伪“法”的迷思与“高仿”的法理

——基于三部山寨版“信访法”的断想

刘正强[1]

原文载于：《民间法》第14辑。

 

摘要：信访制度是国家基础性的治理制度，它基于中共群众路线与正确处理人民内部矛盾的原则在社会治理领域展开，同时又具有法律属性并日益科层化，这常常表现为政治伦理与法治精神之间的对立与冲突。本文对三部山寨版“信访法”的流传及其负载的信息进行了解读，以为思考信访与法治诸命题提供纵贯视野。山寨式“信访法”深深地打上了草根创新、群众智慧的烙印，是关于大众信访理想的民意叙事和访民对于理想的信访制度安排的想像和向往。如何认识山寨“信访法”作为现代民间法的价值，从而在政治与法治之间建立良好的链接，更好地整理与安顿民意，是一个不能回避且又十分紧迫的问题。

关键词：山寨 信访法 民意 大众法理

 

当前中国面临的信访困局不断触痛着国家与社会的敏感神经，凸显了国家总体性的治理困境。在依法治国的语境下，基于群众路线的要求而建构起来、承载了中共执政伦理和理想的信访制度面临着政治与法治、理想与现实的冲撞与龃龉。政治的高度作为一种要求、法治的限度作为一种现实、治理的难度作为一种困境交织在一起，需要我们展开对信访的理念、功能、绩效、创新等方面的深度辩论与交流。在这种背景下，三部山寨版“信访法”的流传及其负载的信息为我们思考信访与法治诸命题提供了纵贯的视野。

 

一、“立法控[2]”与法的正义含量

法治，是人类文明社会中最重要的价值之一。倘梳理一下近30年来中国斑驳陆离的社会发展历程，“法治”无疑是色彩较为浓重的一笔。除了对正义的追求、对人权的庇护，法治更是人类社会得以有序和良性运行的保障。基于法治对秩序的追求，不仅仅是一个宏大的理想，亦是中国数十年来的实践。上世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制（治）的帷幕。出于对长期以来“无法无天”、法律虚无主义的逆反，朝野对加强立法、完善法制有了切肤甚至偏执的认识，在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法律原则谱系中，“有法可依”居于优先发展的地位。在思想上，我们极端重要立法、过于相信甚至迷信立法，产生了格外的立法主义偏好。在立法主义者看来，有法可依是法治建设的最起码前提和条件，有总比没好、多总比少好，只要具备了一套完整的法律制度，社会秩序的维持也就有了基础，“善治”也就不在话下了。自然，社会的进步、经济的发展乃至财富的涌动，都将是法治文明的副产品。由于立法工作不会直接影响现实的社会关系，再加之立法机关的强力推进和社会大众法律需求的不断提出，立法工作得以突飞猛进，成为了法制建设中最先和最易于突破的一个领域。尤其令人忧虑的是，由于中国社会迄今仍处于急剧的变迁中，社会结构尚未定型、社会安排尚未凝固、社会矛盾问题频现，官方往往倾向于将法律“治理”化，工具主义地通过立法应对紧迫的社会问题。在某一现象、问题出现后，常常是官方、民间及媒体不约而同地“加强立法”喊声一片。于是，几乎是以批量订制、生产的速度，“中国特色社会主义法律体系”于2011年宣告形成[3]，有法可依已是不争的事实，甚至可以说（相对于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”20字方针）中国法治建设已具备了1/4的名义进程。

