我国民族地区社会关系的法律规范和调整

岳天明

文章来源：作者投稿

摘要：社会结构的巨大变化使我国民族社会关系呈现出新的变化和新的特点，以法律手段规范和调整族社会关系，不仅是世界范围内的共同课题，也来源于我国的历史启示和现实选择。应该不断努力完善民族法律规范体系、实现民族社会关系调整的法制化。

关键词：民族地区；民族社会关系；法律规范

作者简介：岳天明，甘肃人，西北师范大学教授，法学（民族学）博士，从事社会学和民族学研究。

一、引论

改革开放30多年来，中国社会发生了巨大变化，和原有的垂直隶属型的社会亚系统逐渐被水平网络型的发展趋势所取代相伴而生的是，曾经在旧体制中起重大维系作用的、具有很强的单一性和排斥感的准则、规范和价值观日益为多样性和包容性很强的准则、规范和价值观所取代，人们越来越多地对于已有的社会现象和行为有了相对宽容的尺度。所有这些都使得社会不管在要素意义上还是在结构意义上都越来越大，^[1]从而使现今的中国社会与30年以前相比较，差异点多于共同点、一致性弱于冲突性、断裂性多于连续性。整个中国社会的这种变化必然会直接或间接渗透和影响民族地区，使民族社会关系发生相应的变化。

以社会学的视野分析，当一种外在的宏观社会背景发生变化后，存衍于其间的人的思想及其行为也会发生相应的变化。据此，可以认为，这种社会环境对于民族社会的影响不会仅仅停留在民族经济的发展这一单一方面，它不可避免地要涉及自然禀赋的利用、环境资源的开发，[①]也会不可避免地影响到人们的思想观念、价值取向、行为方式，进而影响到各种各样的民族社会关系和社会关系，并使民族社会关系呈现出新的变化和特点。笔者曾就这一问题作过专门的分析，指出这种变化和特点主要表现在：涉及主体范围的广泛性、内容的利益性和发展过程的敏感性、发展的不平衡性（阶段性）和浓烈的地域性以及民族社会关系问题的紧迫性和关联性等方面。^[2]如果这样的分析不是没有道理的，那么，就可以认为，要实现民族社会关系的和谐有序，利益整合和政策协调确有其必要，但如果缺乏必要法律的规范和调整，就不可能真正建立起平等、团结、互助的新型的社会主义民族社会关系。

二、以法律手段规范和调整我国民族社会关系的必然性

民族社会关系是社会关系的一种表现形式，是一种特殊的社会关系，它具有民族性、宗教性，也具有社会性特征。^[3]法律规范也是规范和调整社会关系的一种方式，所以，民族社会关系与法律规范之间是有关联性的。申言之，法律也是具有民族性的，在孟德斯鸠看来，人为制定的法律来自于“特殊的制度”，在此过程中，无视“一般的精神”甚至要比变更“特殊的制度”更为危险，^[4]任何国家的法律都是深深地打上其民族性格的烙印的。法律的民族性存在于民族独特的概念语言和范畴属性中，法律的民族性受着民族因素的影响，不同的法律意识、法律思维、法律文化等就是法律的民族性的体现。^[5]这里就以此为基点，来展开以法律手段规范和调整我国民族社会关系的必然性的分析。

（一）世界范围内的共同课题

民族法律是调整多民族国家内部民族社会关系的强制性规范准则。多元民族国家共同体是人类社会发展的一个普遍现象，调整国内各民族间关系，是当今世界绝大多数国家面临的共同课题。^[6] 1992年4月29日至5月4日，美国洛杉矶发生了一场严重的大规模种族冲突，美国当局出动大量军队和警卫队维持秩序，才缓解了这场冲突。这次国内大冲突让国际社会认识到，美国这个一向被称为各民族“大熔炉”的国家，也存在着民族（种族）问题的隐忧。其实，“移民”是个很抽象的字眼，它隐藏了“来美各个不同民族之间的许多重大差异”，^[7]就像《美国种族简史》一书所说，美国的种族史，“是一部由复杂种族和个人所组成的复杂集合体的历史”，^[8]这部历史绝不是一出简单的道德戏剧，它以其多面目呈现的是人类的精神故事，否认这样的故事就是在否认历史本身。

