城乡一体化发展的一般规律与中国困境

王桂新

来源:人民论坛　　

城市化发展到今天已历经数百年甚至上千年的历史，①欧美、日本等发达国家的城市化已基本到了后期阶段。我国作为一个发展中的人口大国，改革开放以来城市化的快速发展，引起了国内外的广泛关注和重视。特别是在国内，由长期以来的“反”城市化骤变为热推城市化，把城市化作为“实现现代化的重大战略选择” （李克强，2012）和推动经济增长的持续动力。可以说，纵观古今中外，从来没有一个国家像我国现在这样对城市化如此重视，如此依赖城市化推动经济增长，如此从中央到地方由各级政府主导和推动“新型”城市化②的发展。近年来，席卷全国的“新型”城市化运动，已构成世界城市化发展史上的“中国奇观”。

　　城市化包括丰富的内涵，人口学、地理学、社会学、经济学、城市规划学等学科均对城市化的丰富内涵有不同的认识和理解。这本来是一种很正常的现象。但在近年国内兴起的城市化大潮中，各界学者甚至不少企业家都纷纷挥笔纵论城市化，探索城市化理论，为政府推进城市化出谋划策。从中央到地方，各级政府也都在积极推进城市化，试图以城市化推动经济增长。应该说，以上相关城市化的理论探索以及政策讨论，不乏颇具参考价值的真知灼见，但不可否认也存在不少对城市化基本理论的误解和违背城市化科学规律的建言。基本理论上的含糊认识、急功近利的GDP崇拜以及不同利益集团以城市化为幌子的相互博弈，致使我国近年来城市化的发展出现了诸多问题和乱象，影响了城市化的健康发展。在这种情况下，必须正本清源，廓清和正确把握城市化基本理论，才能遵循科学规律，推动我国城市化走向健康发展轨道。

　　城市化的基本理论

　　城市化的内涵。根据城市化的丰富内涵，其概念可分为狭义概念和广义概念。狭义概念是指人口城市化，即农村人口迁移到城市转变为城市人口或农村地区转变为城市地区使当地农村人口转变为城市人口，由此使城市人口规模增大、比重提高的过程。其中，农村人口迁移到城市转变为城市人口的人口城市化称为迁移城市化，农村地区转变为城市地区使当地农村人口转变为城市人口的人口城市化称为就地城市化。一般情况下，农村人口迁移到城市转变为城市人口的迁移城市化为人口城市化的主流，农村地区转变为城市地区使当地农村人口转变为城市人口的就地城市化通常是人口城市化发展到一定阶段因扩大城区或新设城市带来的人口城市化现象。

　　城市化的广义概念主要包括人们通常所说的土地城市化、生活方式的城市化等。应该说，人口城市化是基础，城市化的这些丰富内涵都是从人口城市化衍生出来的。例如，人口城市化使得城市人口增多、城市规模增大，造成城市地区扩大或设置新的城市，这样就使农村用地转变为城市用地，形成“土地城市化”；农村人口通过城市化在城市工作生活，逐步适应并接受不同于农村的城市生活方式。李克强总理曾提出人的城镇化概念，并指出人的城镇化是城镇化的核心。“人”的城镇化有极其深奥的内涵，但在一定意义上也可视为人口城市化，因为人口城市化作为城市化的基础，也可以理解为是城市化的核心。

　　城市化的基本原理。第一，城市化发生的前提。在生产力不够发达的农业社会，人们都在从事农业生产活动。由于生产力水平低下，即使人人种地生产粮食也难以满足人们的需求。随着生产力的发展，农业劳动生产率和生产水平提高，一部分人种地生产的粮食可以供应更多的人消费，开始有了剩余劳动力和剩余粮食。这些从农业转移出来的剩余劳动力可以消费种地农民消费不了的剩余粮食，集中在某些适宜的地方从事生产工具制作及市场交易等非农业生产活动，于是产生了以非农业人口为主、非农产业活动集中的城市。可以说，农业生产力发展产生的这两大“剩余”，是城市形成和城市化发展的两大前提。也就是说，城市化的初始发展是以农业生产力的提高为前提的。

