政府权威与法律权威的互动

——从一份“请示报告”看我国的法治化进程

郭星华

(中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长,中国人民大学法律社会学研究所所长,教授,博士生导师)

【内容提要】中国的社会转型，从社会治理模式的角度看，就是从“权治”社会向“法治”社会转型。在这一过程中，法律权威建立依赖于政府政府权威，但最终法律权威将取代政府权威，成为最高的权威。本文借助一个现实社会生活中的一个实例，分析了这一过程，并指出中国的法治化进程虽然艰难，但也看到了希望：法律对政府行为开始有了规范作用和约束力。

作 者：郭星华，湖南湘潭市人，1957年出生，中国人民大学社会学理论与方法研究中心研究员，博士生导师。主要从事法社会学、社会控制的研究。

关键词：法律权威  政府权威  合法性  法治

   任何一种权威都不会凭空产生，都有一个逐渐树立的过程。当代中国正处在法治化建设的进程之中。那么，法律权威是如何树立起来的呢？它与其他的已有权威，尤其是与政府权威是一个怎样的互动过程呢？本文试图借助一个现实生活中的案例，来分析这一过程。

一

我们知道，西方法律体系的建立是经过数次的斗争和选择，更多地呼应了当时社会的需要，最终成为“适应人类生活”的法律。[i][i]与现代西方国家不同的是，当代中国正在进行的法治化建设，却是一个自上而下的过程。都是经历法治化建设，但二者之间至少存在三点显著不同之处，第一，动力来源不同，前者法治化建设的动力来自于西方社会内部，后者来自于外部的环境压力和内部社会的需求这样双重的、混合的动力；第二，速率不同、方向不同，前者是一个渐进的、自下而上的过程，后者是一个急剧变迁的、自上而下的过程；第三，前者是在一个自恰的文化体系内产生变迁的过程，后者是一个外来文化与本土文化冲突与融合的过程。正是由于这三点显著的不同，使得我国的法治化进程显得步履艰难、障碍重重。

我们来看一看一个来自现实生活中的实例，从中分析我国法治化的进程。以下是某县法院1996年5月底写给县委的一份“请示报告”。[ii][ii]

“1996年4月25日五龙乡薛庄村村民许朝东等8人以委托代理的形式分别具状向县法院起诉五龙乡政府，要求法院依法确认乡政府对上诉当事人推倒房屋行为违法。法院认为，此案案情重大，事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，表示抓紧给五龙乡做工作，让乡政府积极认真地做好实际解决的工作，争取让起诉人撤回诉状；并指示法院可考虑暂不立案。但从最近情况看，乡政府做起诉人的工作成效不大，致有的诉讼代理人依照《民事诉讼法》第42条‘应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理’的规定，多次来法院催促，同时上访到中院（引者注：即指市中级人民法院），有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中。

从这次起诉人的接谈情况来看，原告对乡政府的行为极为不满，要求乡政府赔偿损失的态度坚决。当事人投诉后，对法院不能依法按时做出立案决定，理所当然的（地）表示不满，，现在多次上访，并表示要逐级上访。处理此案的难点有两个方面：此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非五龙乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前五龙乡乃至全县工作将会造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。此案如不立案，即剥夺了当事人应有的诉权。按法律规定，‘不予受理’，要给起诉人在下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可以直接受理。另外，起诉人在收到法院‘不予受理’的裁定后，也可能越级上访，发展下去，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量。而最终还是要通过诉讼解决争议。县法院认为，在乡政府不能作出妥善处理，起诉人坚持起诉的情况下，应做出受理此案的决定。此问题如得不到妥善解决，拖延下去，将是五龙乡乃至全县一个长期的不安定因素。”

故事并不复杂，这只是一起普通的“民告官”的案件。五龙乡的村民，因对乡政府的拆迁行为不满，一纸诉状将乡政府告上县法院。县法院处于两难境地，受理吧，从法理上说，必定要判村民胜诉，乡政府不仅要赔偿村民的损失，而且颜面扫地、威信无存，甚至可能“影响县里的工作”；不受理吧，于法无据，上级法院将会追究责任，而且村民不断上访，也是“全县一个长期的不安定因素”。

