摘要：以空间生产理论为出发点，探讨城市社区网格化管理的生成与再造。作为网格空间的设计者，国家对社区网格的划分具有同质性；但作为网格空间的使用者，不同社区会根据自身需求重塑网格，打造诸如“社区工作站网格”“楼门网格”“大院网格”等不同类型的新网格。网格化管理并不是政府部门的一次性顶层设计，运行过程中还包括社区相关主体对空间结构和秩序的改造和重塑。城市社区网格空间的塑造是多方参与的结果：国家以节约治理成本为导向对网格划分采取标准化策略；社区居民以个体化需求和社会资本为导向改造原始网格并设立小区网格；社区居委会以协调国家权力与个体利益为导向重塑标准化网格，实现社区网格与小区网格的对接。

关键词：网格化管理/城市社区/空间生产

作者简介：朱萌，中国社会科学院社会发展战略研究院

一、问题的提出

现代国家基层治理的首要任务是对基层空间的调整。改革开放前，我国城市的空间是以单位为基础划分的，国家依靠单位实现“单元分隔”式的治理模式。从居住空间来看，政府拥有产权的单位大院是“国家权力下的空间”，是国家实现空间控制的基本单元。随着单位制所履行的政治和社会功能逐渐消退，以及住房商品化改革的推进，社区取代单位大院成为城市的基本单元，国家治理的空间单元也定位于此。官方话语系统中的城市社区指的是“经过社区体制改革后做了规模调整的社区居民委员会辖区”。可见，目前的社区依然是一个行政空间，但与之前单位大院不同的是，转型后的社区由不同产权类型的小区组成，产权单位的复杂化使得空间使用权被市场化，空间的实践也更加多元。尽管社区成为国家基层治理的基本单位，但因现有城市社区划定的规模过大等原因致使社区依然存在治理盲区，国家“悬浮”于基层社会之上。基于此，在社区治理现代化的探索过程中，作为一种自上而下的管理方法，网格化应运而生，网格状的新社会空间被塑造出来。自2004年网格化试点工作在上海市推行至今，这一管理体制覆盖了全国大范围地区，相关研究也成为社区治理的经典议题之一。

已有的研究多将社区网格视为自变量，研究网格的划分对社区治理产生的影响。如刘景琦认为网格化治理将各个条线部门统合起来，实现城市治理体制在社区的重构；石伟论述了将适用于城市社区的网格化治理直接植入式地运用于自治传统的乡村治理体系中所带来的治理技术和治理基础的冲突；方诗匀探讨了社区采用网格化管理后对基层自治组织的影响；邓崧等研究如何利用网格化对多民族聚居社区进行管理。而若将社区网格视为因变量，那么，它是如何被塑造的？国家作为网格的建构者如何划分网格，社区居委会、居民、物业公司等角色又是如何重塑网格？这是本文研究的问题。T市B区自2018年开始在社区实行网格化管理，笔者试图通过对其若干不同类型社区网格化构建和实践的过程进行跟踪研究，从空间生产的视角思考网格化的空间寓意和社区不同行动者对社区网格的塑造。社区网格所代表的空间不是单纯被动的行政区域，还有市场和社会力量的进驻。