　　第二，城市化的动力机制。如上所说，非农业人口及非农产业活动一旦集中形成城市，即逐步产生集聚经济和规模效益。农村农业部门劳动力的大量盈余抑制了农业劳动生产率的提高，使农业劳动力长期以来只能获得仅等同于其最低生存水平的收入。在这种情况下，城市工业部门（或非农产业部门）长期以来也可以低工资雇佣农村迁入劳动力。低工资雇佣形成的资本积累、较高劳动生产率的产业属性、一定的集聚、规模效益，以及人口和非农产业活动集中所带来的城市扩大和公共基础设施的建设，使城市创造出越来越多的就业机会。城市工业部门不断增加的雇佣机会，吸收农业部门劳动力源源不断地从农村迁入城市，推动城市化的发展。

　　在经济发展的不同阶段，推动城市化发展的主要动力因素是不同的。根据刘易斯经济增长理论，在经济发展初期及之后较长一段时间，农业劳动生产率低下，边际劳动生产率通常为零乃至负值，存在大量过剩劳动力。城市工业部门的企业家一般都按照市场规律决策，这样城市工业部门的雇佣工资就被压低到农业部门劳动力的生存水平（或平均水平）。也就是说，相对于农村农业部门的劳动力仅能维持等同于最低生存水平的收入水平，城市工业部门的雇佣工资也同样因农业劳动力收入低而被控制在很低的水平上。这一时期，即使城乡收入差距不大，但由于农业部门存在大量剩余劳动力，所以只要城市工业部门创造出就业机会，农业劳动力仍然会从农村迁向城市工业部门就业。自然资源的相对不足，农业劳动生产率的逐步提高，使农村农业剩余劳动力不断增加，农业劳动力甚至被降低到“生存水平”以下的收入水平，形成了过剩劳动力从农村农业部门脱出的“推力”。显然，这一时期城市工业部门创造的“就业机会”和农村农业部门对过剩劳动力形成的“推力（排斥力）”，是影响农村人口向城市迁移以及城市化发展的主要因素。这一状态将一直持续到经济增长的刘易斯“拐点”。

　　随着生产力的发展和经济增长，农村农业部门和城市工业部门劳动力的边际劳动生产率逐步接近。经济增长一旦到达刘易斯“拐点”，农村农业部门的剩余劳动力已基本转移完毕，城乡两部门劳动力的边际劳动生产率也将趋向一致。这时，农村农业部门的劳动力是否向城市工业部门转移、迁移城市化是否发生，将主要取决于城市工业部门的工资水平以及两者之间的差距。由于低工资雇佣形成的资本积累、较高劳动生产率的产业属性、一定的集聚经济和规模效益将使城市工业部门发展相对较快，生产效益较大，劳动力收入水平相对较高，由此形成对农村农业部门劳动力的“拉力（吸引力）”，吸引农业劳动力继续向城市迁移、到工业部门就业。显然，这一时期城市工业部门较高的收入水平和较大的城乡收入差距对农村农业部门劳动力形成的“拉力（吸引力）”，是影响农村人口向城市迁移以及城市化发展的主要因素。

　　城市化的本义及城市化一般规律。首先来看，城市化的本义。从以上城市化的概念和基本原理可以看出，人口城市化是经济社会发展的产物，体现了人类社会的进步和发展趋势。而且人口城市化的概念及基本原理也都说明，无论是从“情”说还是据“理”看，城市化的本义或目的，就是通过城乡协调发展、实现城乡平等（如收入平等），来体现人类社会的进步，体现所有公民（或居民）社会福祉的共同提高。也就是说，就城市化的本义或目的而言，城市化的发展，应该以人为本，体现城乡平等，体现人类社会的进步和所有公民（或居民）社会福祉能够共同提高（王桂新，2012）。这不仅是因为城市化的本义和人类社会发展的目的在于实现共同富裕、人人平等，而且城市发展和城市居民（市民）的生存，一直都不能离开农村和农民的基础性支撑，二者本来就是相互依赖、共生发展的。这是因为：

　　第一，城市之所以形成或城市化之所以发生，主要是由于农村（或农业）生产力水平的提高，产生了农业剩余粮食与剩余劳动力两大剩余。没有农业劳动生产力的发展，不产生农业剩余粮食与剩余劳动力两大剩余，城市或城市化就不可能发生。所以，从这一意义来看，农村和农业是孕育城市或城市化发生的“母亲”。