这样一起普通的“民告官”案件，可以说从一个侧面向我们真实地展现了我国法律秩序的现状，生动地描绘了我国法治建设进程中政府权威与法律权威的冲突与互动。

二

这既然是一份“请示报告”，当然就是下级向上级“请示”。也就是说，县法院是归属县委管辖的下级[iii][iii]。从报告中我们可以看出，县法院在处理具体案件时，遇到了棘手的事情，左右为难，而且“此案案情重大，事关全县大局”，这才“请示”县委的。换言之，虽然县法院与县委虽然有上下级的关系，但一般情况下，法院还是可以独立依法办案的，只有在案件“事关全县大局”时，才有必要“请示”县委。当然，也不排除县委在认为有必要时，尽管县法院没有主动“请示”，也会下达有关处理案件的指令[iv][iv]。这就牵涉到政府权威与法律权威关系的问题。

韦伯曾经对社会治理（统治）的类型进行过精辟的分析，他将所有统治分为三种类型：传统型统治、个人魅力型统治和法理型统治[v][v]，他认为现代社会的统治类型就是法理型统治。当代中国的社会转型，从社会控制的角度来看，就是社会治理结构的转型，即从传统的社会治理结构向现代社会治理结构转型。传统社会，这是一个歧义丛生的概念。我们这里将“中国传统社会”分为两个部分，一个是中国社会几千年沿袭下来的思想、价值观念、道德、风俗等等，不妨将其称之为“大传统”；另一个就是新中国建国以来所形成的社会结构、价值观念和行为方式，我们不妨将其称之为“小传统”[vi][vi]。当代中国的社会转型，就是在“小传统”的基础上向现代社会转型的过程，很显然，在这一过程之中，“小传统”比“大传统”对当代社会转型的影响更大。

“大传统”的传统中国社会是一个“礼治”为主导、以“法制”为辅助的治理结构，“法制”服从于“礼治”、服务于“礼治”。这里的所谓“礼治”，是指以儒家学说为核心、以“差别对待”为原则的一整套规则、理念和制度[vii][vii]；而“法制”则是以国家名义颁发的一整套法规、律令。“礼治”的社会治理理念与“法制”的社会治理手段相结合，就是“大传统”中国社会治理结构的主要特征，正如有学者指出的那样：“礼与法的相互渗透与结合，又构成了中华法系最本质的特征和特有的中华法文化”[viii][viii]。

“小传统”的中国社会结构，有学者用“单位制”概括[ix][ix]，有学者用“总体性社会”阐述[x][x]，有学者用“准军事化社会”描述[xi][xi]，也有学者用“全能主义结构”[xii][xii]来说明。综合而论，这是一个社会整合度极高的社会，所有社会成员都被固化在一定的社会位置上，所有的社会资源都集中在党政系统，整个社会采用层级控制的方式，每一个下层对其上层负责，每一个“单位”的权力集中在一个或少数几个人的手中。这种社会的治理结构当然不是“法治”社会，但也不能简单地称为“人治”社会，因为它和同属“人治”社会的“礼治”是非常不同的，我们不妨将其称之为“权治”社会。这里，我们将与“法治”相对应的“人治”社会治理模式分为三种具体模式：“习治”社会、“礼治”社会和“权治”社会。其中，所谓的“习治”社会是指主要以伦理道德、风俗习惯作为社会控制手段的社会治理模式，主要存在于文明前期的原始社会；“礼治”社会是指我国古代的封建社会；“权治”社会是指我国新中国建立之后到改革开放之前的社会。

