城市化与我国新成长阶段

　　——我国城市化发展战略研①

李培林

文章来源：《江苏社会科学》2012年第5期

【摘　　要】本文指出，我国已经从工业化引领的经济起飞阶段进入城市化引领的新成长阶段，城市化成为继工业化之后发展的巨大引擎。城市化发展形成区域梯度推进格局，城乡差距扩大速度明显减缓，城市聚集经济效益不断突破预期，城市成为主要消费市场、服务业空间和创新源泉。然而，我国城市化过程中存在苦干突出问题，主要表现为巨大的城乡差距、城市化滞后于非农化和工业化、人口城市化滞后于土地城市化、城市土地集约效益薄弱、“城市病”和“乡村病”的同时显现等等。本文从发展战略的视角，提出一系列促进城市化发展的战略选择，包括充分发挥城市化对经济社会发展的引领作用，提高大城市的集约能力，发展城市群网络，建设好小城镇，加快农民工市民化步伐，走城乡统筹发展的新型城市化道路。

【关 键 词】城市化/发展战略/新成长阶段

　　目前我国已经超越了起飞阶段，进入新成长阶段。然而，进入新成长阶段，我国发展的阶段性特征以及面临的问题和挑战都发生了极其深刻的变化，即劳动成本上升、投资效益下降、出口受阻、劳动供给关系巨变、老龄化加速、资源和环境约束趋紧、国内消费拉动经济乏力等等，这些问题和挑战都严重制约着经济社会的可持续发展。与此同时，国际环境、发展机遇和发展动力也发生很大的变化。面对这些新情况、新变化，人们在不断追问，中国会像一些起飞国家那样，步入“中等收入陷阱”吗②？如果答案是否定的，那么我们新的突破和跨越的途径在哪里？

　　我们认为在新的机遇和发展动力方面，恐怕最大的一个机遇和动力就是城市化。城市化继工业化之后，已经成为我国发展的新引擎，我国发展进入工业化和城市化双引擎驱动的新成长阶段。

　　我国巨大的城市化也引起国际研究界的高度关注，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为，新世纪的中国将面临三大挑战，居于首位的就是城市化进程，因为城市化是可以长期拉动内需的重要增长点(赵一平、周星，2002)。世界银行2003年发表的《世界发展报告》指出，“充满活力的城市是增长的发动机”(世界银行，2003)。

　　一、从工业化引领的经济起飞阶段到城市化引领的新成长阶段

　　改革开放以来，我国逐步进入经济起飞阶段。这个阶段的基本特征与世界上其他国家现代化过程中的经济起飞大体相同：一是大量劳动力从农业转向制造业，二是外国投资明显增加，三是出现区域性增长极，四是比较优势从农业转向劳动密集型产品。关于我国在什么时间完成起飞阶段，以及起飞阶段之后我国将进入一个什么样的阶段，学术界有很多不同的看法和争论，但从城市化进程来说，我国目前实际上已进入一个城市化引领的新成长阶段。这个新成长阶段表现出以下一些新特征。

　　1.城市化成为继工业化之后发展的巨大引擎

　　工业化、城市化和市场化，已成为拉动中国巨大社会变迁的三驾马车。在城市化急剧推进的过程中，土地的集约使用和快速升值成为经济增长和财政收入的重要源泉。一方面，人民群众快速增长的改善住房的新消费需求与转变经济发展方式、扩大国内消费的需要正相吻合，另一方面，围绕地产收益产生的利益博弈也影响到实业发展、生活价格稳定和利益分配的公平合理。如何处理新形势下的这一两难问题，成为继续推动经济社会健康成长的关键一环。有数据显示2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重首次超过50%，达到51.3%。中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入以城市社会为主的新成长阶段。这种变化不是一个简单的城镇人口百分比的变化，它意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生及其深刻的变化③。

　　2.城市化发展形成区域梯度推进格局

　　近几年来，我国出现中西部经济引领全国经济增长的新格局，经济增长的区域结构更加平衡。从地区工业增加值看，2011年前三季度，东部地区增加值同比增长12.2%，中部地区增长18.3%，西部地区增长17.1%。从地区固定资产投资情况看，东部地区投资同比增长22.3%，中部地区同比增长29.9%，西部地区同比增长29.5%。

　　中西部地区已经连续七年经济增长速度超过东部地区。区域发展格局的这种变化，既是产业转移的自然结果，也是我国区域发展政策的作用。但中西部近年来的快速发展，并非是重复东部的道路，城市化继工业化之后，成为中西部发展的巨大推力。

　　3.城乡差距扩大速度明显减缓

　　随着我国财政对农村转移支付力度的加大，以及采取一系列的惠农政策，特别是农产品价格的合理上升，农民的生活水平得到显著提高。继2010年之后，农民人均纯收入的增长速度将继续快于城镇居民可支配收入的增长。