二、文献综述

（一）空间生产理论

空间生产理论的提出者列斐伏尔（Henri Lefebvre）将空间的生产归纳为“空间的实践”“空间的表征”和“表征的空间”三个相互关联的要素。“空间的实践”包括生产与再生产，还包括维系这些生产与再生产的场所和空间条件特点。“空间的表征”可看作特定的专家领域，“是科学家、规划者、城市学家、分门别类的政要以及技术专家的空间”，往往包含特定的意识形态，控制着空间的生产、组织和始终。在新资本主义时代，这种空间常常以空间规划的形式展开，直接影响着日常生活中的空间实践及其功能，并作为一种知识权力产生某种规训作用。如果说“空间的表征”是构念的空间，那么“表征的空间”则是经验的空间，以日常生活为基础，从各种社会和文化力量中生成，与一系列日常化的、感知性的东西联结在一起，很少能够在空间生产中占据统治地位。基于列氏的空间理论，美国地理学家哈维（David Harvey）从政治经济学角度进一步分析了造成美国空间生产现状的原因。他认为，国家不过是作为资产阶级利益集团的行政代理人，并不具备特殊本质，在空间生产中发挥关键作用的是资本的积累与循环，资本越是希望克服自身的危机就越寄希望于空间生产，但越是展开空间生产危机就越重，由此，过度积累不断扩大，城市化就越迅猛。美国城市规划学者爱德华·苏贾（Edward W. Soja）把列斐伏尔的社会空间理论解读为一种“空间、社会与历史”的三元辩证法，并运用这一理论以洛杉矶为个案进行了空间分析。可见，空间生产理论自提出之日起，主要用于反思和批判资本主义。该理论认为，空间是国家最重要的政治工具，资本主义及其国家的空间生产使得城市空间被抽象化、同质化、等级化，城市空间不再能够被人们尽情享用，彰显其使用价值，而是变成了交换价值推动下的傀儡物，市民享用城市空间的权利遭到了剥夺。因此，寻回空间的使用价值，反思权力与资本给民众带来的伤害与不公，让空间问题重新进入人们的意识和政治决策成了这一理论所试图达到的目标。

虽然空间生产理论具有时代烙印，但依然可以从学术层面给学者以启迪。首先，这一理论实质是从空间视角重新阐述国家与社会的关系：一方面，空间的变革是经济力量和政治力量共同作用的结果，是国家确保对社会进行控制的手段；但另一方面，社会成员才是空间的使用者，他们虽然在资源上不占优势，但对“空间的表征”也并非全盘接受，而是选择性接受，其行动会改变既定的社会空间格局。对于充分市场竞争型的国家，其现代化进程中，资本可看作是空间生产的主导者；但在继承了计划经济体制遗产的中国社会，如社区网格这样的微观社会单元，其形成、维系和表现形态，政治权力充当了主导角色。空间生产理论给我们以新的视角，突破“国家—社会”的框架，从空间角度去思考政治权力与人们日常生活的相互渗透，关注政府作为权力主体，其公共政策（包括城市规划、住房制度、基层治理政策）是如何塑造城乡空间结构的，以及不同的社会组织、群体的互动过程对城市空间的重塑和对权力秩序所产生的影响。

（二）空间生产视角下的城乡社区研究

基于上述理论，国内对城市社区的研究多将“空间的表征”看作是居于优势地位的群体或组织即政府组织对空间的建构，将“表征的空间”看作一个日常生活的空间，由此关注社区空间的变革及其形塑机制。李阿琳通过详述大栅栏的三个院落空间调整的实践，来研究院落空间与居民之间、居民与政府之间关系的互相建构。焦长权和周飞舟指出，农村的政府和企业依循资本下乡逻辑完成“农民上楼”以及对村民生存空间的“改造”。陆益龙和韩梦娟从空间生产理论出发论述了国家权力、村级组织和村民三股力量对新农村建设中T村空间的解构与重塑。可见，将空间生产理论代入到对社区治理的思考中时会发现，当中国基层社会在现代性的裹挟下发生令人目眩的变革时，空间变化承载了不同行动者的考虑和整个社会对发展道路的取舍。

对于城市社区网格化管理这一研究主题来说，大多数学者关注的是“空间的表征”，即政府部门对社区网格的空间设计。但在实践中，社区网格的空间大小并非完全由政治权力塑造，社区中每一个行动者的实践也会对其产生影响，行动者在空间的置换中不断变幻着原有的社区秩序和结构，在适应网格化规则的同时也将自己的生活经历带入其中，影响着社区网格形态的塑造。本文所指的相关社区行动者包括社区居委会、社区服务中心和社区居民，其中，居委会是半自治组织，社区服务中心是自治组织。借助空间生产理论，本文试图探讨政治力量对社区网格这一空间的塑造以及社会力量对其的改造和重塑。其中，将政治力量视为“空间的表征”，指政府部门（文章中指T市B区网格化管理办公室）对社区网格的设计；将社会力量视为“表征的空间”，指不同社区内各行为主体的实践对网格空间的重塑。

