城市社区治理的发展逻辑

杨宏山     

文章出处：中国社会科学报

卡尔·波拉尼指出，现代社会的源泉和基础是市场经济，现代社会的各种变化受双重运动支配，即“市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动”。市场经济的发展不仅改变着经济和社会结构，而且会对政府治理构成挑战，并促使政府重构治理结构和治理方式。这一发展逻辑，为理解中国城市基层治理变迁及面临的挑战，提供了较好的解读视角。

　　“后单位制”时代城市管理遭遇困境

　　改革开放以来，伴随着市场化改革的步伐，单位制的影响逐渐弱化，中国城市基层治理经历了由街居制走向社区制的制度变迁。经济体制改革不断地将单位承担的社会管理职能分解、剥离出来，外移给基层政权承担。作为基层政府派出机构的街道办事处承担了单位转移出来的很多职责，成为履行社会管理职能的组织载体。同时，大量农村人口涌入城市，流动人口不断增加，退休和下岗人员不断增多，空前繁杂的社会事务压在城市管理者面前。在强化属地管理的思路下，城市管理重心开始下移，市、区两级政府将大量事务下派给街道办事处，给街道工作增加了很多新任务。

　　作为基层政府的派出机构，街道办事处可支配的公共资源有限，但其所承担的社会管理任务却越来越繁重。在现行制度下，居民委员会被界定为群众自治组织，但在资源获取上依赖于街道办事处。街道办事处在对居委会及其活动提供拨款和补贴的同时，也要求居委会承担很多事务和任务。居委会实际上变成了街道办事处的“腿”，它对上过分依赖，向下却又难以深入到居民中去。

　　国家推进城市社区治理

　　为了化解上述困境，20世纪90年代以来，国家开始推进城市社区建设。1991年5月，民政部原部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时，指出基层组织建设应着重抓好“社区建设”，首次在我国明确提出了社区建设概念。2000年，中央两办转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，“大力推进社区建设，是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求。”2001年3月，社区建设被列入国家“十五”计划发展纲要。以一系列的政府行动为标志，社区建设实现了从学术研究走向公共政策的完美转身。

　　进入21世纪，城市社区建设在全国范围内普遍开展起来。社区建设坚持以人为本、服务居民，引入市场机制和社会力量，拓展社区服务资源，形成政府、市场与社区互相嵌入的新型治理结构。城市政府通过政策扶持、资金补贴、资源共享、共驻共建等多种办法，动员机关、团体、企事业单位和个人参与社区建设，改善了社区服务条件和服务设施状况，社区民办非企业也获得较快发展。在社区建设中，市场机制的作用空间持续扩张，它极大地丰富了社区服务项目，有效提高了社区服务的供给效率，为社区居民提供了多层次、多样化的服务选择。

　　市场强权与社区自我保护运动的平衡

　　市场机制改善了社区服务状况，展现了政府与市场合作提供社区服务的蓬勃活力，同时也产生了一系列令人焦虑的现象。市场机制的强势扩张，过分诉求商业利益和经营利润，势必会损害社区利益和环境利益。于是，社区就会通过组织社会行动进行“自我保护”，群体性冲突事件也就难以避免。观察社区层面的群体性冲突事件，不论是暴力拆迁、物业纠纷，还是违规收费、违法建设等，人们经常看到的是，博弈双方处于不对称状态，市场力量处于强势地位。在政府主导的社区建设中，由于市场主体大多经政府核准进入，社区居民在反抗市场强权的同时，很容易对政府也产生不信任感。

　　既然市场机制的过分扩张给社区治理带来了新问题，这就要求政府在市场强权和社区自我保护运动之间进行平衡。如果政府不采取行动控制市场强权、保障社区自我保护的权利，社会就会无休止地上演**件。推动和谐社区建设，需要重构社区治理结构，在政府、市场与社区之间建立一种力量均衡。当前，最紧迫的是，发展和完善社区民间组织，为居民利益表达和聚合提供有效的组织载体。目前，城市社区中已经存在一定数量的民间团体，但是它们缺少增进接触和沟通的公共空间，难以组织集体行动维护社区权益。只有当民间团体达到一定的数量和质量，且基于互动形成网络的时候，这些民间团体才会成长为能够与政府、企业对话的组织形态。

　　更多的公共空间

　　公共空间是市民社会赖以形成和维持的空间基础。培育社区民间组织，必须为其活动提供公共空间依托。但是，城市领导者过于注重商业开发，却忽略了营造社区公共空间。在商业利益的巨大诱惑下，与私人空间和商业设施相比，社区公共空间总是被不断挤压。有限的社区公共空间，很多又被以租赁形式转作商业用途。开放的社区公共空间，包括社区广场、街心公园、文化活动中心、休闲和娱乐设施、儿童游戏场所等，能够增进社区内部沟通，促进人们之间的相互交往。缺少社区公共空间，遇到群体性的利益冲突事件，居民连坐下来讨论、协商的地方都没有，何以能够理性地组织集体行动反制侵权行为呢？

　　为了促进社区和谐发展，在社区发展规划中，城市管理者有必要给社区活动多留一些公共空间，这样，各种社区组织就会活跃起来。通过它们将社区居民聚集起来，形成利益表达和聚合机制，并组织集体行动，会对市场强权和政府侵权形成反制力量。这样，社区治理就会形成“多中心”结构。它保障政府、市场和社区组织各自的自主行动空间，同时又制约对方的侵权扩张。与简单的线性结构相比较，这种多中心结构显然更复杂、更富有弹性，也更有利于保障社区善治。

　　（出处：中国社会科学报　作者：杨宏山　作者单位：中国人民大学公共管理学院）