　　第二，城市和城市化的发展始终需要农业继续提供剩余粮食和剩余劳动力。城市形成之后，虽然城市非农产业特别是工业部门的发展成为城市化的主要动力，但即使在这一阶段，城市和城市化的发展仍然不能脱离农村和农业的发展。同理，没有农业继续提供剩余粮食，城市（人口）就没法生存；没有农业继续提供剩余劳动力，又何来城市化人口？！所以即使城市形成以后的发展，也仍然离不开农业，也必须继续以农业发展为基础。

　　第三，城市和城市化发展的持久动力，主要来自于城市包括农村地区的广大腹地。因为城市和城市化的发展，主要依赖于城市基本产业的发展。而城市基本产业的发展需要的能源和原材料，都主要依赖城市以外包括农村地区的广大腹地及其他地区提供，其生产的产品和服务也主要是提供给城市以外包括农村地区的广大腹地消费。没有包括农村地区的广大腹地提供能源和原材料及消费其产品和服务，城市和城市化就不能持续发展。

　　第四，城市虽然通过集聚经济和规模效益成为创造物质财富的经济中心，但随着人类社会的发展，特别是在全社会都在应对气候变化的今天，人们越来越倡导生态文明的建设，追求人与自然的和谐。而农村和农业最接近自然生态（本身就是自然生态的一部分），是城市生存发展所依托的重要生态基础。从长远来看，农业与农村的存在和发展，不仅是城市生存和发展的基础，而且对改善城市生态环境、维持地球环境持续性也是十分重要的。如果没有以与自然一体的生产、生活为特征的农村和农业，就难以改善城市生态环境、维持地球环境的持续性、实现建设可持续社会的目标。

　　接着，来看城市化发展的一般规律。根据以上城市化的概念、城市化原理及城市化的本义，考察欧美、日本等发达国家城市化的历史，不难看出城市化的发展具有以下基本规律：

　　第一，城市化具有集约性并能创造效益。城市化可以通过推动城市发展把非集约转变为集约、把低效益转变为高效益。特别是它能集约利用土地，创造空间效益和集聚、规模效益。

　　第二，城市化过程中城市非农产业与农业生产应协调发展。城市非农产业发展创造就业机会，农业生产发展创造农业剩余劳动力和剩余粮食。农业生产发展创造的剩余粮食可以供养农业剩余劳动力迁移进城，满足城市非农产业发展对劳动力的需求。若农村人口、劳动力迁移进城过多，说明人口城市化超前发展，呈现过度城市化状态；若农村人口、劳动力大量剩余而迁移进城过少，说明人口城市化滞后发展，呈现出低度城市化状态。过度城市化易造成城市大量失业，出现“贫民窟”，形成城市二元社会结构；不足城市化则不利于农业劳动生产率和农民收入水平的提高，而且也将影响城市非农产业的发展。

　　第三，人口城市化决定土地城市化，土地城市化应该与人口城市化相适应。人口城市化带来城市人口增加、规模增大，城市原有用地不足就要向外扩张，增大城市用地面积，由此形成所谓的土地城市化。城市用地规模通常由常住人口规模决定，城市常住人口增加多少，城市用地一般也需相应增加多少。如果城市用地增加少了，可能造成城市过度拥挤；增加过多，则失去城市土地资源利用的集约型特征，造成土地资源的巨大浪费。

　　第四，城市化要健康发展，必须做到城乡协调发展，使城乡居民能共享城市化成果。在市场体制下，城市化的集约和效益属性，决定了城市化一般更有利于城市的发展和城市居民收入水平的提高。如果城市过度发展或城市居民收入水平过高，不仅要破坏城乡发展的协调性，而且也容易造成社会不稳定，这些都将影响城市化的健康发展。因此，在城市化过程中，政府就要发挥“好”的作用，调控可能的市场失灵，增加农村投资，加快农村发展，并通过保护农产品价格及收入转移支付等手段提高农民收入，使农民也能分享城市化的成果。

　　第五，城市化发展进程具有一定的阶段性和周期性。诺萨姆提出的“城市化水平发展模型”，揭示了区域整体的城市化在时间轴上发展的阶段性和周期性规律（Northam，1979）；克拉森等提出的“城市化空间发展模型”，揭示了城市地区的城市化在空间轴上发展的阶段性和周期性规律（Bourne，1996）。城市化在不同的发展阶段一般都表现出不同的属性特征。

　　第六，城市化的发展具有区域差异性。由于不同国家或一个国家的不同地区，自然环境基础、经济发展条件以及人文历史特征互不相同，它们城市化的发展阶段、发展水平及发展特征也都互不相同，表现出明显的区域差异性规律。

