社区建设与发展话语的实践逻辑与新趋势

潘泽泉

文章来源：《中共天津市委党校学报》2009年5期

【内容提要】社区建设是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点。作为实现社会管理和社会控制的最有效的手段，这一领域的研究依托并着眼于以社区建设和发展来谋求社会的发展，将社区的发展置于社会发展目标之中日益成为人类共识，并形成新的世界趋势。工业革命、现代化、城市化以及全球化对社区持续型的挑战和新的社会问题的出现，决定了社区建设的理论和话语实践发生了重要变化，社区建设出现了一些新的特点和趋势。

【关 键 词】社区建设/发展话语/实践逻辑/趋势  　　

　　社区建设是实现社会管理和社会控制的最有效的手段。在当代，依托并着眼于以社区建设和发展来谋求社会的发展，将社区的发展置于社会发展目标之中已日益成为人类共识，并形成新的世界趋势。由于全球化对社区持续型的挑战和新的社会问题的出现，由于世界秩序的激烈变革以及变革所推动的国家经济、政治和社会秩序的变革，客观上要求社区建设的理论和话语实践发生相应的变化。正是在这样的时代背景下，全球范围内的社区建设出现了一些新的特点和趋势。

　　一、知识与实践：社区建设与发展的逻辑起点与话语方式

　　社区建设在西方国家称作“社区组织”或“社区发展”，联合国文件把“社区建设”的涵义一般称作“社区发展”，社区建设和社区发展的基本内涵具有一致性。国外社区建设可追溯到18世纪～19世纪的福利救助活动和各种慈善活动，也包括各种民间自发的社区援助行为。早期的社区福利和社区救助主要出现在英国、法国、德国等欧洲国家，英国的《济贫法》开启了社会救助的先河。十六世纪末、十七世纪初英国的封建社会开始解体，资本主义生产关系依托新兴的毛纺工业迅猛发展，资本原始积累的过程造成大批的农民丧失土地、流入城市。与此同时，由于宗教改革，英王室剥夺了大量教会财产，原教会土地上被赶走的农民纷纷涌入城市，城市的无业者与贫民骤增，社会动荡不安。为缓解社会矛盾，维持国家稳定，英国女王伊丽莎白1572年下令开征“济贫税”，兴办“教养院”，以收容流民，并于1601年正式颁行世界上第一部《济贫法》。《济贫法》规定：以社区为单位，对无亲属照顾的贫民实行有条件的救济。《济贫法》初步建立了社会救济制度与救济工作方法，对以后世界各国社会救济法规的建立产生了重要影响。1788年，德国实行汉堡福利制度，鼓励社区成员参加本社区社会福利工作，以此倡导社区内部成员自我服务、志愿服务。英国的济贫法和德国的汉堡福利制度，使社会救助工作制度化、科学化，开启了以社会救助为目标的社区建设。

　　19世纪中后期，英美等发达资本主义国家先后成立了慈善组织以及各种类型的社会福利设施与机构，同时，资本主义政府开始介入国家福利制度，参与到社区建设中来，并在推进福利计划时大量引进社区组织的原则和工作方法。1869年，英国出现了第一个慈善组织，其目的在于协调社区、救助穷人。英国慈善组织协会先在伦敦成立一个慈善管理中心，再把全市分为若干区，每个区设一个专门的分支机构，在机构里再设一个志愿委员会，负责对贫困个人及家庭进行调查、登记和实施救济分配等工作。这种制度一定程度上克服了早期社会上各慈善组织之间相互缺乏联系而出现的重复浪费现象，使对社区居民的救助和帮扶更加有序化。而后，这一协会形式被介绍到美国，现在美国各地的家庭服务所就是由当时这些慈善组织协会发展而来的。