但具备了一套同西方国家在表面上一样完整的法律体系——甚至也拥有了健全的制度框架，并不足以消除这个法律体系与现实社会之间的深深鸿沟，这其中的障碍岂能在短期内克服。始于法律体系草创阶段“粗放式”的立法原则深入人心，导致立法中急学先用、贪大求全、数量先导，整个法律体系尽管洋洋大观，却乏善可陈，尤其是其中不乏宣示性、纲领性、前瞻性的法律条文，缺乏可操作性。“现行中国法律、法规、规章中大量存在的不明确、不具体、过于原则、模棱两可、模糊不清、弹性过大以至无法实行、难以实行之类的毛病。”[4]另外，我们的立法工作也不重视从民间和习惯法等本土资源中汲取营养，法律是“人为编制出来的，而不是从头脑中流淌出来的”。同时，受法律实证主义、法律规范主义等理论的影响，特别是随着法学专家在立法中话语权的增强，法治过于形式化的偏好也在立法中有所体现，甚至按照理论的“应然”结论制造出法律，却“忽略对法的伦理、价值观念的建设，把眼光限于法条的工具性、技术性方面，造成在法治建设上缺乏对法律的历史性、文化性视野”。[5]于是，在技术层面上，法律规定看似严密而详尽；但在操作层面上，法律条文常常语焉不详，要依靠数量惊人的司法解释或上下级司法机关的请示、汇报来“释法”。在英美法德这些原生型的法治国家，法律体系是慢慢生长起来的，其与文化、历史与现实生活有着难以割舍的关系；而在中国“部门立法”的色彩浓厚，传统文化、习惯以及民意很难进入法律空间。这就导致中国法律的“合法性”差，从一开始就带有硬伤，成为对公众来说相对陌生的产品，其应有的价值很难转化为大众追求的目标。

信访制度是国家基础性的治理制度，它基于中共群众路线与正确处理人民内部矛盾的原则在社会治理领域展开，同时又具有法律属性并日益科层化。由于它被默认应该承载更多的公平、正义的理念，于是强化与完善信访职能的主张不断释放出来，并常常表现为政治伦理与法治精神之间的对立与冲突。比如，能否对信访立法，不但为官方所关注，也引起了访民的热议。

 

二、三部山寨“信访法”及其生成

从历史上看，1951年6月政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》是新中国信访史上第一份规范信访活动的法律文件，1982年2月中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》是一件准法律文件。1995年10月国务院发布并于2005年修订的《信访条例》生效至今，是一部规范、正规的法律文本。但从法律规范的角度来看，现行《信访条例》只是一部行政法规，阶位过低过窄，调整范围有限，缺乏足够的权威性和覆盖面。民间乃至一些政府部门对“信访法”具有不同的认知，常常有人将《信访条例》误作并不存在的“信访法”。如台江县环保局的工作动态称，“我局组织全体干部职工学习《信访法》、《保密法》、《工会法》、《禁毒法》等法律法规知识和环保相关法律法规知识以及反邪教警示教育知识，并要求会上干部职工务必做好其家庭成员的宣传教育工作。”[6]而将《信访条例》冠以“中华人民共和国”的情况更普遍。[7]更有一些访民执着地认为那个《信访条例》就是一个“法”，在他们朴素的认知中，“法”显然要比“条例”大：“甚至，作为信访干部居然不知道有个《中华人民共和国信访法》，居然还和访民们放肆争论是否有这个信访法的问题。信访干部不羞愧，访民们都替他羞愧，可见他们平时是怎样忽悠访民的。《中华人民共和国信访法》是由温家宝总理发布的第431号令，从2005年5月1日施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时作废。”[8]

近年来，面对信访困境，信访立法的声音不绝于耳，每年两会时亦有一些相应的议案、提案提出。信访部门往往是信访立法的第一推手，这背后自然有通过立法扩权的内在冲动。2008年，在中央党校与国家信访局联合举办的“信访•法治•科学发展观”研讨会上，一些与会者认为信访立法有助于规范和解决信访工作中的新情况新问题：现有《信访条例》的局限性日益凸显，难以有效地调整日益复杂的信访法律关系，难以有效维护公民的合法权益和社会政治稳定，因此迫切需要加快信访立法步伐，实现法律瓶颈上的真正突破。[9]2013年国家信访局委托中南财经政法大学等科研机构启动的信访立法可行性研究，实际上已演化为“加快推进立法进程”的实际行动，据称已拟就《信访法》草案，但秘不示人。一些学者从法理或技术角度对信访立法进行论证，比如有学者认为“目前施行的信访条例由于效力层级较低，内容原则性强，部分内容不具备操作性，有些内容尚不完整，随着情况的变化和形势的发展，对于实际工作中存在的各种问题，应对起来颇有无力之感，甚至已经开始限制信访制度功能的完整发挥。扭转这一局面，需要制订效力更高的统一信访法。”[10]