三、研究方法

本研究通过田野调查，对T市B区的社区网格化进程进行分析。之所以选择T市B区，基于两方面的原因：第一，该地区社区类型较全面。在目前既有的279个城市社区中，涵盖了三种类型：商品房小区社区、单位制小区社区、老旧小区社区。第二，该地区网格化管理从2018年开始实施，处于初建阶段，至2020年已实施近两年，为课题组的跟踪调研提供了很好的条件。

T市B区2270平方千米，自北向南分为三个行政区，中部地区资源集聚，南北两翼发展滞后，涵盖的三种类型的城市社区特点如下：商品房小区社区的居民工作地点与居住地并不重合，而绝大多数此类社区只承担社区最基本的居住功能，缺失其他功能，社区认同需要重新建构。但这类社区人员素质较高，社区内组织相对完善，包括物业公司、业主委员会，社会组织也比较发达，本文以M社区为例。单位制小区社区多为熟人社区，制度传统和社会生态对治理发挥着一定的积极作用，文章中的D社区原为某国企的职工宿舍区。老旧小区社区的楼房多为20世纪80年代的房屋，有些是一门几户公用厨房的户型，涉及的公用空间比较多，社区基础设施不完善，居住者多为退休职工，社区老龄化程度较为严重，无物业公司和业委会，社区的社会组织也并不发达，但社区中的老年人，尤其是老龄党员对社区事务积极性较高，下文中的C社区最为典型（如表1所示）。

本文的案例材料来自课题组2019年4月—2020年1月对上述三个社区的田野调查。在田野调查中，课题组与区政府网格化管理办公室工作人员、社区居委会工作者、物业公司和社区居民进行了深入交流，同时搜集了T市B区社区网格化的相关政策文本和调研社区的内部工作资料，进而依据理论视角进行分析。

四、空间的表征：社区网格的空间建构

（一）网格划分的同质性

作为空间政治的网格化管理具有高度的同质性，这首先表现在网格的空间划分上。T市B区的网格化管理方案在2018年被提上日程，按照市政府的文件，街道统一划分网格，按照属地管理的原则，700至900户设置一个网格。因社区规模大，大部分社区一般会划分3~5个网格，如上文提及的三个社区均被划分为5个网格。每个网格统一编码，实现网格地理信息数字化，将分散在各职能部门、各街镇的专业网格员全部纳入基础网格，形成“多网合一、一网多格、一格一员、一员多能”的网格服务管理模式。通过这种科学而标准的地理位置定位，将居民作为服务对象定位于所划分的网格里进行跟踪与管理，地理编码和社区公共物品、社区成员等实现了高效而精准的定位管理。可以说，网格化重新规划了城市社区的空间布局，通过“空间分隔、单元管理的办法建立新的社区秩序”，利用已经形成的居住空间来帮助政府了解基层情况。

（二）网格管理模式的统一性

在管理方式上，各网格呈现出科层化管理模式。科层化管理是马克斯·韦伯在讨论组织类型时提出的一个重要概念，他认为组织结构的科层化，职务分工的专门化，管理过程的规则化、非人格化将是现代社会发展中普遍采用的组织形态。科层化管理强调组织内部依据职能和职位进行部门分工、明确边界；管理过程强调统一规则，注重稳定、严密、精确、控制；管理结果追求高效和目标达成并辅以相应的奖惩措施，其管理优势在于统一性、稳定性和规范性。