　　到20世纪初，在英、法、美等欧美国家，出现了一场更具广泛性的“睦邻运动”和“社区福利中心”运动。社区睦邻运动首先由教会及一些慈善组织、基金会发起，让社会工作者广泛、深入地参与社区生活，充分调动和利用社区内各种社会资源，组织和教育居民改善环境，培养居民自助与互助的精神。社区睦邻运动的方法、所提倡的服务精神和取得的成就，无疑给当时面临种种社会问题而束手无策的世界各国开启了一条可行之路，因而在短期内迅速传遍欧洲大部分国家，东南亚及日本等国也竞相效仿。1886年，美国亚当斯创办了著名的社区睦邻服务社苏尔大厦，厦内为青年人、老年人提供了从事教育、艺术、音乐、娱乐等活动及发展教育的机会，还成立了如贫困、劳动、教育、政治等大型研究室。苏尔大厦促进了全美社区睦邻运动，到1937年，美国已有了300多个类似服务中心[1]。可以说，19世纪英国伦敦的慈善组织协会以及19世纪80年代在英、法、美等国出现的社区睦邻组织，都是为应对工业革命带来的社会变化，解决工业化所带来的城市贫困问题。

　　20世纪20年代～30年代，城市化推动了社区建设的兴起。20世纪的欧洲发达国家正经历着一场大规模的城市改造运动。在城市化过程中，由于中产阶级迁往郊区，内城剩下的是失修的学校、破烂的公共住房以及大多靠政府福利生活的居民，不仅缺乏基本的医疗等生活设施，而且犯罪率高。面对内城环境污染、住房匮乏、交通拥挤等问题以及潜在的社会不稳定因素，为了使城市社区的结构不致离析，社区功能不致减失，许多社会学家及社会工作人员开始把复兴社区意识、推动社区建设，看成是矫正当时的社会痼疾和其他许多弊端的重要解毒剂。由于这些问题都是发生在城市社区内部，需通过发展社区内部机制加以解决，因而完善的社区机制、良好的社区设施成为解决社区问题的重要保证条件，有关社区服务、管理方面的工作开始实现专业化，城市管理层与基层政权也开始支持和参与到社区建设中来，出现了一批具有专业特色的社区建设的案例，如美国30年代著名的防止青少年犯罪的“芝加哥计划”、为市民参与提供服务的“辛纳西社区组织实验计划”等。可以说，30年代是西方政府介入社区建设的第一次高潮，社区服务和社区管理在19世纪出现的时候，只是由志愿服务者、社会改革家以及民间慈善组织等自发组成的松散服务体系，这种自发、民间的社区服务体系和运作机制在二三十年代经济大危机的冲击下显得力不从心。与此同时，理论思潮也开始转向，凯恩斯主义成为指导政府行为的重要改良主义思潮，这样就出现了政府主动通过法律、各种社会政策以及经济援助等方式介入社区建设现象。

　　二、改变发展话语：社区建设与发展的实践逻辑与推动策略

　　可以说，社区建设起源于早期的社会福利救助活动、各种慈善活动、民间的自发的社区援助行为等，但社区建设的进一步推广则出现在第二次世界大战以后，下面主要就社区建设与发展的实践逻辑与推动策略、社区建设的特点和趋势展开论述。

　　第一个阶段主要是第二次世界大战以后，在联合国的推动下，社区建设开始成为一项世界性的运动。二战后，西方许多发达国家普遍面临着城市失业、贫困、社会秩序恶化、经济发展缓慢等一系列问题，要解决这些问题仅仅依靠政府的力量远远不够，于是一种运用社区民间资源、发展社区自助力量的构想应运而生。1948年，联合国提出了“以社区为基础的社会发展”，告诫居民依靠政府不是主要的，而是要加强社区居民的自助力量。1951年，联合国经济社会理事会通过390D号议案，倡议开展“社区发展运动”，力图通过开发各种社区资源、发展社区自助力量、建立“社区福利中心”，特别是要推进发展中国家的经济和社会发展。但是，在方案实施过程中，原来设想的福利社区中心并不能解决经济落后地区的社会问题，更不能实现经济发展和社会进步的目的，随后总结得出只有开展全面的地方建设运动，以基层社区为单位，由政府有关机构同社区内部的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动社区居民自发地投身于社区建设，才能加快落后地区的经济和社会发展。于是，联合国修改了390D号决议案，以“社区发展计划”代替了原来的“社区福利中心计划”。正如联合国社会局1955年出版的《经由社区发展推动社会进步》报告指出：“社区发展是一种经由全区人民积极参与与充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步情况的过程。”[2]社区发展的目的是动员和教育社区居民积极参与社区和国家建设，充分发挥其创造性，与政府一起大力改变贫穷落后状况，以促进经济的增长和社会的全面进步。最初，联合国的社区发展计划侧重点在于发展农村，其主要援助对象限定在发展中国家的广大农村地区，意图通过扶贫性的开发促进当地的社会进步与发展，为此专门设置土地改革、垦荒、水利建设以及教育培训等项目，以资助一些贫困落后的农村地区。之后，联合国的社区援助项目又延伸到一些发展中国家的城市，如城市住宅和贫民区改造计划。进入50年代末，联合国将社区发展的重点转向发达国家，试图通过社区发展解决工业化与城市化带来的一系列社会问题。自联合国于1950年开始推行社区发展运动以来，短短二十几年时间，已有70多个国家正在推行社区发展工作，而且在32个国家中有联合国派遣专家从事技术合作，社区发展显然已成为一种世界性的运动。