　　这种变化并非偶然的现象。而是一个长期趋势的开始。随着农产品的价格提高和初级劳动力市场工资水平的提高，农民的经营收入和打工收入将成为推动农民现金收入快速增长的两大动力，农民现金收入在农民纯收入中所占的比例也将继续提高。

　　当然，由于城乡之间居民收入绝对差距较大，短期内城乡之间的收入差距还不会出现具有里程碑意义的拐点，助农惠农政策需要进一步加强。

　　4.破除二元结构、实现城乡一体化成为新主题

　　在全国各地，城乡统筹和打破城乡二元结构成为发展的新主题。城市化的继续推进涉及到户籍、就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、社会管理等社会体制的全面改革。从全国来看，随着快速交通的迅猛发展，城市化进程已经进入第二阶段，由农民进城到打造都市“一小时”生活圈，新型城乡关系正在形成。我国已结束了千百年来农民无社会保障的状况，约2亿农民参加了新型农村社会养老保险。

　　二、我国城市化的阶段、特点和作用

　　1.我国进入以城市人口为主的新成长阶段

　　我国是具有几千年农业文明的大国，但在近现代历史上的工业化进程中却发展缓慢。到新中国建立初期的1949年，我国仍是一个典型的农民大国，城市化水平只有10.65%，近90%的人口都是农民。新中国成立后的上世纪50年代，曾有一个城市化快速发展时期，到60年代初城市化水平达到17%。但由于“大跃进”的冒进、60年代初的严重自然灾害和“文革”期间大规模青年下乡，致使城市化进程长期停滞。从1962年到1978年，在长达16年的过程中，城市化水平几乎没有任何进展，一直停滞在17%。而世界城市化平均水平1980年已经达到42.2%，发达国家平均达到70.2%。

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　　图1  1949-2010年中国城市化进程

　　1978年改革开放以后，我国城市化进入快速发展时期，从1978年到2000年，城市化水平从17%提高到36%，年均增长1.2个百分点。进入新世纪以后，我国城市化过程进一步加速，从2000年到2010年，城市化水平进一步从36%提高到49.7%，年均增长1.37个百分点，城镇人口从4.59亿人增加到6.65亿人，年均增长近2300万人。这是世界上规模最为宏大的城市化过程。2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口的比重首次超过50%，达到51.3%。1870年美国开始工业革命时，城市人口所占的比例不过20%，而到了1920年���用了50年时间，其比例骤然上升到51.4%。而我国从1978年一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入城市社会为主的新成长阶段，用了33年。

　　2.城市化进程达到中期阶段

　　改革开放后我国的城市化进程大体可以划分为三个阶段：

　　第一阶段是1978-1985年。这一个阶段是以“非农化”为主要特征的。随着家庭联产承包制的普遍实行，农村经济得到快速发展，小城镇开始复兴，乡镇企业的“异军突起”，出现农村人口向小城镇聚集、向非农领域转移的潮流。费孝通先生1985年发表著名的《小城镇大问题》一文，得到中央的高度关注并在社会上引起巨大反响。小城镇发展战略曾一度被称为中国特色的城市化道路。

　　第二阶段是1986-2000年。这一阶段以农村人口向城市聚集的“城市化”为特征。上世纪80年代中期以后，“离土离乡”进城打工的农民工总量超过了“离土不离乡”在乡镇企业工作的农民工，成为农村劳动力转移的主渠道，从90年代后期开始的大规模国有企业改革，使城市经济更加活跃，各种发展机会更加向城市集中，数以亿计的农民工进城。

　　第三阶段是2000年至今。这一阶段以城市规模迅速扩大和城市群的出现为主要特征。进入新世纪以后，城市住房制度改革的效益逐步显现，买车和购房进入普通家庭消费，房地产业迅速兴起，土地升值速度加快，城市不断向郊区扩展，高速公路和高速铁路的发展使1小时城市圈的区域规模大幅度增加，由1小时城市圈相互连接的城市群不断涌现。

　　而从世界各国的城市化进程看，通常都经历从人口向城市聚集、郊区城市化、逆城市化④到再城市化[5]的过程。我国目前实际上处于“郊区城市化”的阶段，这个阶段一方面大量从农村向城市集中的人口由于生活成本的原因，聚集到郊区村落住房，另一方面由于城市中心生活环境恶化(交通拥挤、空气污染、高房价和租金、喧闹和噪音等)，一部分城市中、上阶层人口向市郊或外围地带移居。

