城市公共安全风险治理的现实困境及其破解路径

孙金阳 龚维斌

原文发表于《中共中央党校(国家行政学院)学报 》2020年第4期。

摘要：随着我国人口城镇化率超过60%，城市已经成为人口的主要聚集地，亦是国家经济社会稳定的重要基础和可持续发展的强大引擎。同时，由于城市的社会系统相对开放以及各类要素高频流动，公共安全事件日渐呈现出多样性、复杂性、扩散性、紧迫性和高度不确定性等特点，对国家安全、经济社会运行秩序和人民生命财产构成严重威胁。为实现对城市公共安全风险的有效治理，一方面需厘清关键环节、完善治理链条，另一方面要对现实困境进一步剖析，总结当前城市公共安全事件的新特征新问题，进而构建高效协同、创新赋能、精细化城市公共安全风险治理的未来之路。

关键词：城市公共安全；风险治理；协同参与

马克思曾指出：“人是最名副其实的社会动物。”^[1]截至2019年，我国人口城镇化率超过60%，其直接结果：一方面，城市已经成为人口的主要聚集地，是国家经济社会稳定的重要基础和可持续发展的强大引擎。另一方面，由于城市的社会系统相对开放和各类要素高频流动，公共安全事件呈现出多样性、复杂性、扩散性、紧迫性甚至高度不确定性等特点，并主要集中在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四个方面，对国家安全、经济社会运行秩序和人民群众生命财产安全构成严重威胁。

一、城市公共安全风险治理的关键环节甄别

20世纪末以来，人类被认为是生活在由事故、技术错误、生态灾难、专业人员误判以及时空的科学发现所环绕的风险社会之中^[2]。城市公共安全风险治理理念应运而生，其本质即为政府与其他社会主体通过整合资源和权力为社会公众提供公共安全产品和服务供给^[3]，以消解公共安全事件所带来的损失与伤害。2003年非典疫情后，我国开始建立集“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”于一体的综合应急管理体系，重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作（简称“一案三制”工作），形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的发展格局。在2018年党和国家机构改革中，我国新组建应急管理部，从而形成由强力核心部门牵头的综合应急管理模式，从组织机构、管理制度和运行机制建设等诸方面为后续更好推动城市公共安全风险治理进行机制创新和实践探索。

风险治理是对应急管理工作的“关口再前移”^[4]，在具体的公共安全事件中按照发展进程可以大体划分为防控与识别、评估与决策、处置与行动三个主要阶段。

一是防控与识别阶段。基于对城市公共安全事件的生命周期审视，对风险治理对象防控和识别是后续所有决策和举措的逻辑起点。防控是对风险治理的前期准备评判要素，识别是对公共安全事件影响情况和发展状态的分析基础。遗憾的是，由于可能存在的信息数据采集缺漏、管理交叉重叠、认知能力局限以及社会力量参与不足等诸因素，往往严重制约着前期风险防控的效能发挥^[5]。二是评估与决策阶段。面对当前日益复杂的公共领域和庞大的政策系统，风险评估因具备基于调查研究的规范性分析和实证性判断等科学性优势，往往作为决策和处置的重要依据之一。特别是在重大事件中，需要采取相当广泛诸如采样、测算、实验、估值、分析、评判、检验、评级、测试、建模以及督查等一系列行动进行概率计算方式，为科学决策提供必备参考。三是处置与行动阶段。风险治理的处置预案是采取措施的基本遵循，也会在具体事件中进行适度灵活调适。就烈性传染病等扩散性强、影响面广的重大公共卫生事件而言，国家的统一指挥和统筹协调是遏制疫情迅速蔓延的关键所在。

此外，防范灾害回流、灾后修复和重建同属风险治理后期不可缺少的环节。而将实际治理中所积累的重要经验转化为完善预警、参与、监督机制也是风险治理链条末端的重要任务。

二、当前城市公共安全风险治理的现实困境剖析

近年来，伴随着社会高度信息化、数字化、网络化以及社会各类主体间的高关联高互动，城市公共安全的脆弱性也随之加剧，有时甚至超越了当前所有的理性认知和控制范围。只有深度挖掘城市公共安全风险治理的困境及其根源，方能为未来科学构建其发展路径，进而提升社会治理乃至为国家治理体系和治理能力现代化提供理论积淀。因此，基于以下五个层面探究当前城市公共安全风险治理新特征新问题更显迫切。