　　第二个阶段是在60年代～70年代，社区建设在世界各地得到进一步推广，社区发展已经成为世界范围内的区域社会发展策略和模式，社区建设被理解为是解决各种社会矛盾和应对各种社会问题的出发点，并成为实现社会管理和社会控制的最有效的手段。50年代～60年代可以说是社区发展繁荣的重要时期，由于第二次世界大战后，亚洲、非洲以及中南美洲国家都面临艰巨的国家重建工作，即使作为发达国家的美国也面临恢复国内��民生活的需要，但囿于政府资源的不足，这些国家都采取动员地方居民实施社区发展计划。世界各国政府逐渐将社区作为解决和应对各种社会矛盾和社会问题的重要手段。如美国在一些城市成立了社会发展部，并成立社区组织委员会，大力推行城市社区建设，项目主要包括社会福利、医疗卫生、治疗和预防犯罪等。60年代～70年代，由于西方社会贫穷、青少年犯罪、吸毒等各种新社会问题层出不穷，政府作用的力量和广度空前加强，其中有美国政府实施的“社区行动计划”，英国政府推出的“社区计划”。60年代美国的社区组织仍然主要是放在经济目标上，例如办企业、创造就业机会、增加穷人收入等，又如“反贫困之战”项目、采取多种具体措施帮助穷人，如为低收入家庭购买设备、提供各种服务、为穷人提供职业培训、建经济住房等[3]。1966年，针对非洲一些殖民地国家发展社区的实际情况，在英国剑桥召开的非洲行政官员会议重新对“社区发展”进行了定义，即社区发展是通过整个社区的积极参与和首创精神，旨在提高整个社区生活质量的运动[4]。这样，社区发展成为世界范围内的区域社会发展策略和模式。20世纪70年代，亚洲四小龙的工业化起飞，城市快速发展，人们之间的隔绝日益严重，于是当时的港英政府提出社区发展计划，要建立“相互关怀和负责的社区”并把社区建设具体化为三个方面的工作：社区发展、社区参与和提高居民的地区意识。20世纪70年代，以社会学家为首倡导的“新协和村”、“田园城市”理论，到当代各个学科领域力量参与的“社区建筑”、“社区发展”运动，标志着西方国家从传统的如土地利用等经济布局研究以及商业市场空间研究结构到城市社会空间的研究转型，标志着城市及社区空间研究新时代的开始，并成为新的世界趋势。