北爱尔兰争端是英国历史上长期存在的爱尔兰问题的延续。公元12世纪，统治英国的诺曼贵族入侵爱尔兰岛，受到了爱尔兰土著居民的反抗，从此拉开了爱尔兰人民长达8个世纪的反英斗争的序幕。从16世纪初开始，英国向爱尔兰大规模移民并掠夺了大片本属于当地爱尔兰人的土地，加剧了民族矛盾。英国统治者不仅享有经济上的利益，也拥有政治和社会权力，他们可以随意殴打爱尔兰人，甚至可以派人去叫一个爱尔兰农民的妻子或女儿和他们过夜。^[9]为了反抗英国当局的民族压迫和宗教歧视，争取民族独立，从18世纪中叶起，爱尔兰人民争取民族解放的斗争从未间断过。上个世纪90年代以来，爱尔兰共和军的恐怖活动从北爱尔兰转移到了英国本土，而且经常改变策略，成为历届英国政府面临的棘手问题。

1991年5月9日，法国西南部沃克吕兹省犹太人居住较集中的小城卡庞特拉发生了亵渎犹太人事件，进而引发一场有10万人参加的制止反犹太游行，朝野各党派除“国民阵线”外，都纷纷要求全国动员起来制止反犹活动。6月29日，法国国民议会经过激烈辩论通过了《反对种族歧视法案》。该法规定，在法国发表为纳粹辩护和鼓吹种族主义的言论，属刑事罪。

在美国，移民群体总是分散在各地，其开国先辈们认为这样做才能避免移民可能带来的不良后果。所以，不管在早期还是到后来面对爱尔兰裔美国人组织提出在西北领地专设爱尔兰移民土地的申请，国会都作出了明确的拒绝，以防国民的分裂，其移民过程中始终坚持着多样性和分散的原则，这也被视为是美国史上意义最为深远的一项决策。^[10]可见，民族问题在世界范围内普遍存在，这也是东西方国家共同面临的课题。

（二）历史的启示

中国民族社会关系经历了一个由简单到复杂的过程，与此相关，民族社会关系的调整方式也经历了相应的变化。但其中非常重要的调整方式就是民族社会关系的制度性调整，也就是随着社会管理制度的不断完善，王朝社会管理体制之内逐渐将民族社会关系的调整纳入其中，并且使民族社会关系的调整成为一种经常性的政府行为。或借助于特定行政机构和机构内人员的活动取得结果，或对调整对象施以独特的管理，从而缓解或解决统治阶级之间利益关系的矛盾与冲突。这一方式的特点就是温和、经济，且具有长期的效果。如周有“大行人”、“象胥”等专事民族事务的朝官，至秦汉时期，中央政府中设立了专门管理属国事务的“典属国”机构，表明在中央政府中，专门调整民族社会关系的机构和专职人员已经确立。最早实行的羁縻制度“不改本俗而属汉”，到唐代已成为比较完备的体系，当时的羁縻州、县已达800多个。^[11]我国历史上虽然朝代更迭，但调整民族社会关系的机构在职能、目的等方面保持了相对的稳定性和较高的继承性。^[12]这种调整的层次虽然不能和当今话语中“法制”同日而语，但毕竟有了其雏形。

中国共产党从成立之日起，就以解决民族问题为自己的历史使命。抗日战争时期，我党开始摆脱苏联模式，民族政策也开始走向成熟。1938年10月，在六届六中全会上，毛泽东在《论新阶段》的报告中指出：“第一，允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家；第二，各少数民族与汉族杂居的地方，各地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省��政府的一部门，管理和他们有关事务，调节各族间的关系，在省县政府中应有他们的位置。第三，尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，不但不应该强迫他们学汉文汉语，而且应赞助他们发展用各族自己语言文字的文化教育。第四，纠正存在着的大汉族主义，提倡汉人用平等态度和各族接触，使日益亲善密切起来，同时禁止任何对他们带侮辱性与轻视性的言语、文字与行动。”这份报告集中体现了中国共产党处理民族问题的若干原则，表明中国共产党团结各族人民，消灭民族之间侵略与被侵略、剥削与被剥削、压迫与被压迫的民族对抗关系，建立各民族平等、团结、友爱、和谐的民族社会关系的决心，标志着中国特色民族理论的初步创立。