（一）公共事件非线性突变

所谓“非线性突变”是指，一个微小的初始条件变化可能引发一连串扩散性改变, 最终导致与初始条件层级极度不匹配、远超事件本身的爆扩性后果^[6]。由于城市运行是“一个具有内生复杂性、测不准性、脆弱性等特征的复杂系统”^[7]，公共安全事件往往呈现出前期强隐蔽性、中期非线性突变乃至后期次生灾害叠加的发展样态。而且大量公共安全事件本身需要极强的专业甄辨、处置能力。这就要求，在城市公共安全风险治理的防控与识别阶段必须充分研究所有关联因素和相互作用实况，尽量缩短认知差距、降低非线性突变的可能，从而将现有的行政管理范式转向适应更多复杂性的治理范式^[8]。

（二）线上线下超导互联

虚拟世界与现实世界的超导互联是当前城市公共安全风险治理中亟需认识并加以重视的新型表征。信息社会的技术变革降低了包括时间、金钱、物力等社会交往成本，延展了地域、专业、年龄、层次等交往范围。如今的信息传播已不再简单等同于先前所研究的网络舆情发酵和普通的**件的触发因素，而是基于虚拟的信息互通即达网络（当下语境侧重于互联网）与现实中的交通物流网络所形成的一种新型的虚拟与现实便捷、迅速、紧密互动互通方式。金融诈骗案件、公共卫生事件、食品安全事件等公共安全事件已经不再囿于某一特定区域或范围，线上线下的极速互通互动致使传播力和影响力明显增加，呈现出极强的扩散性、混沌性和对抗性。

（三）舆情热点动态离散

信息技术的发展和智能手机的普及创新了社会交往基本形态，实现从“熟人社会”的群体化、“陌生人社会”的离散化再到当前“网络社会”的转型过程，并重塑了社会成员的生活方式、价值观念以及互动形态。与之相应，社会舆情热点逐渐显现出“动态”和“离散”两大鲜明特征。人们不仅是社会舆论的知悉者和旁观者，更加成为社会舆论的评论者甚至推动者^[9]。然而，社会舆情在风险治理中的影响巨大而深远。人们对纾解某一城市公共安全事件的认知和信心在很大程度上取决于其对国家风险治理能力的信任；换言之，如何应对某种风险、是否服从决策更取决于公众对政府权威的信心而非对风险的定量估计^[10]。当相互矛盾、真假难辨的信息广泛流传时，即使经过官方辟谣和理性疏导，依旧能够产生强晕轮效应且诱导公众进行意象思考，其结果则可直接导致塔西佗陷阱在一定范围内的凸显以及社会合作的更加脆弱。

（四）次生灾害叠加效应

灾害链是由原生灾害及其引起的一种或多种“连带”或“延续”的次生灾害相互耦合形成的灾害系列^[11]。次生灾害在自然灾害中较为多见。但是，城市重大公共安全事件由于受到源发性要素和促发性要素的“双要素驱动”^[12]作用，在人口、资源、环境相互间矛盾加深的背景下也往往具备了次生灾害产生的初始条件，呈现出“耦合—聚变—衍生”的灾害链图景。部分次生灾害甚至可以跨越行政、功能、时间的边界，导致事故多发、并发甚至引发系统性危机。此外，还要警惕一些未被列入灾害等级却依然严重的社会问题，以及诸如污名化和涟漪效应引发的社会裂痕等所产生的负面叠加效应。

（五）风险治理协同耦合

城市公共安全事件的扩散性与复杂性加剧了府际协同治理的难度。就应对一般性城市公共安全问题而言，政府可以采取政治动员和自上而下的行政命令，对社会实现横向到边、纵向到底的防范与管控。彼时，不仅需要打通各部门各地区的“数据孤岛”，增强府际协同治理的合力^[13]，政府、社会组织和公民多元主体之间协商协调和共建共治亦不可缺位。广泛的社会参与既可以充分激发社会成员积极性主动性^[14]，又能够有效缓解政府在人力、物力和财力方面的巨大压力，同时对潜在次生公共安全风险实施预控，从而形成广泛的社会动员和公共精神塑造。

三、建构城市公共安全风险治理的未来之路

经过10多年的探索与实践，我国城市公共安全风险防控从制度、法律、机构、人员和物资配给上已形成较为完整的体系和流程设计，初步实现从经验性响应到制度化响应的转型升级。但如上所述，鉴于重大城市安全问题的突发性、复杂性、普遍性以及预测困难，城市公共安全风险治理亟需在治理机制、治理主体、治理内容、治理路径上实现从粗放式阶段向规范化、精细化、智能化阶段的转化，加快建立健全动态防控、系统防控和主动防控的新型科学治理模式。