　　第七，城市化具有系统性和复杂性。上述规律已经足以说明，城市化作为一种社会经济现象，具有明显的系统性和复杂性。它不仅本身的各种构成要素相互作用、有机联系构成一个系统，而且还要受其外部环境因素甚至整个国家系统的深刻影响。这就决定了人们必须要以系统的视角和方法，才能正确认识和全面把握城市化过程和规律。

　　我国城市化存在的主要问题

改革开放30多年来，我国城市化取得重要进展，2012年城市化率已达52.5%。但长期以来由于对城市化基本理论的理解有偏差，对城市化规律的普遍性认识不足，过于片面强调我国基本国情的特殊性，特别是急功近利的GDP崇拜以及不同利益集团以城市化为幌子的相互博弈，以致在城市化的发展上走了不少弯路，造成了诸多严重问题。概括起来，主要有以下六点：

　　第一，新中国成立以来，我国的制度设计及相关政策总体上是违背城市化规律甚至是反城市化的。主要表现在：新中国成立不久出台户籍制度，把城乡分割、对立起来，把全体国民划分为城市人口和农村人口两大人口集团，并严格控制农村人口向城市迁移，向城市人口转变。每个人自出生以来，就要在自己祖先生存、遗留下来的“领地”上生、老、病、死。此后，又以户籍制度为基础，进一步附加就业、住房、教育、医疗、社会保障等若干“身份”性福利于城市人口集团，逐步建立起以户籍制度为基础的二元社会体制，由此构成了阻挡农村人口向城市迁移的制度性屏障。特别在“文化大革命”期间，还组织城市“知识青年”上山下乡、强迫干部到农村接受贫下中农再教育，掀起人类社会极为罕见的“逆”城市化运动。新中国成立不久即逐步建立起来的以户籍制度为基础的二元社会体制，人为地设置城市化的制度性障碍，不仅造成我国城市化长期以来水平低、发展慢、过程曲折，更明显延缓了我国现代化的发展进程。即使今天，这一以户籍制度为基础的二元社会体制，虽然已进行了某些改革，但仍在深刻地影响和制约着我国的城市化进程，致使数以亿计常住在城市工作、生活的“农民工”只能做到“半城市化”，而不能获得居民户籍、转变为城市居民，实现“完全城市化”。

　　第二，重城市轻农村，偏离城乡协调发展原则，造成城乡��距日渐扩大，“城市病”、“农村病”及不稳定“社会病”并存生发。这是以上城市化制度设计的必然结果。因为以上制度设计的核心是重城市轻农村，以剥夺农村发展城市，并偏重维护权贵集团的特权利益。尽管改革开放以来，我国总体上提倡积极发展中小城市及小城镇，但市场和城市规模效益的作用，特别是权贵集团垄断利益的驱使，使各种优质公共资源主要向大城市特别是北京、上海等超大城市过度集中，吸引人口高度集中、过快增长，造成这些城市交通拥堵、环境恶化等“城市病”已人所共知。过度集中城市化的长期累积，已使“十二五”成为我国超大城市“城市病”的爆发期。以大城市为中心的城市化的快速发展，对农村而言则如同釜底抽薪，农村资本和大量青壮年劳动力被吸引到城市，造成农业生产资金短缺、老弱病残劳动力比重高、公共服务贫乏落后、农民被强制集中“上楼”等各种“农村病”，严重削弱了农村的发展能力和可持续发展的基础，给农业现代化和新农村建设带来极大困难。城乡发展的不平衡，还造成二者差距特别是收入差距持续扩大。在改革开放初期，我国反映城乡收入差距的基尼系数约为0.33，目前基尼系数已上升到0.5左右，甚至有人估计可能已接近0.6（汪丁丁，2012）。城乡收入差距的持续扩大，导致社会矛盾日趋激化。近年来，群体事件及刑事、犯罪案件急剧增加，使国家维稳任务越来越重。