　　第三阶段在20世纪80年代，社区建设的议题发生了新的变化，社区发展面临的问题不仅只是依靠社区力量与资源补救缺陷，更重要的是通过社区实现地方社会的整合。社区成为推动公民广泛参与、进行旨在促进社会整合的多方行动的活动场域，社区建设开始将社区规划、社区照顾、社区参与等原本相互分离的活动融合在一起，呈现出社区整合发展的趋势。20世纪70年代，由于大众社会的兴起，出现了一个标准化、同质、种族和阶级分野不明显，生活方式和价值观念不大的社会。随着交通和通讯信息的现代化，地球变成了一个村落，基层社区的地域概念和人口数量对社会的发展意义不大，随着工业化加速，世界各国对社区发展的兴趣减弱[5]，这样，西方人认为传统社区衰落并消亡了。到了80年代，许多社会学家重新意识到工业社会给现代都市带来的危机，呼吁要复兴社区、强化社区功能，以解决工业化带来的一系列城市社会中的新问题，西方的社区建设在这种背景下得以推广。80年代初，西方的经济结构开始发生重大变化，特别是新经济形态的出现，一方面带来了产业结构和社会方式的重大变化，同时也带来一系列新的社会变化与社会问题，如社区阶层结构、社区职业结构、工业社区、高科技社区、旅游社区以及各种文化娱乐社区从传统社区中分化产生；与此同时，也出现了民权运动、种族冲突、都市中心的衰退即重建工作、贫富两极分化的进一步加剧、低收入者及青少年犯罪的增加、环境保护等社会问题[6]。另一方面，全球化推进带来的全球文明趋同化、各种社会要素的高密度、分工的专业化、生活方式的多样化、社区空间的隔离和边缘化，社区原来的功能，即经济功能、政治功能、教育功能、社会功能、休闲娱乐功能、福利功能等，都已不能满足社区发展以及社区居民的需求，社区建设与社区发展开始将社区规划、社区照顾、社区参与等原本相互分离的活动融合在一起。如美国的社区发展从早期的睦邻运动发展到改善环境、培养自助自治、非营利组织的大量出现和发展、志愿服务的盛行等[7]。又如美国联邦政府推出的“老年社区就业方案”和“提供老年人机会与服务方案”、韩国在80年代推出的“新社区运动”。

　　社区整合发展的趋势还表现在发展模式的变化，即从早期的政府、社区作为社区发展的主要力量到政府、社区、非政府组织三方作为社区建设的主要发展力量，再到80年代后进入了整合阶段，出现了公众、志愿者、私人部门等多元力量参与的发展模式[7]。如在以色列的社区建设和发展的历史中，早期社区建设的发起方式主要采用政府主导的自下而上的方式，其资金来源于国家税收，其发展目标则主要是为了维护社会秩序和社会稳定，在复合程度上局限于地理界限、依赖单一地区社区工作者、服务单一的工作对象，在参与模式上，主要依靠舆论、立法和社会冲突的解决，而80年代以后的社区建设则发生了重大变化，其发起方式则通过基层组织或非盈利组织的活动采取自下而上的方式，其资金来源于捐款、基金或会员会费，其发展目标则关注社会变迁、社会运动及居民生活福利与改革，在复合程度上采用多种参与者、大规模的社会活动及其多方联合，在参与模式上，开始依赖大众运动及其使用大众媒介[8]。最后，社区发展的整合趋势还表现在由原来单一模式发展为复合模式的应用，体现在社区各成分的规模和联系的范围在逐渐扩大、社会成分的日益差异、各组织单位之间的依赖性越来越强，在社区发展方面出现了多组织协作，在社区发展的协作区域上突破了地理与行政管辖限制等[7]。

　　第四个阶段在20世纪90年代，社区建设过程中建构起来的社区不仅仅只是一个地域社会生活共同体，同样也是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。社区成为国家用以贯彻决策实施过程、实行社会改革、实现社会控制和社会整合的基本手段和基本单位。二战后，联合国大力倡导社区建设运动使社区治理模式在各国受到关注，作为国家治理单元的社区所具有的共同体意义为民主自治提供了想象的空间，为国家与社会的良性互动提供了制度渠道。例如在城市，城市治理成为经济全球化条件下城市管理的新模式，是一种复杂的治理体系或治理结构，政府与社区的关系是治理过程中的重要组成部分。有学者认为，为了完善城市公私治理模式，必须重视社区建设，发挥社区的基础作用[9]。当代著名的社会学家、英国新工党的思想领袖和“第三条道路”的主要倡导者安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)认为，“社区这一主题是新型政治的根本所在”，面对诸如“社区素质衰落、贫富差距继续扩大”等日益严重的社会问题，只有社区建设才能解决，“社区建设不但意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会和物质复苏的可行办法”[10]。他还认为，只有社区建设才能真正解决“公民素质衰落”等严重的社会问题，社区建设必须“重视支持网络、自助以及社会资本的培育”，“根据情况的不同，政府有时需要比较深入地干预公民社会事物，有时又必须从公民社会中退出来”[10]。可以说，依托基层社会的崛起，通过政府的分权和授权，在基层社区中构造政府、市场和社会共同作用的现代治理格局，已经成为一种全球化的趋势，也是所有国家城市发展的共同目标[11]。