（一）确立高效“预案—预警”机制

风险治理从本质上讲是实现突发公共安全事件从被动型无序应对到“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”主动型有效治理的转换。具体而言，建立高效“预警—预案”机制应从以下方面着手：一是建立高效有序的风险治理体系。打通各部门之间信息壁垒，明确基本工作流程和信息沟通制度，以《突发事件应急预案管理办法》为依据从责任体系、保障体系以及追责制度三个维度不断完善 “预警—预案”机制。二是建立实时应急资源数据库管理系统。综合采取实物储备、协议储备、动态周转相结合的储备方式，完善应急资源的生产、采购、储备、调拨、征用和紧急配送体系，在避免重复建设的同时达成资源跨地区跨部门的科学、有序、快速调度。三是探索扩展组合式治理。如新冠肺炎疫情中所采用全国范围内的调配资源、省对市的点对点支持以及方舱医院式的医疗资源迅速扩充，即是有效避免机构膨胀和重复建设的韧性治理模式。这种探索和创新不仅拓展了风险治理的能力边界，而且实现了资源的高效利用转换，是今后风险治理研究值得关注的重要实践路径。四是要重视完善紧急情况下的征用和借用机制，明确紧急征用和借用的启动条件、基本程序以及基于市场原则的补助、补偿、赔偿标准和程序，在动态调整与功能优化中使政府运用各种应急社会资源的行为具有更高的透明度和更大的规范性。

（二）制定协同治理策略

协同治理是指在同一治理网络中的多元主体间建立有效的协调机制和有序的治理结构，共同促进预设公共利益的实现。协同治理要重视发挥三方面的作用：一是基层社会治理力量。要重视引导基层社会治理单位参与城市公共安全事件治理，对公众应广泛开展宣传教育，切实提升国民防灾素质、提高公众风险认知能力。在城市公共安全事件中要把社区真正打造成为街道、社区居委会、社区自治组织、社会组织、社工以及社区居民进行协同治理的平台，建立科学高效的良性合作机制，充分发挥“以小区为基本单元，政府主导，居委会和物业管理公司通力合作”的协同效应，形成“行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动”的良好格局。二是青年志愿者群体。正视新生代的创新能力和对公共事业热情，有助于达成风险治理中不同合作主体的共同运作、快速反应及弹性调适，并主导促进由情感、观念、行为、思想等多重认同影响的深层次发展。在新冠肺炎疫情阻击战中，年轻的社会成员进行了诸如爱心献餐、志愿接送、亲历者记录等合作性、告知性、教育性、安抚性志愿活动，极大扩充风险治理力量和弥补可能出现的部分保障短板。三是具有社会服务意愿的各类企业。激发企业责任感与生产经营优势，组织有能力有基础的企业迅速转产增产短缺物资，支持研发缓解或抵御灾害的高科技产品。

（三）聚焦重点治理场域

社会信任是城市运行过程中有重要影响的社会资本之一。换言之，低信任度的社会很难形成有效合作和社会动员。特别是在重大城市公共安全问题的风险处置过程中，灾害的破坏力和未知性更加需要社会具有超常的凝聚力、执行力甚至社会成员的奉献牺牲精神。为最大程度保持社会成员的理性与信任、提高全社会的支持包容程度，在进行风险治理时尤其要关注以下几个场域：一是社会舆论场域。积极引导社会舆论、应对热点议题，最大程度争取主动权。完善公共安全事件中的民意观察分析机制，客观公正评价社会现象，最大限度地减少谣言的滋生与蔓延。特别是要发挥新媒体的便捷优势，营造可以使信息和观点能以有意义的方式进行交换的良性互动模式。以新浪微博为例，人民网舆情数据中心发布“2019年政务指数·微博影响力报告”显示，截至2019年12月26日，经过微博平台认证的政务微博达到179932个，其中政务机构官方微博138854个，公务人员微博41078个。毋庸置疑，这类新媒体特别是政府新媒体是快速实现有效认知互动、情感互动、行为互动、信任塑造的重要力量。二是新业态场域。近些年，微商和电商得到极速发展。然而，各类平台也成为物资短缺时高价卖出甚至虚假售卖的重灾区，其所带来的商品欺诈和金融诈骗等更加成为我国经济良性发展、社会稳定和风险治理的巨大隐忧，极可能加剧甚至演化成为城市公共安全事件本身。三是慈善团体和国际援助。从2008年汶川地震开始，我国社会组织和个人展现出强烈的社会责任感，越来越积极地参与重大灾害发生时的志愿服务、物资捐赠和善款赈灾等各项工作之中。在城市公共安全风险治理中，要重视并发挥这种社会支援力量，保护社会成员的慈善热情和公共信任。四是各级各类监督。各类非主观举报或炫耀惹众怒的舆情事件成为非偶然，在城市公共安全事件发生时更是容易集中爆发。重视各级各类监督，客观上可以促使各级官员对权力边界有清醒认知，对决策风险与实施影响进行更全面的预判与评估，特别是对自身及家人言行举止有着更加严格的要求。

