是1465元，而北京是4828元，后者与前者相差3.3倍；2000年河北省为7663元，北京是22460元，相差2.9倍；2010年河北是28668元，北京是75943元，相差2.65倍（见表2）。由此可见区域内结构的对比差别。

                表 2：历年北京市与河北省人均GDP对比                元

资料来源：根据相关年份《中国统计年鉴》推算整理。

再如，2005年，由亚洲开发银行和河北省政府联合推出《河北省经济发展战略研究》指出：河北省与京津接壤的6个设区市的32个贫困县、3798个贫困村等地区形成了“环京津贫困带”，贫困人口达到272.6万^[7]。这样的区域内结构，必然导致吸引大量的河北省农村剩余劳动力流向北京。这既是地区发展差距的体现，也是历史欠账的结果。

由于京津冀地缘关系，为了确保北京、天津居民生活用水，河北省承德市和张家口市长期不断地加大对水源地保护的投入，仅潮白河流域砍掉的工业项目就达800多项，损失利税近10亿。2000年开始启动的京津风沙园治理工程和退耕还林工程，仅张家口市累计退耕还林总规模已达500多万亩，遏制了风沙或沙尘暴的发生^[8]。退耕还林使得其失去了获得更大经济收益的机会，影响了其进一步的发展。河北省为北京、天津的发展做出了巨大的牺牲，历史欠账太大。

（二）小城镇与大中小城市间资源配置结构不合理

改革开放以来，我国城乡建设发生了根本性的变化。东部沿海城市及一些省会城市，相互竞争，纷纷将城市建设向着大城市、国际大都市，甚至世界城市的方向发展。但乡镇以下，特别是中西部地区的乡镇发展滞后。早在1998年党的十五届三中全会做出决定，提出了“小城镇、大战略”的方针。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动。但是在15-16年过去后，“城市病”出现了，小城镇建设仍不理想，其中主要原因之一就是资源配置失衡。就经济发展而言，小城镇由于缺乏财政和信贷的支持导致经济不景气，难以形成像样的产业，也很难提供像样的就业。同时小城镇基础设施落后，文化教育卫生事业薄弱，尤其是公共服务资源配置稀缺，难以吸引农民进镇。没有小城镇作为“拦水坝”、“蓄水池”，人口的洪流就会大量地涌入大城市，必然导致大量的农村剩余劳动力流入到大城市、特大城市。类似北京这样特大城市患上“城市病”也不奇怪了。“城市病”的出现是资源配置结构不合理的结果。

不论是区域结构失衡、还是资源配置结构不合理，都是经济社会发展不协调的表现。过分注重经济发展，忽略了社会建设；过分注重大城市、特大城市的建设，忽视了小城镇的发展，尤其是小城镇的社会建设，造成要素的不合理流动，最终使得农村剩余劳动力无序流动。

（三）对城乡二元结构因素的分析

城市化是农村剩余劳动力转移到城市的过程，这是现代化发展的必然趋势，也是一个长期的自然过程。大规模地流入到城市、特大城市，甚至导致“城市病”，是城乡二元社会结构长期积累的结果。

1990年，我国农业产值占国民生产总值比值为27.1%，农业劳动力占全国总就业劳动力比值为60.1%，农村人口占全国总人口的73.6%。也就是说，60.1%的流动人口创造了27.1%的国民生产总值，而分享这些财富的人却占总人口的73.6%，结构差为46.5%。到2000年，这一结构差为48.1%，到2010年为40%（见表3）。总体看，这20年结构差有所下降，但仍然表明，这种经济社会结构下，农民很穷，农村很落后，最终迫使大量农村剩余劳动力不得不转移到城市，通过务工经商获得非农收入来补贴家庭、补贴农业。