　　研究认为，城市化率并不是越高越好。世界上发达国家的城市化率一般在75-80%，但他们的农业人口比重只有1-4%，通常低于5%。也就是说，发达国家在完成“逆城市化”过程之后，通常会有约20%的非农产业人口居住和生活在乡村。因为城乡一体化使乡村、小城镇的交通、水、电、信息等设施非常完善，加之乡村的清新空气和自然风光，吸引了久在城市中面对浑浊空气、噪声的大城市居民到乡村、小城镇定居。正如美国城市化率在80%左右，但它的农业劳动者只占全部劳动力的2%，生活在乡村或统计上的农村人口则达20%左右。德国工业化程度很高，但居住在乡村的人口约占40%。相反，一些拉美国家，如巴西、阿根廷、墨西哥，城市化率都超过80%，但城乡差异巨大、贫富悬殊，城市市区有大规模的贫民窟。所以，缩小城乡差异和城乡一体化，应该是比城市化率更重要的标示城市化发展阶段和发展水平的指标。

　　3.不断突破预期的城市聚集经济效益

　　城市化的基本特征，首先就是城市人口的积聚。但城市人口规模并非越大越好，受土地、饮用水、住宅、交通、垃圾处理、环境等诸多因素的限制，城市有一个人口适度承载量的问题。国际上众多学者和机构，创造出各种分析和评估模型来测量城市适度人口规模。1973年著名经济学家舒马赫(E. F. Schumacher)曾发表《小的是美的》一书，认为城市适度人口规模是50万人(舒马赫，1984)。然而，随着国际大都市雨后春笋般的涌现，“适度人口规模”概念的内涵被不断更改。在实践中，城市聚集经济效益(agglomeration economies)越来越明显，不断突破预期，更刺激着人们想象城市还是越大越好。

　　1990年至2010年，我国市辖区人口在300万人以上特大城市从6个增加到20个(见表2)，不同规模的聚集经济效益都得到显著提高，其中特大城市的聚集经济效益的增长最为明显(见表3)。到2010年，我国20个市辖区人口在300万人以上特大城市，平均人口聚集经济效益(人均GDP)达到62775.6元，远高于大、中、小城市；平均土地聚集经济效益(万元/平方公里)达到每平方公里产出13341.1万元，也同样远高于大、中、小城市。无论是人口聚集经济效益还是土地聚集经济效益，都呈现为从特大城市到小城市逐级递减。

　　表1  我国不同规模城市的人口和土地聚集经济效益(2010)

  城市个数  平均人口规模(万人)  平均区域规模(平方公里)  平均人口聚集经济效益(人均GDP)(元/人)  平均土地聚集经济效益(万元/平方公里)

特大城市  20  608.3  5153.0  62775.6  13341.1

大城市  110  159.4  2233.5  45242.4  6113.1

中等城市  114  71.0  1702.6  40032.7  3675.1

小城市  46  36.0  2017.3  39985.9  1676.4

　　注：本表中的城市指地级及以上城市，其中特大城市指市辖区常住人口在300万人以上；大城市指市辖区常住人口在100-300万人；中等城市指市辖区常住人口在50-100万人以上；小城市指市辖区常住人口在50万人以下。

　　数据来源：根据国家统计局编《中国城市统计年鉴2011》相关数据测算，中国统计出版社2011年版。

　　表2  1990-2010年我国不同规模城市的个数变化  单位：个

城市规模  1990年  2000年  2010年

特大城市  6  9  20

大城市、  65  80  110

中等城市  79  103  114

小城市  90  69  46

　　注：本表中的城市指地级及以上城市，其中特大城市指市辖区常住人口在300万人以上；大城市指市辖区常住人口在100-300万人；中等城市指市辖区常住人口在50-100万人以上；小城市指市辖区常住人口在50万人以下。

　　数据来源：根据国家统计局编《中国城市统计年鉴2011》相关数据测算，中国统计出版社2011年版。

　　表3  1990-2010年我国城市人口聚集经济效益(人均GDP)变化  单位：元/人

  1990年  2000年  2010年

特大城市  5295.7  23045.3  62775.6

大城市、  2715.0  16572.5  45242.4

中等城市  2977.2  12390.5  40032.7

小城市  2898.7  13253.3  39985.9

　　注：表中城市人口指地级市及以上城市市辖区人口

　　数据来源：根据国家统计局编《中国城市统计年鉴2011》相关数据测算，中国统计出版社2011年版。

　　4.城市成为主要消费市场

　　城市化的一个重要结果，就是改变人们的生活方式和消费方式。从传统的乡村生活向城市生活的转变，也是从实物消费到货币消费、从基于收入和储蓄的消费到信贷消费的转变。城市化也改变了人们的消费结构和消费心理，它涉及教育、医疗、通讯、保健健身、美容、旅游、体育、文化娱乐、闲暇等领域各种新型消费不断增长，汽车和住房等大额消费也进入千家万户，城市的消费时尚成为引领大众消费行为的风向标。