不但官方和学界，民间居然亦有为信访立法的倡议与举动。2013年，笔者从上海一韩姓访民手中愕然地发现了一份“信访法”（以下称A版本），本人答曰自北京购得，并作为信访政策法规学习。事后，在网上检索，也找到了这个版本的电子版。同时，又发现了另外两个版本的“信访法”（以下分别称B版本和C版本）。笔者经过努力，终于分别联系上了三部“信访法”的作者，进行了简单交流并索要了更多的资料（表2：三部“信访法”的比较）：

表2：三部“信访法”的比较
版本	“信访法”A版（平民版）	“信访法”B版（扩展版）	“信访法”C版（完整版）
全称	《信访法》草案	《中华人民共和国信访法——民间建议第一稿》	《中华人民共和国信访法》建议稿
作者 及身份	张国福，河北衡水人，自由职业，原访民	姜焕文，辽宁沈阳人，“中国第一职业举报人”	向运智，重庆垫江人，城建综合执法局副局长
条款 及篇幅	共七章（总则、信访局、信访人、信访程序、信访局的监督机制、信访局的处罚法规、信访法的意义），48条，4524字	共七章（总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任、附则——同《信访条例》），50条，9158字	共七章（总则、信访人的权利和义务、国家机关信访工作责任、受理和办理、信访秩序、法律责任、附则），57条，9177字（不含作者“释法”部分）
成文 时间	2008年3月（文本标注时间）	2007年8月（文本标注时间）	2010年10月（作者博客贴文时间）
疑似“立法”缘由	作者有上访的经历	作者有替人举报、为已维权的经历	作者长期分管单位的信访工作
流传 情况	网络、线下	网络（线下不明）	网络（线下不明）
原创性	全部原创	参照《信访条例》扩充而成	参照多部法律扩充而成

三部“信访法”的作者都有着非常丰富的人生阅历。A版作者张国福先是在北京上访，但按照《信访条例》的规定却处处碰壁，于是“久病成医”，干脆倡议制定“信访法”，并把自己的一些思考、建议体现出来，随后这个文本就在周围的朋友、访民间流传。据他称，一次他发现有人在兜售“信访法”，拿来一看，这居然是他的作品。原来，也有人把他发在国内网站“法治论坛”中的“信访法”转到了海外“博讯”网站上（经查博讯转载的时间为2010年8月26日），使其流传更广，就有人下载下来以3元一份出售。居然真有一些访民拿着“信访法”找信访局，质问他们为什么不遵守信访法。张感觉很是惊奇，自己的作品居然这么有市场，便也加入了卖自己作品的行列，并在“信访法”文末加了一段广告[11]。因为兜售自己的“信访法”，他曾被拘留过。目前，张的问题仍没有解决，他也不再上访，而是呆在老家做生意。由于不断上访惹事，搞得老婆和自己离婚了。