             表格 3：历年农业产值、农业劳动力和农村人口结构对比          %

资料来源：根据国家统计局相关年份《中国统计年鉴》整理。

进入21世纪以来，我国认真实施统筹城乡发展方略，统筹城乡发展有了良好的开端。但是，城乡经济社会发展不协调、城市乡村发展、工业农业发展不协调的状况并没有从根本上得到改变，城乡财政投入不平衡，农业基础设施建设滞后，文化教育、医疗卫生、社会保障等社会事业欠账较多。在农村特别是落后地区，行路难、上学难、就医难、饮水难问题还没有得到根本解决。虽然近几年农民收入持续快速增长，但农民增收的基础仍然比较薄弱，增收的渠道仍然比较缺乏，促进农民持续增收的长效机制尚未完全建立。加之农业比较效益逐年下降，迫使大量农村剩余劳动力向大城市、特大城市转移，造成类似北京这样特大城市的“城市病”。这是“城乡分治、一国两策”的后果。

二、严格控制特大城市人口规模的路径选择

通过上述分析，造成特大城市人口过分膨胀是经济社会发展和城乡发展不协调的结果。控制大城市人口规模的根本出路在于，推动经济社会协调发展，统筹城市乡村一体化改革。

（一）通过社会建设发展小城镇

建设小城镇是我国城市化和新村建设的战略。早在2000年，陆学艺就指出：大规模地转移农村剩余劳动力，第一步是把小城镇建设起来，吸引广大农民到小城镇办企业，务工经商，并转为城镇居民。陆学艺按照2000年的统计数据推算，当时我国有45462个乡镇，其中建制镇有19060个；在建制镇中有2126个是县或县级市的城关镇。如果我们经过5-10年的改革和发展，使现有的2126个县（市）城平均达到5万人的规模，使26402个乡政府所在地的人口集聚平均达到0.5万人的规模，那么加上全国231个省地级城市的城市人口，则将有6亿多城镇居民，约占2010年总人口的45%，相当于1995年世界城市化的平均水平^[9]。

陆学艺关于小城镇人口来源构成可以划分为3个部分：第一是2126个县或县级市的城关镇，其人口规模为10630万人；第二是16934个建制镇，其人口规模为16934万；第三是26402个乡政府所在地，其人口约13201万人。这3项共计4亿人多，这4亿人是在小城镇中实实在在生产生活的4亿人^[9]。在陆学艺看来，通过开展以小城镇为中心建设社会主义新农村运动，把小城镇建设起来，把1.5-2亿农民转移到镇上来从事第二、三产业，不仅发展了小城镇，推动了城镇化，而且增加了农民的收入，建设了新农村。这是陆学艺小城镇和新农村的重要思想，也是他有关“三农”问题思想的重要内容。

按照国家统计局的数据，2013年全国农民工总量26894万人，其中，外出农民工16610万人，本地农民工10284万人。在外出农民工中，7739万人跨省流动，8871万人省内流动。跨省流动农民工主要流入大中城市，省内流动农民工主要流入小城镇^[4]。这里有2个重要数据表明：一是跨省流入大城市的农民工为7739万人。北京市的802.7万常住外来人口就源于这7739万人中。二是省内流动农民工主要流入小城镇人口总计19155人。一方面流入大城市农民工规模过大；另一方面流入小城镇不到2亿人口规模与陆学艺推算的4亿小城镇人口规模还有很大的缺口。这足以表明了当前我国“城市病”的病根在哪里。

为什么会出现这样的结果呢？陆学艺认为，农民进镇不踊跃，原因是多方面的，其中一个重要原因是，这些地区的城镇经济不景气，基础设施落后，文化教育事业薄弱，对农民失去了吸引力^[9]。随着对这一问题认识的不断深化，陆学艺后来对城镇化有了进一步的研究和认识。工业化和城镇化是一个国家和地区现代化建设最主要的两翼，二者相辅相成、协调推进，城镇化水平应该与工业化水平相适应。陆学艺指出：“按分类学规则，工业化属于经济领域，城镇化属于社会领域。”^[10]这是对城镇化认识的一个重大突破。在陆学艺看来：工业化属于经济建设范畴，要遵循经济规律办事；城镇化属于社会建设范畴，应遵循社会建设规律办事，要按照社会建设的方针、原则去实现。社会建设的原则，是坚持以人为本，坚持公平正义，保障人的基本权利，促进人的全面发展。针对中国城镇化的现状，城市建设、城镇化发展应该按照这个方针、原则去推进，因势利导、趋利避害，以此引导城镇化健康发展。但是，若干年来，由于各种原因，我们的城市建设被纳入经济建设的范畴，自觉不自觉地按照市场经济规则行事、有一阶段出现的“经营城市”、“以地生财”、“土地财政”，以及形成城市二元结构等现象，就是把城市建设、推进城镇化也作为加快GDP增长、创造经济效益和业绩的表现。