在任何一个社会治理模式中，都有某一种或某几种具有合法性的权威，以约束人们的社会行动、调节人们的社会关系。所谓合法性（Legitimacy），是指对人们对法律、规则、制度的一种态度，是对有关规则的产生或者有关规则制定者及其权威的判断。在韦伯那里，合法性有两重含义：第一，对于处于命令—服从关系中的服从者来说，是对统治的认同和信念；第二，对命令者来说，则是统治的正当性。上级统治的正当性以及下级对上级统治的认同，共同构成了统治的合法性。[xiii][xiii]哈贝马斯把合法性理解为一个政治秩序被认可的价值，合法化则是指对合法性的论证方式，即证明为什么某种政治秩序值得认可。[xiv][xiv]也有中国学者认为法律合法性、行政合法性、官方意识形态合法性、社会情理合法性共同组成一组既具有独立意义又相互作用的机制丛。[xv][xv]这里，我们将当代中国社会里的权威分为：政府权威、法律权威和道德权威。当政府权威成为一个社会里的最高权威，其他权威服从于政府权威或来源于政府权威时，我们就可以称之为“权治”社会；当法律权威成为一个社会里的最高权威，其他权威服从于法律权威或来源于法律权威时，我们就可以称之为“法治”社会。在“权治”社会里，各级地方政府具有政治、经济、社会多重职能，各级立法与执法机构从属于各级党政系统，是全能主义结构的有机组成部分[xvi][xvi]。我们可以说，当代中国的社会转型，从社会治理结构的角度来看，就是从“权治”社会向“法治”社会转型。

三

美国学者泰勒（Ｔｏｍ Ｒ．Ｔｙｌｅｒ）曾经运用实证的方法研究了法律合法性问题，他的结论是：法律的合法性对人们是否服从法律有着独立的影响[xvii][xvii]。也就是说，只有当人们认可法律的正当性和合法性时，人们才会遵守法律，法律才具有权威。正如弗里德曼所指出的那样：“合法性表示一种态度，在其他情况相等的情况下，这个态度影响人们的举动，人们遵守合法的法律。” [xviii][xviii]然而，法律并不因为它是一纸条令就自然地获得了合法性。在中国大传统社会里，法律服从于皇权；在小传统社会里，法律服从于政府权威。

改革开放以后，中国社会开始进行法制建设，逐渐地步入法治社会的轨道[xix][xix]。很长一段时期里被人们生疏甚至遗忘的法律，开始进入人们的日常社会生活里。这是一个自上而下的过程，即：法律权威的建立依赖于政府权威，在政府权威的引导、协助和倡导下，法律权威得以建立，并开始发挥作用。我们引用的这份“请示报告”就生动地描绘了当代中国社会里法律权威发生作用的过程。

我们先来看看法律程序是如何发生作的用。村民们的诉讼代理人，依据《民事诉讼法》第42条‘应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理’的规定，“多次来法院催促”县法院受理立案。超过规定期限不受理，意味着县法院违反法律程序。法律制度是一整套有着自身内在逻辑的规则和程序，它强调通过“程序正义”来实现“实体正义”。因此，在法律制度里，严格遵守法律程序有着特别重要的意义，程序违法也是一种十分严重的违法。这样一种观念，从来不曾存在于中国传统社会里。但我们从这份“请示报告”里，我们却可以感受到“法律程序”的规定，在向政府权威发起了挑战。如果说，具体如何处置这一案件，政府还有斡旋、圜转的余地的话，那么，程序的规定是硬性的，不容变更。超越或者违反“法律程序”的行为，将意味着失去“合法性”。虽然，政府权威高于法律权威，因而县法院要向县委“请示”，但政府的行为也只有在“程序”规定之内，才具有“合法性”，政府行为开始受到了法律规定的约束。而且，县委对“法律程序”还不能置之不理，因为，“按法律规定，‘不予受理’，要给起诉人在下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可以直接受理。”毕竟，县法院还有一个上级——中院。