通过法律规范民族社会关系、解决民族问题也是我国建国以来的经验教训的总结。建国初期的《共同纲领》规定了民族区域自治制度，此后的“五四宪法”、“八二宪法”都继承了这一制度。1984年，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，作为国家的基本法之一颁布实施。

但是，客观地说，在我国，调整民族社会关系的法律（如《中华人民共和国民族区域自治法》）并没有很好地执行，或者至少可以说，继续完善、“真正地、全面地、彻底地得到贯彻执行，促进我国民族平等团结、发展繁荣的事业的顺利开展” ^[13]的可能性空间还比较大。因为，“调整民族社会关系的法律即使被执行了，往往也是被政策化以后才执行的，即把法律的规定用政策方式重述，然后再付诸实践”，这“也是我国民族社会关系的调整方法的结症所在。” ^[14]历史给我们的启示也就在此。

（三）现实的选择

虽然，前面对于西部大开发背景下我国民族社会关系的新特点的分析可以在一定意义上说明用法律规范调整民族社会关系的必要性，但我们认为，这种说明和论证并不充分。所以，这里在既有的基础上试图再作一拓展性分析。

如前所说，民族社会关系是一种特殊的社会关系，从民族社会关系的角度研究分析我国民族地区的社会关系，就是要分析在特定区域内个体与个体、个体与群体、群体与群体、社会现象与社会现象这四大类社会关系要素之间的结构、功能、运行机制及交往互动过程中的冲突与适应、变迁与控制。从社会学的学科视角出发，既然关系是行为的固定化模式，关系的形成有一个过程，行为的积累是一定的社会关系形成的前提，^[15]那么，使得民族社会关系主体的行为固定化并使之模式化的一定是外在于主体的某种制度，因为“制度从自发形成到自觉制定，反映出它对行为的制约已过渡对关系的制约”，这样，“制度”就是最重要的“社会事实”，是社会学研究的归宿。^[16]

制度（尤其是法律制度）的稳定性、明确性、明示性、权威性和程序性，使它在我国民族社会关系的调整方面会发挥至关重要的作用，而反观政策本身则又有不可避免的缺陷：第一，政策的灵活性非常容易使其缺乏必要的理性尺度，容易激化民族矛盾而不利于加强民族团结；第二，政策的较弱的强制性难以对民族社会关系作出有效的调整；第三，易变性和临时性又使得情况发生变化时，会导致政策形同虚设。

如此看来，以政策为调整民族社会关系的长久规范显然是不合适的。要形成、巩固和发展新型的社会主义民族社会关系，就必须在政策调整的基础上，实现民族社会关系的法律规范和调整。民族社会关系的法制化是当今时代发展的必然选择，也发展、完善民族社会关系本身的必然要求。

三、我国调整民族社会关系的法律规范基本框架

民族社会关系的法律规范旨在通过法律的制定、执行、遵守以及宣传教育来规范民族社会关系。党的十一届三中全会以来，民族立法工作得到了恢复和发展，成就巨大，初步形成了“以《宪法》为核心，以《民族区域自治法》为主干，包括其他关于民族事务的法律、法规和规章在内的民族法体系”，^[17]它又与我国其他法律制度一起共同构成完善的社会主义法律体系。

（一）宪法

建国初期，具有临时宪法性质的《共同纲领》就把民族区域自治作为我国的一项基本政治制度。它规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”此后的每部宪法不仅都重申了这一内容，而且更系统、更全面。如“五四宪法”的第三条和“七八宪法”的地四条都规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”在“八二宪法”的第四条中则改为：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，这一表述和现行宪法完全一致。宪法除了规定实行民族区域自治外，还规定了处理民族社会关系的原则，自治地方与国家 (中央)的关系，少数民族在语言文字、风俗习惯、选举、参与国家事务管理等方面的权利。如在“五四宪法”序言中提到：“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。”“七八宪法”第四条中提到：“各民族一律平等。各民族间要团结友爱，互相帮助，互相学习。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为，反对大民族主义和地方民族主义。”“八二宪法”和先行宪法在序言中都提到：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”现行总则规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”第五十九条又规定：“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”第六十五条还规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表