　　第三，人口城市化严重滞后于工业化和非农化，土地城市化的扩张速度又远超人口城市化。根据城市化规律，城市非农产业本应与农业生产相协调，土地城市化应与人口城市化相适应；城市非农产业与农业生产相协调，又具体表现为人口城市化与劳动就业结构的工业化、非农化之间协调发展。但我国城市化的发展却存在诸多矛盾，应该推进的人口城市化仍长期受到制约，应该控制的土地城市化却如脱缰之马，人口城市化严重滞后与土地城市化超常发展同时并存。作为城市化基础的人口城市化，长期以来受以户籍制度为基础的二元社会体制的制约，不仅在改革开放之前一直明显滞后，而且在改革开放之后仍呈滞后状态 ，至今仍未发生根本性的改变（王桂新，2012）。与此相反，GDP崇拜的导向、土地财政的诱惑，使不少地方政府不惜举债，大拆大建，大搞“造城运动”及开发区建设，刺激城市用地成倍增长。特别是土地财政的诱惑，更使地方政府以推进城市化为幌子，不惜利用各种手段征用农民土地，再以“招拍挂”方式出售给开发商。一些房地产开发商更顺势借助人口城市化的“刚需”，与政府部门相互配合掀起近年房地产开发及城市用地扩张狂潮，以土地城市化逆推人口城市化，并超越人口城市化疯狂发展。

　　第四，半城市化（或“分离式”城市化）为乡城迁移人口城市化的主要形态，已造成社会不平等及家庭分离等若干重大社会问题。就人口城市化而言，我国城市化的制度设计，不仅使其严重滞后于工业化和非农化，而且还停留在半城市化状态。所谓半城市化亦称“分离式”城市化或不完全城市化，就是指乡城迁移人口常住地与户籍地相分离、居住城市与市民身份相分离的城市化形态。目前我国约有2亿多处于半城市化状态的农民工，其中有一半以上工作、生活在县级以上城市。农民工为我国的城市建设和经济社会发展作出了重大贡献，但他们却得不到城市居民的户籍，不能享受市民权益，社会的不公正、生存环境的脆弱性和不稳定性，使他们面临很大的生存危机。而且，这些不平等差距已呈代际“遗传”趋势转移给“新生代”农民工，“新生代”农民工的生存环境和社会表现尤其值得关注。城乡收入差距的持续扩大以及日益衰退的农村经济和社会，使这一庞大规模的农村人口特殊群体的生存更加困难。尤其是留守儿童，本来应该接受正常的普通义务教育，有望成为祖国未来建设的栋梁人才，但目前城市化的现实却极可能使他们成为流浪失学儿童乃至少年犯的最大后备军。

　　第五，长期以来实施的优先发展小城镇及中小城市的城市化战略，违背城市化规律，弱化了城市化效益，影响了城市化推动经济增长的“正能量”。我国在改革开放初期，首先在农村地区解体了人民公社，推行家庭联产承包责任制，将长期被束缚在土地上的农民解放出来，形成了几乎可无限供给的农村剩余劳动力迁移“资源”。面对主要在农村“推力”作用下形成的大量剩余劳动力，应该引导他们主要迁向哪些城市，是改革开放以来我国推进城市化发展的重要战略选择。根据城市化基本规律可知，城市化具有集约性并能创造效益。一般来而言，在当时情况下，城市化人口向较大规模的城市集中，会创造更大的集聚经济和规模效益，因此更有利于推动经济的快速发展。欧美、日本等发达国家的城市化经验也显示，在经济起飞、城市化发展初期及之后较长一段时间，首先实施效益优先的非均衡、集中型城市化战略，可以更有效地推动经济增长。但我们却无视城市化的集约、效益规律，也没有很好地借鉴发达国家的这些成功经验，而是把“小城镇”作为大问题，在小城镇大力发展社队企业，主要以小城镇的社队企业吸收农业转移劳动力，鼓励和提倡农民“离土不离乡”、“进厂不进城”，还是试图把他们限制在农村。同时还出台“严格控制大城市发展、合理发展中等城市、积极发展小城市（镇）”的城市发展方针，一度坚持把农业剩余劳动力挡在大城市之外。直到今天，我国积极发展小城镇的情结仍根深蒂固，如我国一直不愿采用国际通用的“城市化”概念而坚持用“城镇化”概念，无疑是这一小城镇情结的“坚强”体现。而且目前各级政府所做的城市化规划，发展重点仍盯在小城镇及中小城市上。这种坚持以发展小城镇及中小城市为主导的城市化战略，不仅延缓了我国的城市化进程，影响了推动经济快速发展的效果，而且还造成了遍地开花的“面状”环境污染，给环境保护和污染治理带来极大困难。