T市B区对所有的下辖社区均采用了统一的科层管理模式。从管理层级上看，全区网格化服务管理体系由区、街镇（功能区）、社区和基础网格构成，依次为一、二、三、四级网格，网格长和副网格长分别由同级党工委、行政正职担任，负责研究决定本级内网格化建设中的重大问题，基础网格设专职网格员。网格化服务管理部门由区、街镇（功能区）、社区三级组成，负责本级网格内工作任务的协调、流转、跟踪、督导，街镇（功能区）、驻区特大型企业网格化服务管理分中心的工作人员各自调剂解决，社区网格工作组的工作人员由居委会工作人员兼任。网格化服务管理工作运行模式为：基础网格发现问题—网格化服务管理中心协调、派转、督办—社区、街镇（功能区）、区级职能部门解决问题。这样，通过网格空间的设计，因“条块分隔”而分散的政府各个职能部门的管理资源都被整合到社区中，国家权力扎根在基层。对区网格中心下达、街镇（功能区）网格分中心和社区网格工作组发现的问题，由街镇（功能区）网格分中心分派至街镇相关职能科室先做统一处置。相关职能科室按权责分工，不能处置的，再转交辖区内相关的公安派出所、交警、消防、安全监督、城管、市场监管、司法、税务、水务、房管、社区卫生服务中心等职能部门派出机构或与群众生活密切相关的水、电、气、暖等管理机构。网格实有事件按轻重缓急分成A、B、C三级进行整治，A级为区确定的重点事项或有严重安全隐患的相关实有事件，B级为街镇（功能区）确定的重点事项或有较严重安全隐患的相关实有事件，C级为其他一般实有事件。A、B级事件优先处置，C级事件按时办结。

从管理流程上看，网格员与划分后空间网格建立了一一对应的关系，通过责任到人的方法，空间单元与治理网格相连，每个空间都有专人负责。专职网格员每天对所辖网格实行至少一个轮次的全覆盖巡查，需要重点关注包括公共安全、矛盾纠纷、社情民意、重点人员、重要事件、社会治安、市容环境、园林绿化、环境保护、公共设施、社会事业、安全生产、交通秩序等13类信息，并要求将问题及时通过手机APP系统报送到网格管理平台系统，以及对已办结的案（事）件进行结果核查。网格员利用网格处理公共事务时，将其转换成一种日常面对的简单程序，提高了公共服务供给效率。

正如福柯所描述的“一种广延性权力以一种确定无误的方式统治每个人的肉体，这就是一个治理完善的城市的乌托邦”，政府对社区网格的设计使得公共权力扎根到社区的每一个角落，对大型空间进行划分，并提高了社区各类问题的处置效率。

五、表征的空间：社区网格的空间重塑

虽然政府重新划定了社区的治理空间，然而，空间的使用者才是真正对社会需求有决定权的行为主体。B区从2018年网格化管理方案出台到如今的具体实践，社会空间的管理者从政府悄然转移到社区成员，政府逐渐退出了表征的空间。各具特色的社区业态、逻辑各异的空间构想、丰富多彩的日常生活叠加在一起，形成了一个与地方政府的构想并不经常保持一致的异位空间。在实际运作过程中，网格化管理出现了两个现象：第一，就部分居民反映，网格化管理对居民生活的影响很小；第二，不同类型社区网格化的使用效果存在很大差异。

（一）“消失”的网格

虽然B区的社区网格早在2018年建立，但实用性较低。课题组采访了很多居民，大多都这样描述：“不知道网格化是什么，我们并不认识负责居住区域的网格员，平日里有事情也不会找网格员。”甚至网格员在访谈中也说：“我们每天去网格中巡视，但发现的问题少之又少，我们不熟悉社区，居民大多不认识我们，也不会直接向我们反映问题。”

之所以出现这样的情况，一是因为社区居民认可的是市场力量界定的业主身份以及社会力量界定的自组织成员身份，有问题习惯向物业公司和居委会而非网格员反映；他们的空间知识来自日常生活领域。二是因为网格员都是区网格化管理中心招聘来并分配到各个社区的，他们并不居住在所管辖的社区中，对社区事务了解不多，与居民之间存在一定的距离。而政府作为网格化设计的主导者，并未完全考虑到社区居民的诉求。此外，城市社区存在密集度高、规模大的特点，划分的网格空间上依然较大，网格员无法迅速了解社区所需。

（二）差异化的实践

虽然网格由区网格化管理办公室统一规划，然而在不同类型的社区中，网格的实践情况各异。

1.M社区的“社区工作站网格”