　　改革开放以后，长期以来的“先生产、后生活”观念有所转变，但拉动经济增长“重投入、轻消费”的观念却根深蒂固。城乡居民的消费增长长期滞后于经济增长。尽管说收入是消费的基础，但1991-2009年，我国城镇居民人均可支配收入年均增长8.3%，农村居民人均纯收入增长5.5%，既分别低于同期GDP年均增长速度(10.4%)2.1和4.9个百分点，也分别低于同期国家财政收入年均增速(18%)9.7和13.1个百分点。近几年来，在转变发展方式的大背景下，我国城乡居民消费实现了快速增长，出现了城乡居民消费增长快于GDP增长的局面。2010年我国城乡居民人均收入比上年分别实际增长7.8%和10.9%，这是自1998年以来，我国农村居民人均纯收入实际增长速度首次超过城市居民。2011年我国农村居民人均纯收入实际增速达到11.4%，为1985年以来最高，连续两年快于城镇居民。

　　城市化对我国居民消费增长具有重要拉动作用。2010年我国城镇居民家庭人均消费支出13471元，农村居民家庭人均消费支出4381元，1个城镇居民的消费水平大体相当于3个农民的消费。而且，从我国居民收入情况看，工资性收入是城乡居民家庭消费的主要经济来源，而城乡居民家庭的收入结构有很大差异，2010年在居民的家庭收入中，城镇居民家庭工资性收入占65.2%，农村居民家庭的工资性收入则只占41.1%。统计显示占农村居民家庭收入近50%的“经营性收入”，其中相当一部分并非货币收入，而是实物折算的，即农民消费生活中相当一部分是实物消费而非市场消费，收入水平越低的农民实物消费的比重在其总消费中占的比重越大。各国城市化的经验都表明，农村人口向城市的迁移，能够产生巨大的消费“累计效应”，从而使消费成为经济增长的巨大拉动力量。

　　然而，一个国家的消费市场规模并非是以人口来计算，而是以消费能力和消费总额来计算。从这个意义上说，我国已经是世界制造业大国，但还不是消费市场大国。居民消费对经济的拉动作用依然薄弱。2000-2010年，我国最终消费率从62.3%下降到47.4%，其中居民消费率从46.4%下降到36.8%。而美国最终消费率70%，日本65%。美国3亿多人一年消费10万多亿美元，中国13多亿人消费2万多亿美元。

　　因此，我国消费的增长，将依赖于改变居民收入在国民收入中比例持续减低的局面，改变数以亿计的进入城市的农民工的生活条件，改变城乡和区域之间消费能力的巨大差异。

　　当然，我们也要塑造可持续发展的消费方式，警惕“消费主义”的抬头和流行，如果中国人以美国人的消费方式为追求目标，那全世界的资源也供不起中国人都过上现代化生活。正如我国在人均GDP国际比较中还处于较低水平阶段，但已经成为奢侈品消费世界第二大国，而且炫耀性消费、商品过度包装和餐桌浪费被世人诟病，这并非是一种荣耀。

　　5.结构变动的弹性和土地升值对于资本积累的意义

　　我国与发达国家的一个重大区别，是我国工业化和城市化的结构转型还在进行当中，还具有巨大的转型弹性和转型红利。我国的经济体制转轨之所以能够取得巨大的成功，与结构转型的收益能够弥补体制转轨的成本也是分不开的。因此，我们应当利用结构转型红利，加速结构转型的过程。

　　与工业化相比，城市化的一种最大红利，就是土地的增值。土地增值是继工业化带来的初始资本积累之后，最重要的资本积累过程。由于房价飞涨在民众中造成强烈不满，人们也把土地增值视为万恶之源。但实际上，土地增值是城市化的必然结果和农民走向富裕的通途。没有解决好这个问题是土地收益分配的问题，而不是土地增值本身的过错。一些农村研究专家早就看到，加快城市化过程，破除城乡二元结构，改革城乡分治的户籍制度和一切与之相连的社会福利和公共服务体制，促进土地的增值，这是农村和农民的根本出路(郭书田等，1990)。

　　我国近十几年来经济的高速增长和财政收入以20%-30%的速度增加，其实都是与土地的增值分不开的。相关统计资料显示，2001年-2003年，全国“土地出让金”达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2009年则达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右(人民日报，2010)。根据中国指数研究院数据信息中心公布的数据，2009年全国土地出让金最高的城市已经达到上千亿元。土地增值的收益已经成为扩大社会保障覆盖面、完善公共服务体系的重要财力来源。土地的价值也是农村财富的源泉，土地增值是农村发展的源动力之一。关键是要处理好土地增值收益的分配问题。