宪法有关民族社会关系的另一个重要的内容是“民族自治地方的自治机关”。它对自治机关的组成、自治机关的自治权、国家对自治地方的帮助、照顾等作了明确的原则性规定，为进一步的更加具体的立法提供了依据。

（二）《中华人民共和国民族区域自治法》

《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度这一我国的一项基本政治制度的基本法律，是1984年5月31日六届人大二次会议通过的以民族社会关系为调节对象的一部专门法律。

1984年的《民族区域自治法》，是直接引用宪法条文最多的一部基本法，它实际上将我国民族社会关系的基本内容和主要方面都反映在里面了，是根据《宪法》的规定，在总结建国三十多年经验，包括“文革”教训的基础上制定的，反映了全国各族人民和各民族自治地方的迫切愿望和要求，它的颁布“对促进民族自治地方的经济和社会发展，维护国家统一、加强民族团结和保持社会稳定，保障我国的改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行，都发挥了重要的作用”。^[18]但由于《民族区域自治法》自颁布以来，出现了许多新情况、新问题，^[19]要求修改的呼声越来越高。这些新情况主要包括：第一，由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变使得原先《民族区域自治法》的实施背景发生了重大变化。虽然，1984年制定《民族区域自治法》的时候，就吸收了改革开放的成果，体现了当时的时代精神，但由于存在决定意识，所以不可能从根本上打破传统计划经济体制的总体框架。第二，1988年、1993年和1999年，全国人大对1982年的《宪法》以《宪法修正案》的形式作了几次内容重要、意义重大和影响深远的大修订，相关的修订直接关系着《民族区域自治法》的相关内容。第三，全国人大代表多次提出议案要求修改《民族区域自治法》。第四，由于自然条件和社会历史发展等方面的原因，民族地区和其他地区之间的经济发展水平还有很大差距，因而民族区域自治地方有加快经济和社会的发展的迫切要求。所以，本着解决民族自治地方经济和社会发展的存在的一些问题、加快民族自治地方经济和社会发展的初衷，以“依法自治、真正自治”为目标，^[20]坚持以《宪法》为依据、实事求是和有利于加快民族地区发展和加强民族团结的原则，经过比较充分的准备工作、合乎修改的法律程序地对《民族区域自治法》进行了修改，在2001年2月28日，第九届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》，同日，中华人民共和国主席江泽民签署第46号主席令公布实施。

通过与1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和1984年《民族区域自治法》的对比可以发现，如果说新中国成立之初制定的《民族区域自治实施纲要》的主要内容是保障少数民族的平等权利和自治权利的话，那么，1984年的《民族区域自治法》在前者的基础上，又注意发展民族自治地方的经济和文化，同时也体现了改革的时代精神，而《民族区域自治法》的这次修改是在西部大开发战略开始启动的新背景下进行的，所以贯彻这次修改的基本精神或主题在于“加快民族自治地方的发展”，上级国��机关要加大对民族自治地方的投入，并组织经济发达地区对民族自治地方实行对口支援，以加快民族自治地方经济和社会的发展，从而为实行真正的民族区域自治制度提供雄厚的物质基础。^[21]“修改后的民族区域自治法的贯彻实施，对于进一步巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族社会关系，建设富强、民主、文明的社会主义现代化强国，都必将发挥更大的作用。”^[22]

（三）《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》中，专列第四章，规定“各少数民族的选举”事项，规定非常细致、具体，如第十六条：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数30%以上的，每一代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数15%的，每一代表所代表的人口数可适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但不得少于1/2；实行区域自治的民族人口特少的自冶县，经省、自治区人民代表大会常务委员会决定，可以少于1/2，人口特少的其他民族，至少应有代表1人。聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口数，可适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的30%。如此具体的规定，必将使少数民族当家作主、参政议政的权利得到充分、切实的保障。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了县级以上地方及乡镇人民代表大会行使“保障少数民族的权利”的职权；县级以上的地方各级人民政府行使“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”的职权，乡镇人民政府行使“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯”的职权。