B区开发网格化管理的主要目的在于更迅速地发现社区公共空间中的问题，有效提供公共物品，做到社区治理的精细化和精准化。在一些高档商品房小区社区，公共物品的供给主体已经呈现出多元化倾向，除政府部门外，社区已经实现了“合同外包”“项目委托”等多种形式的公共服务提供方式，M社区就属于这一类。早在2009年，M社区的社会工作者协会作为发起人，成立了“M社会服务中心”，性质为民办非企业单位。该中心在7个社区建立社会工作者社区工作站，负责为社区居民提供服务。区政府通过购买服务、合同外包等多种形式向M社会服务中心剥离部分管理和服务职能，由社会服务中心依托社区提供政府公共服务，行使部分公共管理职能。当社区居民遇到问题时，早已习惯求助社会服务中心的社工。故而在M社区，网格效用不大，区政府也无法通过网格了解社区情况。

为了更全面地掌握社区的情况、服务社区居民，M社会服务中心牵头，将社会工作站与划定的社区网格对接，形成新的网格化治理的基层组织结构，构建政府社会治理与街道居民自治的新型社会治理系统。其对接有两种方式：一是信息共享，M社区早在社工站的辅助下建立了数字社区管理系统，其中记录了社区的基本信息，并已对接城市网格化治理平台，实现信息资源共建共享。二是在基础网格之下新增社区工作站网格。M社区被划分为5个基础网格，在每个基础网格之下，又设立了4个社区工作站网格，由一名社工负责发现和受理社工站网格内的社区问题及投诉，若涉及邻里纠纷，社工会直接处理，若涉及社区公共事务，社工负责填报数字社区管理系统，汇报给基础网格员。

2. D社区的“大院网格”

如果说社区工作站网格和楼门网格都是将实用空间缩小，那么D社区正在探索的大院网格就是将空间扩大。作为典型的单位制小区社区，D社区最初被划分成五个网格，而在实际运作中发现，五个网格所反映的问题具有极强的同质性。这一社区对网格化的创新与老旧小区社区细化网格相反，在居委会的引领下，D社区正在探索如何打破原基础网格界限，形成自成单元的社区大院治理。将社区几幢楼结成“单元共同体”，就共同议题进行协商，集聚社会资本。

3. C社区的“楼门网格”

C社区开创了“楼门网格”的新模式，这也是社区居民自主的空间创新。C社区是老旧小区，没有物业公司以及完善的社会组织，业委会也还在筹建中，但社区老年人偏多，也比较热心社区事务，在日常社区治理中，他们充当了居民与居委会间协调人的角色。这类人群较为固定，年龄在60~70岁之间，多为退休的党员和企事业单位职工，在社区中居住时间超过5年。当居委会需要联络居民而招募志愿者时，这些人往往积极参与，承担协助居委会联络居民、调解社区内的居民矛盾等工作。

调研中发现，该社区依托既有的7个网格，根据楼栋分布情况，在每个基础网格之下又成立了5个楼门网格，由退休老党员、热心社区事务的居民党员担任楼栋长，与居民直接沟通，再将需求上达至网格员，以回应居民需求，并按照相关规定对兼职网格员制定奖励性措施，积极动员群众力量和调动社会组织广泛参与到网格化管理工作中，通过网格工作渠道及时反映群众诉求和建议。楼门网格使得社区网格延伸至居民居住空间，为基层社区有效治理奠定了组织基础。

六、多方参与和社区网格空间的塑造

从国家角度看，网格化是自上而下的制度安排。网格划分看似中立、客观，但其划分过程本身是一个政治过程，有各种政治利益的考量。例如，政府为了节约治理成本，会限制网格员的数量。B区按照“公开竞争、择优聘用”的原则，专职网格员由区网格化管理中心、区人社局、区民政局统一从全区多种用工人员中组织选任、转任，人员不足的公开招聘。各功能区、各街镇在财政多种用工范围内，与新选任、转任或新录用的专职网格员签订制式《聘用合同》《保密协议书》，聘用期限为一年。专职网格管理员的薪酬分为基础工资、绩效工资。基础工资按照新区派遣制薪酬标准每年6.5万元执行，其中以300元/月为基数作为绩效工资。由于网格员的工资报酬全部由区财政负担，当有些社区较大，要求额外增加网格员时，就会被网格化管理中心以增加财政负担和不符合规定为由拒绝。此外，因注重管理流程、方式和监督考核的标准化，每个社区网格的管理方式完全相同，忽视了社区治理生态的多样化以及管理空间的差异化，低估了社区治理的实际复杂性。