　　第六，以政府主导代替市场作用，盲目创新和规划城市化，导致目前城市化乱象频现，无序发展。基于城市化与经济发展的密切联系及其对经济发展的促进作用，政府把城市化作为实现现代化的重大战略和推动经济增长的持久动力无可厚非，但前提是一定要遵循其自身的发展规律。遵循城市化自身的发展规律，就要减少政府行政干预，发挥市场的作用。当然政府也可以发挥好的作用，在市场失灵时适时调控，或为城市化的健康发展提供法律和制度保证。这也是欧美、日本等发达国家城市化的成功经验。在一定程度上，多数地方政府基本上还是“一官（一把手）独大”的强势政府，还不善于运用市场规律，也常常忽视学习和借鉴发达国家的经验。欧美、日本等发达国家的城市化都已发展到后期阶段，并都已通过城市化、发展经济跨越“中等收入陷阱”成为发达国家，为世界城市化的发展创造了成功的经验。我们完全可以利用“后发优势”，借鉴这些国家的成功经验，以便少走弯路，实现城市化的“跨越式”发展。但我们却无视城市化规律的普遍性，仍在坚持搞自己的“新型”城市化。实际上，目前为止对“新型”城镇化各种阐释的城市化过程和内容，发达国家的城市化基本上都已经历过，中国现在搞的所谓“新型”城市化，不仅又在重复那些发达国家的城市化过程（包括其失误），而且还在政府主导下出现更多的“中国特色”城市化错误。

　　推进我国城市化健康发展的建议

　　目前，我国面临着经济社会的全面转型，城市化的发展也进入一个关键时期。能否克服以往城市化的各种问题，推进城市化健康发展，事关能否保证经济社会全面转型、顺利跨越“中等收入陷阱”、早日实现“中国梦”。为推进我国城市化健康发展，笔者认为主要应该注意抓好以下方面：

　　要认真学习城市化基本理论，掌握城市化发展规律；结合我国具体国情及城市化的实际，科学、求是地借鉴和活用发达国家城市化的成功经验。正确的理论可以指导科学实践，科学城市化理论应该成为我国推进城市化发展的指导理论。要把城市化作为国家未来发展战略，就应该自上而下，组织各级政府主管干部及相关专业人员，认真学习和掌握城市化理论，提高城市化理论水平。当年日本采取学习、模仿战略，经过20多年的高速增长就成为发达国家 ，③中国已高速增长30多年，但还是停留在发展中国家阶段。历史的经验值得重视。要充分认识人类社会的共性和城市化规律的普遍性，没必要因意识形态不同就拒绝发达国家城市化的成功经验。发达国家城市化成功经验的根本就是充分发挥市场作用，按市场规律和城市化规律推进城市化的发展，政府只是在市场失灵时适时进行调控，为城市化的发展提供制度和法律保障。学习和遵循城市化规律，借鉴和活用发达国家城市化的成功经验，是我国推进城市化少走弯路、健康发展的重要手段和有效途径。

　　积极推进政治体制和经济体制综合改革，为推进城市化健康发展提供制度保证；在此改革基础上，从整个国家系统着眼，对城市化总体推进思路及相关制度作出顶层设计。长期以来，我国社会经济活动由政府主导，包括目前我国城市化的推进也是如此。开展政治体制改革，就是要政府下放权力，转变职能，尊重市场规律，实行民主决策。由于城市化涉及人口、户籍、就业、土地、住房、医疗、教育、社会保障等互相联系、彼此制约的多种制度，所以深化经济体制改革，就是要推进城市化各相关方面的联动改革、配套改革和综合改革。首先要从根本上改革以户籍制度为基础的二元社会体制，改革土地赋权和流转体制，排除人口城市化正常发展的制度性屏障；同时要以市场主导替代政府干预，使人口城市化回归市场并按自身规律发展。应该认识到，实现以户籍制度为基础的二元社会体制及土地赋权、流转的根本性改革，是推进城市化健康发展的基本前提；建立以人为本、公正民主、市场主导、信息透明的科学决策机制，是推进城市化健康发展的重要保障。基于城市化的系统性，要推进我国城市化健康发展，还必须在以上改革基础上，从整个国家系统着眼，分析整个国家系统与城市化系统之间的关系，特别要通过透视各大利益集团的博弈关系、各种错综复杂的改革路径以及城市化本身的各种要素构成、作用机理，找出影响城市化健康发展的各种体制（或制度）性和战略性障碍，厘清城市化本身各种构成要素之间的关系及其相互作用规律，反思新中国成立以后、特别是改革开放以来城市化所走的弯路及其经验教训，对城市化总体推进思路及相关制度安排作出系统性顶层设计。