（四）其他法律

在我国，涉及民族社会关系调整的其他法律主要包括《刑法》、《婚姻法》、《商标法》、《草原法》、《森林法》在内的一批专门法律，也有涉及民族社会关系方面的条文。如《刑法》第174条规定：“国家工作人员非法剥夺公民的正当的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处两年以下有期徒刑或者拘役。”《婚姻法》第36条规定：“民族自治地方人民代表大会和它的常务委员会可以依据本法的原则，结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些变通的或补充的规定。”《商标法》第 8条规定，商标不得使用带有民族歧视性的文字、图形。《草原法》第7条规定：“国家建设在民族自治地方征用或者使用草原，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排。”《森林法》第7条规定：“国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”

可见，在我国，已经形成了以宪法为基本原则，以民族区域自治法为统帅，结合各种自治条例、单行条例和各种有关民族问题的法律规定，形成了比较完善的民族法律体系。然而，如前所述，长期以来，我国实行的是以政策调节为主、法律调节为辅的民族社会关系调节体系，法律调节手段即使使用，也是变换形式，被政策化以后使用的法律在民族社会关系调节中的功能远远没有得到应有的发挥。以行政、政策调节为主的调节体系虽然对我国社会主义民族社会关系的不断发展、改善发挥了重要作用，但其弊端和危害也是十分明显的，那就是带来民族社会关系的不稳定、时好时坏，当正确的民族政策得到较好的贯彻执行时，民族社会关系就正常和谐，而当正确的民族政策被改变或得不到贯彻执行时，民族社会关系就恶化、倒退。就《民族区域自治法》来说，“问题的根本在于强调”其“法律地位”，要“以‘强制执行’的意志，监督各地认真贯彻落实，并采取强有力的措施对拒不执行者予以处罚”。^[23]看来，如何继续完善民族社会关系的法律体系、以法律规范调整民族社会关系还任重道远。

四、努力完善民族法律规范体系、实现民族社会关系调整的法制化

要不断巩固和发展我国的社会主义民族社会关系，就必须实现民族社会关系调节体系的不断转变和完善，由以行政、政策协调为主，法律、文化调节为辅转变为以法律调节为主，行政、政策调节为辅，实现民族社会关系调节的法制化。

（一）提高认识，保证实施

彭英明先生认为，《民族区域自治法》多年来执行得不够理想的症结归在于，“有些部门没有真正将此作为‘强制执行、必须执行’的法律来贯彻。在一些人心目中，《民族区域自治法》总不如《宪法》、《刑法》那么神圣”。^[24]对民族立法的认识不到位，很难保证作到有效实施。

尽管我们已经进入一个伟大的“立法时代”，但制度的革命并不意味着观念的并行，西北民族地区长久形成的观念、意识较之表面的制度更不易改变，转变的过程也更为痛苦，而且法技术和法观念相互脱节的必然结果是法律功能的削弱或畸变。“徒法不足以自行”，一百多年前，涂尔干在其为通过博士论文答辩而提交的《社会分工论》中就写到：“假如社会并没有认同法律所规定的义务，那么它就会变成只具有道德权威的纯粹许诺。”^[25]拥有相对完善的法律制度并不意味着法治于一夜之间就能彻底实现。对法治的选择表达了我们对法的崇尚和翘盼，但法治的精神意蕴在于信仰，在于社会成员对法的宗教般虔诚的信仰，“没有信仰的法律将退化为僵死的教条”，“而没有法律的信仰……将蜕变成为狂信”。因此，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，“它将是死法”。^[26]

（二）通过修改现行法使之得以完善

在我国民族法研究中，纯粹关于民族法的基本理论的研究相对较少，系统的民族法研究方法也还没有形成，民族法学研究的民族针对性不强，对现行法的修改的任务还很重。换言之，现行法还会有很大的完善空间。