　　当然，土地增值高收益的诱惑和驱动也带来诸多弊端：一些地方政府迷恋土地收入的短期行为，一届政府“透支”完几届政府可用的土地，甚至将50-70年的土地收益一次性收取；征地和卖地之间的巨大利益使土地“寻租行为”盛行，在经营城市的口号下形成土地经济的泡沫；最严重的是土地收益的分配不合理，农民失地而造成的**件频发。

　　6.城市成为服务业空间和创新源泉

　　现代经济社会发展的一个重要特征，就是现代服务业成长。一个国家的发达程度，通常与服务业增加值占经济总量的比重密切相关，服务业比重越高，发达程度也越高。表现为大量的金融、保险、咨询、教育、医疗等现代服务业和总部经济都集中在城市，城市不再是制造业空间，而成为服务业空间。然而服务业是依托制造业而发展的，正如我国是世界制造工厂，其产品大量出口，促进了世界各国的城市发展，但问题是国内城市并未得到与制造业相应的发展。

　　此外，城市不仅具有聚集经济效益，也有聚集创新效益。一个国家的创新竞争力与城市化发展也是密切联系在一起的，因为城市是人才、信息、资本和各种资源网络汇集的中心。比如北京，汇集了全国89所高等院校和300余家国家骨干科研院所，86所国家重点实验室和32所国家工程实验室，中国500强企业中96家总部坐落北京，世界500强企业中41家在北京设立总部、187家设立分支机构。北京中关村的科技智力资源密集程度之高更是世所罕见。但是，这些资源要能充分发挥聚集创新效益，有赖于城市化为创新提供良好的基础设施和公共服务系统。随着城市发展理念的更新，城市竞争力内涵已从财富集聚向经济繁荣、文化昌盛、社会和谐、环境友好、开放包容、舒适宜居拓展。

　　我国已经是世界制造大国，但未来的发展将取决于我们能否从“made in China”发展跃升到“created in China”。城市作为创新的源泉，将成为我国建设创新型国家的中心。

　　三、我国城市化过程中存在的若干突出问题

　　1.巨大的城乡差距

　　我国的城市发展水平与发达国家在迅速接近，但我国农村与发达国家的农村却依然存在着巨大差距。我国城乡差距首先就是城乡居民的收入差距，这个差距在1980年是2.5﹕1，1990年是2.2﹕1，到2000年是2.8﹕1，而到2010年，城镇居民家庭年人均可支配收入达到19109元，农村居民家庭年人均纯收入达到5919元，差距进一步扩大到3.2﹕1。而且，在城乡居民收入差距背后，是更加悬殊的福利差距，据测算，城乡之间在子女教育、医疗、社会保障、住房等方面的福利差距，高达十几倍。除了收入和福利差距，还有对于人的发展更加重要的机会差距。正是由于各种发展机会集中在城市，所以从乡村进入城市如同跳过龙门。如果在城市化过程中城乡差距不是缩小而是进一步扩大，那将是一种畸形的城市化。

　　2.城市化滞后于非农化和工业化

　　城市化的一个重要标志是居住人口从乡村向城市的集中。我国目前的城市化水平是按常住人口的口径来统计的，也就是说把在城镇居住半年以上的农村户籍人口统计为城镇人口。依此2011年我国城镇人口占总人口的比重达到51.3%，在13.45亿总人口中，约6.9亿人是城镇常住人口。但到2011年底，我国还有农业户籍人口9.35亿人，也就是说，在目前6.9亿城镇人口���，持城镇户籍的城镇人口只有4.1亿人，约有2.8亿人城镇人口是持农业户籍的，这部分人绝大多数是长期在城镇居住的农民工及其部分家属，他们实际上只是“半城市化”，在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等制度方面，还没有享受城市户籍人员的待遇，还没有完全融入城市。根据2010年第六次全国人口普查数据，全国流动人口总计2.6亿人，而流动人口超过千万人的省市区有广东(3681万人)、浙江(1990万人)、江苏(1823万人)、山东(1370万人)、上海(1269万人)、四川(1174万人)、福建(1107万人)和北京(1050万人)。这些流动人口中的绝大多数[6]是“半城市化”的农民工及其家属。

　　表4  2010年全国流动人口分布

全国流动人口总计(2.6亿人)  省市区数  省市区流动人口

高流动人人口(1000万人以上)  8  广东(3681万人人)、浙江(1990万人)、江苏(1823万人)、山东(1370万人)、上海(1269万人人)、四川(1174万人)、福建(1107万人)、北京(1050万人)