　　近年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把“社区”视为设计未来公共事务治理模式、解决繁难公共问题的关键因素。社区主义的核心价值观包括：以社区作为政府最基础之施政单位，强调社区的主体性及自主性；培养社区自我诠释之意识和解决问题之能力；培育社区营造人才，强调社区授权的重要性。社区主义治理的模式强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求，由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”[12]，以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，并耐心地倾听他方的意见，这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。20世纪90年代，社区主义日渐成为一种趋势，“社区”以及社区主义思想成为一些中间派和左派政治家手中飞舞的大旗，变成他们为争夺政治权力而制定政策的基础，成为他们如何开出建立“理想社会”良方的首选。这些政治家们举着“社区”这面旗帜，标榜在意识形态上是如何的与众不同。新工党和新民主党派言论中也启用了社区主义思想，使一些评论家把他们的计划说成是“社区主义”蓝图[13]。

　　三、冲出话语的重围：社区建设与发展话语实践的新趋势

　　21世纪，由于全球化对社区持续型的挑战和新的社会问题的出现，由于世界秩序的激烈变革以及这种变革所推动的每个国家的经济、政治和社会秩序的变革，社区建设的理论和实践发生了重要变化，社区建设呈现出一些新的特点和趋势。

　　首先表现在全球性的转型、新的社区建设力量的出现、全球化对社区持续型的挑战以及社区建设做出新的战略调整。在当今世界，全球化正在使人们的交往和共同活动超越区域空间的限制，人们不得不面对更大区域乃至全球范围中的公共事务，全球化带来了一个联系更加紧密的世界。社区建设和社区发展与全球化是联系在一起的，全球性的转型意味着我们正在跨越民族国家的物理边界，迈向一个由区域性市场经济和日益相互依存为主导的全球社会，这种全球化背景体现在，社会思潮、世界贸易和交通革命成为当前社会巨大变革的主导力量，在联合国和它的附属组织的指导下，社区发展被积极推广到发展中国家，并作为提高贫困人口生活水平的一种手段。还有一个层面就是边缘群体日益增长的参与要求，他们要求参与社区和社会公共机构的决策过程，参与的方式或者是通过他们自己的社会组织，或者是作为他们自己社区议会的草根组织的代表。随着网络社会的发展、经济的信息化以及全球化的推动，种族和地域性作为社区建设的基础开始被削弱，出现两种新的走向：一种是种族的元素融入了比种族更强大、更广大的文化社群，例如宗教或民族主义，而以此作为在充满符号的世界中的文化自主型的表现，因为在全球化过程中，人们在抗拒个人化以社会原子化的过程中，他们喜欢聚集在社区组织中，逐渐产生归属感，最后变成社区及文化的认同，产生一种新的文化社区；另外一种走向就是，种族成为自我防御的基础，他在各个社区间造成小圈子，甚至形成各种帮派，以保护自己的地盘，在文化社群和自我防卫的地域单位两极之间，种族的根源被扭曲、分割、重新发展，并根据文化、经济的信息化及全球化的新逻辑，从模糊的认同中拼凑出象征的集合[14]。从国际范围看，在有计划地进行的社会变迁进程中，随着新城建设运动的进一步发展和推进，社区发展显然已经是一种最重要的、全球性的社会力量[15]，新城镇作为“城市规划的一种形式，目的在于重新安排大城市的人口，使大量居民迁移到大城市以外，在那里集中建设住宅、医院、工厂，以及文化、娱乐、购物等中心，组成相对独立的新社区”[16]。