（四）善用信用奖惩机制

在城市公共安全风险治理中，信用奖惩机制是容易被忽视的治理方式。实施精准有效信用管理可以有效提升社会信任，亦有助于实现公共利益和提升风险治理绩效。一方面，可适度加强信用惩戒力度，以稳定社会正常生产生活秩序；另一方面，对公共事件风险处置期间表现突出的守信主体实施行政性、行业性、市场性、社会性等多种激励。除此之外，要注意体现人性化的关怀和实施救助原则，既强调企业社会责任又审慎开展失信行为认定，对企业受不可抗力等因素影响发生的偶发性轻微违约失信行为，可采取适当延长整改期等措施引导和帮助企业及时纠正和修复信用缺失，鼓励金融机构基于信用信息创新开发信用贷款产品以支持中小微企业复工复产。

（五）强化科技赋能作用

互联网、大数据、云计算、人工智能等领域的智能革命正在建构一个实体社会同虚拟社会超导互联的社会形态，而这种科学技术与经济社会的高度融合业已深刻影响国家治理的基本理念和实现路径。正如党的十九届四中全会明确指出的，“重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。很显然，正是现代信息系统的广泛应用打破了政府、社会和企业之间以及私人部门之间纵横信息壁垒，而逐渐演化成为重要的治理工具^[15]。从这种意义上讲，科技与治理进行相互赋能：一方面是数字技术所带来的变革强化了组织协同、信息互通、决策落实甚至效果反馈，影响着变革治理方式和治理理念同向而行；另一方面政府有力促进了数字技术的进一步发展、整合和协同。特别是对于城市公共安全风险治理，要切实发挥大数据的因果转化^[16]和知识服务^[17]、人工智能“头脑”^[18]智慧化感知、区块链信用赋能作用^[19]，实现数据共享、风险测算、态势感知、恢复重建以及后续跟踪，全面提升城市风险识别能力、公共服务水平、灾害预防能力和灾后恢复能力，使运作更高效、管控更精准、服务更到位。

（六）健全精细化保障体系

定量的风险评估和评价通常以抽象的表述（如数字）反映伤亡情况，这些数字虽然能够体现后果的严重程度，但几乎不涉及“伤亡人员姓甚名谁”等具体问题^[20]。健全精细化保障体系的意义就在于此，即在应对、处置重大公共安全事件的同时也能做到保障每个人特别是常规弱势群体或由于灾害而产生的新困难群体的基本需求、最大限度维护社会公平正义。譬如，在公共交通停用的时候，出台精准针对实际具有出行需求却无自我保障能力人员的补充措施；在停工停产期间，充分保障空巢、失能、失智、贫困群体的基本生活；在人员相对集中机构，更加高标准阻断灾害蔓延；在某类物资严重短缺时，及时动员社会力量保障基本需求、避免囤积居奇；在集中公共资源解决重大疫情防治工作的同时，采取更为灵活的措施保证重症慢性病患者的基本治疗和药品供应等。

余论

涂尔干曾探讨作为社会凝聚力重要载体的社会团结机制及其演进历程，剖析了社会团结模式由传统的“机械团结”向现代的“有机团结”的转化过程^[21]。如今的城市公共安全治理亦正历经该过程，这既裹挟着多维度挑战，也给下一步深化城市公共安全风险治理带来了难得的历史机遇。从宏观层面看，其为我国国家治理现代化提供了重要基础，极大缩短了由制度建设转化为实践效能的过程，有效检验并推动了治理体系的完善和治理能力现代化。从中观层面看，城市公共安全风险治理是国家治理的重要组成部分，有助于最大程度地凝聚人心、集合力量形成坚固的社会公共价值，实现个人、群体与国家的价值观念重塑。从微观层面看，基于风险治理视角研究城市公共安全有助于准确剖析城市公共安全风险治理面临的现实问题和内在症结，科学建构城市公共安全风险治理的发展路径，通过体制机制创新加以保障，方有助于解决城市治理进程中面临的诸多羁绊。同时，城市公共安全风险治理不再是单向度治理过程，公众参与亦不可或缺，社会成员共建共治共享将成为最重要的底色，而有效的风险治理则将极大提高全社会的治理韧性和抗逆力。

参考文献省略。

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