中流动人口(500-1000万人)  14  河南(976万人)、辽宁(931万人)、湖北(925万人)、河北(830万人)、湖南(790万人)、内蒙古(717万人)、安徽(710万人)、山西(676万人)、广西(629万人)、云南(605万人)、黑龙江(556万人)、重庆(544万人)、陕西(589万人)、江西(530万人)

低流动人口(500万人以下)  9  天津(495万人)、吉林(446万人)、新疆(428万人)、甘肃(311万人)、贵州(463万人)、西藏(262万人)海南(184万人)宁夏(153万人)、青海(114万人)

　　注：本表根据第六次人口普查数据计算，“流动人口”是指普查时居住在普查登记地满半年的非户籍人口。

　　这个数字表明我国城市化率(城镇人口占总人口的比重)严重滞后于工业化率((工业增加值占GDP的比重)，或者说是城市化率与工业化率的比值过低。2010年，中国城市化率(51.3%)与工业化率的比值为1.09，美国的城市化率与工业化率的比值为4.1，即城市化率高达工业化率的4.1倍，同年法国为4.11，英国为4.09，德国为2.64，日本为2.48。“金砖五国”中，巴西、俄罗斯、南非和印度，城市化率与工业化率的比值分别达到3.22、1.97、1.38和1.15，都比中国的高(周其仁，2012)。

　　也就是说，我国结构转型有一个突出特点，就是工业化、非农化、城市化、户籍人口变动逐级滞后。一方面是非农化滞后于工业化，就业结构转变滞后于经济结构转变，到2011年，在GDP中农业增加值的比重已经下降到10%左右，但农业从业者在全国从业人员中还占38%左右，而多数国家在这样的工业化水平上农业劳动者比例都下降到25%以下。另一方面是城市化又滞后于非农化，51%的城市化水平滞后于38%的非农化水平。最后，户籍人口变动又滞后于城市化进程，约30%城镇户籍人口率远低于50%的城市化水平。

　　3.人口城市化滞后于土地城市化

　　进入21世纪以来，中国城镇化进程加快。但在这个过程中，人口城市化滞后于土地城市化是城市化面临的一个严重问题。土地升值的巨大收益，驱动各地出现大规模圈占农地和不断发生的强行拆迁、暴力拆迁问题。据统计，2006-2008年，在国家要求耕地占补平衡的情况下，全国耕地净减少12480万亩，年均减少近4200万亩，分别比“十五”期间五年减少总量(11300万亩)和年均减少量(2260万亩)多出1200多万亩和1900多万亩(汝信等主编，2010)。2009-2010年又形成新一波通过农村居民宅基地的“置换”来扩展城市建设用地的热潮。由此引发的恶性冲突事件、**件频繁发生，对社会和谐稳定形势产生不利影响。

　　4.城市土地集约效益薄弱

　　实际上，我国城市化发展主要制约因素还不是土地，很多城镇建设还是“摊大饼”式的，集约性很低，土地单位面积的产出和发达国家相比有很大差距。据研究，目前中国城市工业用地的容积率仅为0.23，远低于国际平均水平。比如，我国城镇化、工业化水平相当高的深圳，包括居住面积在内的建设用地每平方公里单位产出是4亿人民币，而一河之隔的香港是14亿人民币，新加坡则是18亿人民币。这从另一个角度也说明，即使不再扩大现有城市的面积，仅通过更加合理地利用存量空间，我们的经济增长也还有非常巨大的潜力(陈锡文，2012)。

　　“土地城市化”出现热潮，更多是反映了土地财政的强大刺激，而不是统筹城乡发展、城乡一体化和新农村建设的真实需求。要警惕把“城乡一体化”变成“城乡一样化”，警惕在“土地城市化”中严重损害农民利益。

　　5.“城市病”和“乡村病”的显现：大气污染、交通拥堵、乡村凋敝

　　我国城市化的一个重要问题，就是一定要处理好城乡关系。因为我国人口众多，如果未来全都集中到现有的城市，是目前的城市不可能承载的。有数据显示，在我国的660个城市中，目前已经有400多个缺水，一些城市为了解燃眉之急，甚至开采国际上一般严令禁止开采的不可恢复的岩层深水，水资源已经成为影响我国城市发展的主要约束条件之一。与国外的大城市相比，我们已感觉到最大的差距还不是城市基础设施和发达程度，而是空气的质量，蓝天白云在我国大城市已成为稀缺品。大气污染、交通拥堵、水资源匮乏等“城市病”，已越来越突出的呈现。所以，在要加快城市化建设步伐的同时，也要建设好乡村，让乡村能够分散一部分非农职业的居民。