　　其次，社区建设和发展必须面对新的社会问题的挑战和解决这些新的社会问题，包括：城市拥挤、社会资本的弱化和贫穷、犯罪和抢劫、认同感和信任变得缺失、焦虑和不安全感不断涌现；艾滋病、毒品、犯罪问题的严重威胁；环境污染严重以及对于环境的重要性、环境与生活质量关系的意识问题缺乏关注；多种文化并存的社区中紧张的种族或群体关系以及缺乏冲突解决战略以实现社会整合的方法；社区建设和社区发展实践中对特定群体（如老年人、残疾人、单亲家庭、小孩以及妇女等）的发展方案缺乏合理设计。这些问题需要通过社区建设和管理来解决。在农村，现代化不仅为村落非农化、工业化、去工业化到城市化和村落终结的变迁逻辑提供了可能，也破坏了农村社区中源于血缘、地缘关系的社会交往、互惠行为、归依情感、本体性安全、文化边界和乡土认同，破坏了农村社区中分担风险和困难的保护性功能，瓦解或颠覆了农村社区中的生存安全阀、盛行的道德观念和公正性，导致了农村社区出现了日益加剧的贫穷和边缘化、经济萧条、秩序变得混乱、年轻人为了生计离家出走、工业化对农村生态环境的破坏等。这些新的社会问题要求社区建设和社区发展组织的架构也要发生变化，这种变化体现在：分散化与地方主义的强烈趋势；发达国家不断推动削弱社会福利，促进自力更生和自助的行动；志愿部门或非营利组织的参与日益加强；以基层为基础的新社会运动的大量出现；农村人口向城市的大规模迁移和大规模人口的跨境流动；迁移和流动带来了社区文化的多样性；国家结构调整政策（尤其是第三世界国家）日益带来的新的贫穷和两极分化的加剧，这种变化趋势对社区建设所关注的问题、干预的程度和水平、实践的动力和运作机制将产生重大的影响[17]。

　　总体来看，社区建设的方法、内容和理念出现了一些新的趋势，或将社区建设视为一项社会运动，通过少数人的发动、宣传、激励方式动员社区居民参与社区建设，或把社区建设看做实现政治过程平民化的方式和手段，或把社区建设看做是实现社区参与的过程和手段，或把社区发展视为一项方案或计划，或视为一个过程，视为改善社区环境、提高生活质量的过程，视为塑造居民社区归属感、认同感和共同体意识、加强社区参与、培育互助与自治精神的过程，视为增强社区凝聚力、确立新型和谐人际关系的过程，视为推动社会正义、社会民主与社会全面发展的过程。社区建设不再是政府的一项行政手段，而是一个通过政府、居民和有关的社会组织整合社区资源、发现和解决社区问题、改善社区环境、提高生活质量的过程，是社区居民的自助措施实施的过程。社区建设的工作方法、组织形式以及各国政府制定的社区建设政策也出现了很多新的特点，在许多国家和地区，社区建设工作已经制度化，开始认识到非营利或非政府组织、社区居民在社区建设中的重要作用，要求发动社区成员自发行动。随着全球网络与世界范围内的市民社会的出现，社区建设开始采取全球网络战略和技术，以增强在国际社会发展中的新型伙伴关系，将地方与全球联系起来，全球化语境中的行动战略包括将基层组织、非政府组织、人权行动主义者、发达和发展中国家联系起来，在世界范围内形成互助性和团结的群体，创造一个世界范围内的市民社会，从而促进地方、地区和国家各个不同层次的发展和人权工作。在社会整合、社会正义、社会公平等社会发展理念的推动下，社区建设理念从根本上发生转变，社区建设或社区发展的基本理念，如人类需要、共同体、参与和发展，被重新检讨，社区建设的意义并不仅仅在于改变落后面貌；社区建设的内涵也不再是局限于落后国家的扶贫助弱工程或项目，而是实现社会和管理重建、实现社会整合，推动社会的发展与社会进步的重要手段；社区建设的内容也不再局限于落后地区或国家的经济扶贫或发展，而是拓展至所有国家之社区的经济、政治、文化、教育、卫生、环境、服务等层面，综合性和全面性已经成为社区发展的新趋势。

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【作者简介】潘泽泉，中南大学社会学系教授，博士。