比如，修改后的“民族区域自治法”除了个别条文比较具体外，多数条文都比较原则，这固然有其一定的合理性，但毕竟也难免会有留下“需要继续完善”的缺憾。民族区域自治法虽然以大半的条文规定了民族自治地方的各种自治权，但对民族自治地方应尽的义务规定得不明确、不具体。如第七条规定：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”，这里的“各项任务”具有十分广泛的含义，应当包括政治、经济、文化、体育、卫生、计划生育、社会治安、环境保护等各个领域，这里的“任务”既有法律规定的、也有法律未定的、既有计划内的也有计划外的。这些诸多义务内容的未确定性，很难保证其权利的真正实现。同时，民族区域自治法较少地规定保护自治权实现的措施，没有规定违反民族区域自治法的责任，也没有规定侵犯民族自治权的处理办法、处理机关和处理程序。这些自身缺陷的存在，会削弱民族区域自治法本身的权威。

（三）制定、配套各种法规，扩大民族社会关系的法律调整范围

从社会动力学的角度来看，随着社会的不断发展和进步，法律对于民族社会关系的调整范围会越来越大，而任何既定的法律都是对早已形成的社会问题的调整，在这个意义上，法律对社会关系的调整都具有“滞后性”，换一种向度来看，制定配套的各种法规、扩大民族社会关系的法律调整范围就具有更为重要的意义。

比如，虽然《民族区域自治法》颁布实施已经十几年了，但对于散居的少数民族权益的保障仍然是一个悬而未决的大问题，已经实施多年的民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定和补充规定，多数面临着根据宪法和民族自治地方情况的发展变化进行修正的任务。从国家立法来看，除了《宪法》和《民族区域自治法》外，全国人大及其常委会已经制定和颁布的347件法律和有关法律问题的决定中，仅有83件含有关于民族方面的规定；国务院制定的810件行政法规中，仅有163件含有关于民族方面的规定。^[27]可见，制定配套的各种法规，扩大民族社会关系的法律调整范围任务还很艰巨。如《宪法》第4条、46条、52条，《教育法》第9条，《民族区域自治法》第9条、48条等都对各民族的平等（包括教育机会的平等）都作了规定，但在此基础上还需制定各种配套的法规，以真切地发展少数民族的教育事业，最近一段时间以来，不少省、市都出台了其《少数民族教育条例》，国家层面的《少数民族教育条例》的制定还需积极努力。比如，西部大开发进程会不断引发各种新型的民族矛盾和民族社会问题，对这些问题的解决也应该通过法律来进行。所以，有的学者在很早以前就建议：“应尽快出台《西部大开发法》，使西部开发各项工作有可依，减少各种矛盾”。^[28]再比如，针对我国民族地区社会保障立法滞后的现实，就要加快少数民族地区社会保障法制建设，建立适合我国少数民��经济发展水平与实际需要社会保障法律体制已是迫在眉睫。^[29]

（四）正确处理少数民族习惯法与现代法律创制的关系 

少数民族风俗习惯是由特定民族所处的环境决定的，它作为传统因素之一而对现代法律产生深远影响，而民族习惯法则是少数民族地区依据民族习俗自然形成或约定习成的，也会起到调整本地区、本民族内部社会关系的作用，其强制性作用有时会更加明显，也会为民族社会成员更为看重。所以，它可以和国家法律一起共同发挥着干预民族社会生活、调节民族社会关系的作用，在条件成熟时，民族习惯法也有可能被认可为法律规范，上升为现代意义上的法律规范。一方面，要通过促进法律与民俗、宗教之间的契合点，引导和发挥宗教、习俗中蕴涵的积极因素，增强法律的普遍性与权威性，大力培育各族群众的现代法治意识；另一方面，也要通过规约宗教对法律的消极影响，依法加强和完善对宗教活动和事务的管理，推进现代法律在少数民族地区的实施。^[30]少数民族是今天民族区域自治地方民族特点的集中表现，是民族自治地方制定自治法规、依法行使变通权的现实依据之一。在制定民族立法、协调民族社会关系的过程中，必须正确处理好民族传统习惯法和现代法律之间的关系，要注重法治进程中“建构论理性主义”和“进化论理性主义”^[31]的并重，必须承认后者具有尊重现实的人及其社会世界的传统习俗等既成社会规范的作用，要充分利用民族传统当中的本土化资源，加快少数民族习惯法的现代化进程。

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