　　此外，一些地区还出现城市化过程中的“乡村病”，这主要是指“乡村空心化”。首先是产业空了，随着全国产业的结构升级和劳动力成本的上涨，乡村工业越来越失去了原来的竞争力，新兴产业逐步向大中城市和工业园区、新技术开发区聚集，过去的一村一品凋零了；其次是年轻人空了，年轻人都出外打工闯世界，巨大的城乡差距使他们不愿意再生活在乡村，农村成为老年人社会，农业成为老年人的工作；再次是住房空了，在一些发达地区，过去住房改建翻新的很快，现在很少有人改建翻新住房了，乡村富裕的人多数已经在城市买房搬进城市居住，一些村落三分之一的住房都闲置了，长期无人居住和修缮的住房败落了，村庄变得萧条和缺乏人气。产业空、青年人空、住房空造成一些乡村的凋敝和衰落。

　　四、促进城市化发展的战略选择

　　1.充分发挥城市化对经济社会发展的引领作用

　　我们应当充分认识到，工业化和城市化已成为推动我国社会建设发展的双引擎，城市化是继工业化之后拉动我国经济社会发展最强大的力量。要抓住机遇，破除二元结构，统筹城乡发展，缩小城乡差异，充分发挥城市化在改变增长方式和生活方式等方面的引领作用。

　　然而我国目前各省市区的城市化水平差异较大，这与区域发展水平差距是一致的，即除了上海、北京、天津、广东已经达到发达国家的高城市化水平，多数省区仍处于41%-60%的中城市水平，有8个省区城市化水平还在40%以下，贵州和西藏的城市水平还不到30%。这种城市化水平的差异，也是城市化结构变动弹性可接受的范围，更为我国通过城市化推动经济社会发展提供了巨大机遇。

　　表5  我国各省市区城市化水平差异(2010)

城市化水平  省市区数  省市区

高城市化水平(61%以上)  4  上海(88.6%)、北京(85.0%)、天津(78.0%)、广东(63.4%)

中城市化水平(41%-60%)  19  辽宁(60.4%)、浙江(57.9%)、江苏(55.6%)、黑龙江(55.5%)、内蒙古(53.3%)、吉林(53.3%)、重庆(51.6%)、福建(51.4%)、海南(49.1%)、山东(48.3%)、宁夏(46.1%)、湖北(46.0%)、山西(46.0%)、陕西(43.5%)、湖南(43.2%)、江西(43.2%)、河北(43.0%)、安徽(42.1%)、青海(41.9%)

低城市化水平(40%以下)  8  新疆(39.9%)、广西(39.2%)、四川(38.7%)、河南(37.7%)、云南(34.0%)、甘肃(32.7%)、贵州(29.9%)、西藏(23.8%)

　　资料来源：根据国家统计局编《中国城市统计年鉴2011》相关数据测算，2011年，中国统计出版社。

　　2.提高大城市的集约能力

　　尽管说我国大城市的人口规模和地域规模增加的很快，但其聚集经济能力和规模都明显低于世界平均水平，与发达国家相比差距更大，比如纽约GDP和东京GDP都占其全国GDP的18%左右，伦敦的GDP占英国全国的17%左右，首尔的GDP占韩国全国的26%左右，而我国上海、北京这样全国最大的城市，GDP产出占全国的比重都低于5%。即使经济集约化程度较高的整个长三角经济圈，其GDP总量占全国经济的比重也不过1/6左右。

　　我国城市发展的理念还多限于“摊大饼”，虽然低于规模开展迅速，但聚集经济效益却没有明显提高。很多建筑精美的高楼大厦都存在大量“租金蒸发”的现象。因此在今后的城市发展中，必须建立城市每平方米平均产出能力的管理理念，不断提高大城市的集约能力。

　　3.发展城市群网络

　　我国近年来高速公路和高速铁路迅猛发展，带动形成一批1小时城市群网络，这将极大地改变城市生活的时间、空间概念和生活方式，加快生活节奏和提高社会运行效率。尽管在高铁建设中出现了这样或那样的问题，但不能因此否定高铁发展的方向和它带来的巨大收益。在高铁和高速公路的带动下，长三角、珠三角、环渤海三大都市圈已经形成。未来1小时城市群网络将迅速扩展，并进一步加快人流和物流的速度，以促进一大批卫星城式的城市居住小区，形成城市圈、城市群和城市带产生。

　　4.建设好小城镇

　　上世纪80-90年代，随着小城镇的快速发展，我国学术界曾就我国“城市化道路”展开激烈争论，并提出了小城市论、大城市论、中等城市论、多元发展论、城市体系论等多种观点。经过20多年的实践，学术界基本形成了共识，即我国作为一个人口众多的大国，既不可能像韩国靠少数大城市吸纳绝大多数人口的道路，也不可能走小城镇星罗棋布的道路，而要走大中小城市协调发展的道路。