然而，社区本身的空间结构形态影响着城市社区网格的实用性。不同社区对网格空间的使用需求不同，商品房小区社区多求助于既有社会组织，老旧小区社区因人口老龄化程度较高，多依赖于热心的退休老党员，单位制小区社区则可以利用单位资源，打破社区基础网格，形成单位大院的治理方式，这些客观条件很大程度上框定了城市社区网格在实践中的重构模式。社区居民是独立的理性个体，在直面国家权力时，集合成自组织需要成本，但社区是一个开放空间，存在除国家力量外的其他主体，如商品房小区社区中的社工站、老旧小区社区的退休党员等，居民并没有直接对抗国家的空间布局，而是通过求助于对自己更方便的社区行为主体，并通过居委会将其空间构想传递给区政府，间接性地使国家从其日常生活需求出发，改变既定的网格划分。

这里值得一提的是社区居委会的行为逻辑。以往对于城市社区居委会的研究，或从法理出发将其定位于基层自治组织，或从居委会的行政属性出发将其定位于国家在社会网络中行政管理的代理人，而在B区网格化实践过程中体现出了不同的行为逻辑。如果说区网格化管理中心作为空间的设计者，具有国家自上而下的权力主体逻辑，社区居民作为空间的使用者和权利主体，具有自下而上的理性选择逻辑，那么居委会则承担了国家与居民的协调者的角色。一方面，国家的网格化政策需要落实到社区层面，居委会为直接的政策执行者，要保证政策落地；另一方面，居委会有了解居民的各种诉求、组织化程度高的特点，可以将同质性的政策对接到不同类型的社区中。调研中的三个社区居委会履行了这一职责，根据社区的类型，将社区网格与小区网格对接。

七、结论

文章以T市B区城市社区网格化从设计到应用的过程为例，着重探讨的是空间生产理论在其中的应用。空间生产理论认为，人类所生活的空间本身具有社会性和政治性，其构建与人类的生产和生活密不可分。列斐伏尔为研究的方便，将空间实践分为“空间的表征”和“表征的空间”。前者通过理性计算原则设计实践，就城市社区网格化来说，B区政府对于网格化应然的构想是“及时反映人民群众各方面、各层次利益诉求，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，从而降低管理成本”。区政府希望能够在空间表征上达成共识，并通过具体实践将这种共识应用于网格空间的设计中。而社区治理遵循的是实践逻辑，空间使用者，即社区居民的参与同样塑造着社区网格的空间划分。现代城市社区是一个以日常生活为主要内容的居住空间，同单位组织、农村社区等相比，城市社区只有生活功能，没有生产功能，住房质量、社区环境、便民服务等是居民的主要关切。这也意味着居民实践指向的是日常生活以及个体权利的实现，这对国家设计的同质性的网格化空间来说，是一种来自基层的压力。正如调研中所观察到的，由结构性的因素决定的网格化空间配置（空间的表征）与居民对社区的认知存在出入，这就意味着居民的空间构想必然有着与“空间的表征”不同的实践逻辑。这种逻辑表现在社区居民的日常生活中，并通过社区居委会传达给地方政府，改变既定的空间秩序。

现代城市社区已经成为多种力量相互作用的复杂空间，本文引入空间生产理论来说明网格化空间的生产过程，可以摆脱对网格化管理进行整体描述的宏大叙事，注重网格在建构过程中多元主体相互转换而产生的空间生产的张力，以及网格化的形成和改变过程。进而明确，网格化并不是政府部门的一次性顶层设计，而是需要在实践中，在居民有形或无形的反馈中不断调整的。

（参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第6期）