　　采取综合调控措施，逐步实现人口城市化与土地城市化以及工业化和农业现代化有序、协调地发展。这不仅是城市化发展的基本规律，也是发达国家城市化的重要经验。近年来，我国城市用地疯狂扩张，土地城市化远超人口城市化，造成土地资源严重浪费，所以必须严格控制土地城市化的恶性扩张，坚持高效、集约利用土地。而人口城市化与农业现代化又明显滞后于工业化及非农化，因此也要采取措施，尽快改变目前这种现状，大力发展农业现代化，使人口城市化在农业现代化不断提高的前提下有序地转移农村劳动力，并与工业化、非农化发展相互协调、互动发展。根据发达国家的经验，一般应把第二产业劳动力比重与人口城市化率之比、包括第二产业的非农产业劳动力比重与人口城市化率之比控制在0.5和1.2左右，方可保证人口城市化与工业化、非农化保持相对协调状态（王桂新，1997）。在推进人口城市化快速发展的过程中，要创新思路，积极探索，通过户籍制度、土地制度、劳动力市场、教育、医疗、社会保障及财政制度等改革，妥善处理好现有城市农民工的市民化和城市新增迁入农村人口市民化的问题，近几年首先要集中解决现有城市农民工的市民化问题，在此基础上再努力解决好城市新增迁入农村人口市民化的问题。通过改革实践，逐步消灭半城市化现象，使以后每个城市化人口实现自由流动、人户（籍）同迁、一步到位的完全城市化。

　　加强农村基础建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距扩大，特别要保证农民能分享城市化的成果。根据发达国家的城市化经验，一是要根据市场规律和城市化规律，允许人口、劳动力自由流动，实施以效益优先的集中型城市化战略，通过城市化促进生产要素的优化配置和经济社会的快速发展；二是政府要注意发挥“好”的保障和调控作用，在推进城市化发展时加强农村基本建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距扩大，统筹城乡协调发展，实现城乡一体化发展，使农民与市民一样共享城市化的成果。具体要做到：制定保护和扶持农村和农业发展的政策、法律和法规；加大对农村和农业的投入，促进农业发展和农村公共基础设施的建设；加强对城市化过程中农村土地流转的管理，提高城市土地利用效率；坚持城市反哺，发展农村，提高农民收入，把城乡收入差距控制在较低水平。要把基尼系数控制在0.4以下。目前，我国的基尼系数已远超这一水平，因此一定要积极采取措施，尽快把基尼系数降下来。通过加强农村基础建设，提高农村发展能力，控制城乡收入差距扩大，特别要保证农民与城市居民一样能分享城市化的成果。

　　要搞好城市化科学规划，制定城市化发展战略，实现城乡共生和城乡一体化发展。要遵循城市化阶段性、周期性和区域差异性规律，根据我国的区域差异以及各地城市化的发展阶段和水平，深入实地调研，制定城市化科学规划，提出区域城市化发展战略。国家发改委制定国家城市化规划，应立足全国，主要体现原则性和指导性。各个地方制定城市化规划，一定要立足本地区情，主要体现区域性、差异性和具体可操作性。要区别城市规划与城市化规划，二者虽只有一字之差，但理论和方法却有很大差异。城市化规划更要以人为本，更具综合性和复杂性。可目前却几乎都在像做城市规划一样做城市化规划，其结果总是差“一口气”。甚至不少地方本末倒置，竟像以GDP为目标制定经济发展规划一样用城市化率为目标制定城市化规划。在制定地区城市化规划时，一定要根据城市化理论和本地区实际，参考国家关于城市化总体推进思路及相关制度安排的顶层设计，以城乡融合、协调发展为基本原则和目的，把有利和可能实现二者融合的城市与农村地区作为同一规划地区，使被规划为同一规划地区的城市和农村能相互交流，相互扶持，形成一个城乡发展综合体（如城市圈）。在这个城乡发展综合体中，农村要向城市提供农产品和生态支持，城市要反哺农村、把带动农村发展作为自己的责任；农村和城市在相互交流、相互扶持中，逐步实现城乡共生和“一体化”发展的城市化目标。

　　作者：王桂新（复旦大学人口研究所所长、城市与区域发展研究中心主任）