　　然而在大中小城市协调发展中又应当特别注重小城镇的发展，因为我国城乡差距较大，而小城镇是连接城乡的结点，城市化的主旨不仅是城市本身的发展，更重要的是消除城乡之间发展水平的差异。在这方面，小城镇将会发挥重要作用。正如从1990年到2010年，这20年间，我国建制市从467个增加到660多个，同期建制镇从12000个增加到近2万个。这正好使小城镇成为吸纳乡村人口的一个重要渠道，分散大城市的人口压力，也是我国城市道路的必然选择。

　　5.加快农民工市民化步伐

　　从上世纪80年代中期以后，城市经济成为吸纳农村劳动力转移的主渠道，即数以亿计的农民工进城务工经商，形成了上世纪最庞大的流动人口。正因为如此能否顺利地使这些农民工市民化，就成为衡量我国城市化道路成败的一个重要标准。实际上，我国在工业化过程中减少农业人口方面还是有差距的，日本经济起飞过程中，农业人口下降了65%；美国经济起飞过程中，农业人口下降了72%，我国从1980-2010年，尽管乡村人口的比例数从80%下降到约50%，但乡村人口的绝对数仅下降了15%。这就要求我们应制定明确的可操作的农民工及其家庭的市民化规划，争取从2010年到2030年，用20年的时间，解决3亿农民工及其家庭在户籍、就业、子女教育、医疗、住房等方面的市民化问题，即每年市民化1500万人。

　　6.走城乡统筹发展的新型城市化道路

　　到2030年，我国人口将达15亿左右，到那时候城镇化率可能会达到70%，但农村人口仍占30%，也就是说，仍有4.5亿左右的人口在农村生产和生活。中国的城市化最大的问题还是在农村，要通过城乡统筹发展，极大地提高农民的收入，改善农民的生活条件和生活水平，保护好农村的生态环境，走可持续发展的城市化道路。未来的城市化不是城市有很多半城市化的农民工，而是居住在乡村的人有很多是非农的从业者和居民。要坚持走新型城市化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城市综合承载能力聚集效益，发挥城市对农村的辐射带动作用，逐步实现城乡一体化发展。

【注释】

　　①城市化、都市化和城镇化，在英文里都是一个词(Urbanization)。日本和台湾、香港更多使用“都市化”。我国目前国家公布的正式文件，都统一使用“城镇化”。而我国学界发表的学术文章，则更多地使用“城市化”。其实，城市化和城镇化基本上属于同义语。政府文件之所以统一使用“城镇化”，大概是为了强调城市化也包括小城镇的发展。

　　②世界银行在2006年《东亚经济发展报告》中，首次提出“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)的概念。其含义是，一个国家从低收入阶段跃升中等收入阶段后(约人均GDP3000美元——10000美元)，面临两难处境：一方面工资水平上升，失去劳动力价格比较优势，另一方面技术升级缓慢，与发达国家相比难以具有技术优势。这种情况形成“陷阱效应”使进一步的经济增长被原有的增长机制锁定，人均国民收入难以突破10000美元的上限，很容易进入经济增长阶段的停滞徘徊期。

　　③文中未注明的数据来自历年《中国统计年鉴》，国家统计局编。

　　④“逆城市化”是指20世纪70年代以来，随着城际交通的更加快速和便捷，发达国家以及一些大城市中心和市郊人口向离城市更远的农村和小城镇迁移，出现了与城市化相反的人口流动的现象。逆城市化也往往也被称为“城市中心空洞化”，与城市化初期的“乡村空洞化”相对应。“郊区城市化”和“逆城市化”可以统称为“城市化中期”和“城市化后期”，这两个阶段城市化率可以从50%到80%。“逆城市化”实际上就是城乡一体化，多数居住在乡村的人不再是从事农业生产的人，乡村生活中的商场、酒吧、邮局、学校、诊所、储蓄所等生活设施丰富起来，农村重新获得繁荣。

　　⑤所谓“再城市化”，实际上是“后城市化”一个新阶段。在这个阶段，老城市通过调整产业结构、发展高新技术产业和新型第三产业，创造出更多的就业机会，城市市区的环境和交通问题得到较好的治理，城市文化生活更加丰富，特别是城市的信息积聚能力和创新机会吸引大量年轻的专业人员回城居住，这个过程被称为“再城市化”，实际上是城市产业、城市功能和城市生活的一个更新再造过程。

　　⑥根据第六次人口普查数据，农民工及其家属约占流动人口总数的65%。

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【作者简介】李培林，中国社会科学院社会政策研究中心研究员