正是这样，为了追求经济发展，将城镇化视为经济建设范畴，忽略了社会建设。在城市化进程中，并未形成有利于发展小城镇的产业结构，也未带动更高质量的就���，同时也未形成覆盖城乡的均等化的公共服务。因此，出现了经济这条腿长，社会这条腿短的尴尬局面。这样的局面进一步强化了大城市吸引大量农村剩余劳动力转移的力度，却并没有形成有序引导大量农村剩余劳动力转移到小城镇的长效机制。在某种意义上，我们已错过了或迟滞了“小城镇大战略”的有利时机，不可避免地遭遇“城市病”。

与此同时，在区域结构视角下，发展小城镇，要突破资源配置以行政区域为边界的局限，注重资源内在的配置规律，让市场在区域发展一体化进程中起决定性作用，形成区域内结构的相对合理及经济社会的协调发展。

（二）统筹城乡一体改革，推动城市化协调发展

当前，我国的城市化是在现行的不合理、不平衡的城乡二元结构背景下推动实施的。城乡二元社会结构是1950年代以后，在我国长期计划经济体制条件下的户口、土地、就业、社会保障等一系列制度的基础上形成的。长期实行这种政策，将农民束缚在土地上，限制在农村里，阻碍了农业生产的发展，造成了所谓的“三农”问题。1978年开始的农村改革，推动了农业发展，这只是农村生产体制的改革，并没有触及城乡二元社会结构的深层制度，如户口制度、就业制度、流通体制、价格体制、财政体制等。正是因为这种中国特有的城乡二元社会结构，一方面导致农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难；另一方面导致城市化面临诸多错综复杂的矛盾和问题，如农民工问题突出、城镇就业吸纳能力和基础设施承载能力压力巨大、粗放的城镇发展模式难以为继、城市管理任务艰巨，特大城市的“城市病”突出，等等。

正是这样，陆学艺指出：要通过改变城乡二元社会结构，大力推进城镇化。因为城乡二元社会结构阻碍了社会资源的流动，使城市化严重滞后工业化，造成经济结构与社会结构的不协调，阻碍了社会主义市场经济体制的形成，使城乡间的生产要素，如劳动力、土地、资金和多种资源不能按照市场规律流动，妨碍了资源的合理配置。实践证明，把8亿农民限制在农村，农民富不起来，农村也实现不了现代化，还影响城市化的进程。因此，统筹城乡经济社会发展，推动城乡一体化建设是新时期新的战略目标。

推动城乡一体化发展，首先是统筹城乡一体化改革，即统筹城乡经济社会的改革和发展。统筹城乡经济社会发展，就一定要统筹安排进行诸如户口制度、土地制度、财政金融体制、教育医疗体制、社会保障体制等方面的改革，这样才能有序推动城乡一体发展^[11]。这也是城镇化发展的必然要求。因为从城镇化发展趋势看，从目前到我国城镇化进入稳定阶段，还将有2-3亿农民进入城市。但大量转移人口不可能都进入大城市，不可能都集中到东部沿海发达地区。

因此，通过统筹土地利用和城乡规划、统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理等，建立促进城乡经济社会发展一体化的制度，引导人口合理流动、有序流动，加快中西部地区城镇化进程，促进中小城市和小城镇协调发展，引导农村劳动力就近就地转移，这对于缓解东部沿海城大中城市环境压力、优化全国人口布局格局，尤其是有效治理当前一些特大城市的“城市病”具有重要的现实意义。