我们再来看看法律的具体条文是如何发生作的用。从案情来看，是乡政府强行推倒村民的房屋，导致村民上诉到法院。而法院认为“从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。”乡政府作为基层政府，出于乡镇建设或其他理由，推到村民的房屋，这本来是乡政府的职责范围内的事情，村民如果不服，也只能采用“上访”的方式向上一级政府申诉，都是在政府部门的权力范围内解决这类纠纷，政府的政策或者政府负责人的意愿就是裁判的准绳。但是，自从我国开始法制建设之后，“依法办事、依法行政”在政府的推动之下，逐渐成了社会的主流话语，法律的规定开始取代政府的政策或政府负责人的意愿，成了社会行为甚至政府行为的准绳，法律开始具有一定的“合法性”了。乡政府推倒村民房屋的行为，被村民们认为侵害了他们的合法权益，以法律的有关规定为武器，与乡政府进行抗争。这种抗争得到了县法院的支持，认为“乡政府行为无法可依，将会败诉”。而且，由于“此类行为并非五龙乡一乡仅有”，因此“判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的”。从这里我们看到，法律的规定不仅将纠正乡政府已有的错误行为，还将规范乡政府今后的行为。法律，作为一种强有力的正式规则，不仅调整着人们的社会行为，也对政府行为起着规范与约束的作用。

至此，我们看到了政府权威与法律权威的互动关系：在政府的引导、倡导和扶持下，法律权威逐渐建立起来；法律有了权威之后，又开始对政府行为产生规范与约束的作用，逐渐地削弱政府权威，部分地取代政府权威。法制建设依赖政府力量的推行，法律权威源于政府权威；但法治的本质却要求法律权威超越包括政府权威、道德权威在内的所有权威，成为至高无上的权威，这是一个两难境地：不依赖政府权威，法律权威无从建立，但法律权威一旦建立，却要成为最高权威。

从这份“请示报告”，我们虽然看到了法治建设的艰难，但也看到了我国法治建设的希望：在与政府权威互动的过程中，法律对政府行为开始有了规范作用和约束力。

（完）

参考文献

[i] 参见Ｅ．Ａ．Ｈｏｅｂｅｌ：《初民的法律》，周勇译，中国社会科学出版社１９９３年版，第３３页

[ii] 转引自应星、汪庆华：《涉法信访、行政诉讼与公民救济行动中的二重理性》，《洪范评论》，2006年，

第3卷第1辑，第196-197页。

[iii] 事实上，县法院还有一个上级，即“中院”。县委对县法院是组织领导，“中院”对县法院是业务指导。

[iv] 这里我们只是讨论了县法院与县委的正式关系，县委的人以个人名义向县法院“打招呼”、“递条子”的事情虽然屡见不鲜，但不再我们讨论的范围之内。

[v] 参见贾春增主编：《外国社会学史》，第１１４—１１７页，中国人民大学出版社２０００年版。

[vi] 参见郑也夫：《结构功能主义的启示——兼顾历史学和社会学》，《社会学与社会调查》，１９９１年增刊。

[vii] 关于传统中国社会的治理类型，更常见的是“人治”说。但“人治”说过于宽泛，可以包括前资本主义社会的所有时期，而古代中国是一个高度成熟的社会，笔者认为用“礼治”说来界定更为准确。关于“礼治”说，读者可以参阅瞿同祖：《中国法律与中国社会》，第２９２—３０９页，中华书局２００３年版。

[viii] 张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》，第３页，法律出版社１９９７年版。

[ix] 参见：路风：《单位：一种特殊的社会组织形式》，载《中国社会科学》，１９８９年第１期；刘建军：《单位中国—社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社２０００年版。

[x] 参见孙立平：《现代化与社会转型》，第１５７—１７５页，北京大学出版社２００５年版。

[xi] 参见郭星华：《当代中国社会转型与犯罪研究》，第１６７—１７１页，文物出版社１９９９年版。

[xii] 参见李强：《现代国家制度构建与法律的统一性》，第２５６—２５９页，载梁治平编：《国家、市场、社会：当代中国的法律与发展》，中国政法大学出版社２００６年版。

[xiii] 参见:Ritzer,George,Contemporary Sociological Theory and Its Classical Roots: The Basics,Beijing:Peking University Press,2004.

[xiv]参见哈贝马斯：“现代国家中的合法化问题”，载《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社1998年版