三、治理“城市病”防止可能出现的3种问题

城镇化既是自然的过程，也是漫长的过程。控制特大城市人口规模，治理城市病，要求走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设的互促共进机制。尤其是要通过积极推动经济社会协调发展、统筹城乡一体化改革，大力发展小城镇，发挥小城镇“蓄水池”、“拦洪坝”的作用，有效引导农村剩余劳动力有序流动，缓解大城市及特大城市的压力。

当前治理“城市病”为再次启动发展建设小城镇提供了契机，要认识到，即使将来我国城镇化水平达到了较高水平，仍然会有大量的农村人口不可能都转移到大城市或特大城市。让大量农村人口在农村和小城镇生产生活，是由我们的国情决定的。

我国在治理“城市病”的过程中，要防止3种可能出现的情况：

（一）统计减、人未减

毋庸讳言，这些年，为了某种需要，在统计数字上做文章，使得统计数字根据需要随意调整变动的情况时有发生。如城市化率，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，实质上户籍人口城镇化率只有36%左右，两者相差近18个百分点。这是因为转移到小城镇和城市的农民工，尽管他们中的大多数长期在流入城市生产生活，但身份依然是农民。由于统计口径的变化，城市化率在数字上提高了，但实质并未发生根本变化。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》已明确承认并指出了这点。

当前，一些特大城市将治理“城市病”提升到国家治理体系和现代化建设的高度。由于这项工作的紧迫性、复杂性、重要性，有可能导致相关部门在统计数上做文章，尤其是将控制人口的指标分解下派到各个部门或区县成为“硬任务”，极有可能出现流动人口在统计数字上减少，却并没有真正从城市中转移出去的现象。这种在统计数字上的“大缩水”，对于解决“城市病”没有实质意义。

（二）产业走、人未走

调整疏解城市核心功能，优化三次产业结构是治理“城市病”的重要举措，也是一条重要思路。通过调整疏解城市核心功能，优化三次产业结构疏导，引导人口流出城市，这样有利于缓解城市人口压力，达到控制特大城市人口规模的目的。但这一思路有可能出现另一种情况，即将产业尤其是低端产业转移出去了，但人并没有随着产业的转移而转移。并没有达到“月亮走我也走”的目标。如北京市2014年重点启动中心城小商品交易市场整治和外迁工作，其中包括动物园批发市场等的外迁。产业转移是一项集人力、财力、地缘、交通、消费人群、管理、服务诸多方面于一体的复杂工程，不仅仅是将厂房、市场等异地搬迁了事的简单机械问题。因此，在疏导人口和产业转移的过程中，要力求避免出现“产业转移人未走”的尴尬情况。

（三）人口减、遗患深

“城市病”的出现意味着我国城市化进入了“再转型”的新阶段，即城市化进入从以经济建设向从社会建设、城乡一体化改革发展转变，提高城市化质量的新阶段。当前治理“城市病”的重要举措之一是严格控制特大城市人口规模，在这一过程中，要遵循城市化的社会建设原则，推动大中小城市和小城镇协调发展、促进城镇化与新农村协调推进，走积极稳妥的城市化道路。在这一阶段，要避免在城市人口减少的同时，产生形成了类似“城乡二元结构”、“农民工体制”等后来给改革带来巨大难度的制度或体制，力求避免若干年后才显现的影响深远、遗患无穷的后遗症。这方面我们已经有了深刻的教训。

四、结语

伴随着城市化进程的快速推进，我国城市建设发展迅速，大城市、特大城市不断增加，尤其是特大城市人口迅速膨胀，产生了“城市病”，治理城市病已刻不容缓。“城市病”是区域结构失衡、小城镇与大中小城市之间资源配置不合理、城乡二元结构影响的结果。说到底是经济社会发展不协调，城乡二元分割的结果。控制特大城市人口规模的根本出路，在于通过社会建设发展小城镇，统筹城乡一体化改革。在控制特大城市人口规模过程的同时，避免产生3种问题，推动我国城镇化健康发展。

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作者简介：宋国恺（1971-），男，甘肃人，首都社会建设与社会管理协同创新中心、北京工业大学人文社会科学学院副教授、社会学博士、硕士研究生导师。