B版作者姜焕文，是一个传奇式的人物，号称“中国第一职业举报人”。姜焕文生于1965年，天生脑子活络。文革后返城的姜焕文在沈阳市第二农用汽车制造厂当工人。那时他喜欢写个报道，挣个稿费，很有成就感。后来自学法律，于1994年考取法律专科文凭。1996年，姜焕文所在的厂子倒闭，他就干起了法律服务工作者的活计。1998年，他所在的法律服务所被司法局整顿关门。2000年8月，一个偶然的机遇让他走上了职业举报之路，“借正义挣钱”。至今为止，除去辽宁本省外，姜已经去过武汉、上海、南京、镇江、广州、佛山、珠海等地。每次到一个陌生的地方，姜都要隐匿身份，了解当地一些行业的规矩，然后深入排查，看有哪些偷税、漏税的不法企业，而后进行举报、挣得奖励。由于这一行业充满了风险，姜焕文只得常常习武以防身。他于2000年开始上网，“足迹”遍布各大网站论坛，并渐渐动了自己办一个举报网站的念头。2004年5，姜焕文的“中国举报网”正式成立，同年7月29日CCTV新闻会客厅栏目曾将姜焕文接到了北京做节目。但好景不长，“中国举报网”被认定违法、关闭，他后来以“中国民间举报网”重新开通，并且名声日隆。姜曾在网上发帖举报云南个旧原副市长童某，仅过19天就将其扳倒。在沈阳市苏家屯区，他有许多名号：“土记者”、“法律工作者”、“私家侦探”，在他的自我介绍中也有“调查记者、职业举报人、自由撰稿人、举报法和信访法的民间起草人、行政诉讼专家”等字样。自然“信访法”是他见多识广的产物。

C版作者向运智，系重庆市垫江县城乡建设综合执法局的副局长，党校系统法律本科。不同于前二者，他具有公职身份，是体制内的人士。向的工作，就是普遍为人所诟病的“城管”。由于工作的关系，向不得不常常面对法律与现实的冲突，尤其是不同法律之间的矛盾，并形成了一些完善法律条文的思考，比如向于2013年10月针对执行难就刑法第313条出台司法解释向最高人民法院“院长信箱”发送的电邮，得到了周强院长的批示。[12]向运智之前是重庆市垫江县周嘉镇干部，在重庆直辖市挂牌前，该镇兴达建材厂与河北肥乡县的几家单位发生经济纠纷，经过诉讼后建材厂方不服判决。2000年该厂被当地工商局注销后，其债权债务由周嘉镇承担。此时，作为镇干部的向运智以代理人的身份参与后期的诉讼活动。但该案迄今十几年并形成了20多份判决﹑裁定也未消停。对该案，法制日报在2003年曾整版予以报道，著名民法学家王利明也曾予以关注。向由于是镇政府一方诉讼活动的实际操作者，在马拉松式的诉讼中备受煎熬也大长见识，尤其是对法律完善有了思考。向在乡镇时，从一般干部干到副镇长，直到后来任执法大队副队长、执法局副局长，都分管信访工作。“信访法”的形成与他的经历不无关系。

用时兴的语言讲，这是山寨版的三部“信访法”。一般说来，山寨是现代社会出现的一种新兴社会现象用词，以模仿加创造为特征。山寨文化具有反权威、反主流且带有狂欢性、解构性、反智性以及后现代的表征。它是以极低的成本模仿主流品牌产品的外观或功能，并加以创新，最终在外观、功能、价格等方面全面超越这个产品的一种现象。而由此衍生的山寨产品更是多不胜数：山寨春晚、山寨明星、山寨国足、山寨手机、山寨零食，不一而足。在依靠抄袭、模仿、恶搞等手段发展壮大起来，握紧了低成本高回报的福祉之后，这也甚至引发了相关行业的结构性震荡，形成了以山寨文化为基础的价值序列。自然，山寨版“信访法”也深深地打上了草根创新、群众智慧的烙印，它所负载的信息可能远远超过了法律的“正品”。

 

三、被高仿的“正义”与大众法理

无疑，作为民意的表达，这三部“信访法”自然都属于言论自由的范畴，更于伪造或变造“国家公文”无涉。从某种意义上说，这是民意以“立法”这种高端方式的一种释放，也可以视作向官方切磋的行为艺术。从法理来看，这三部“信访法”甚至无懈可击，都声称以《宪法》以依据，是对《信访条例》内容的演绎、延伸和提升。但从各自的语言风格、信访人与信访机构权责划分等方面来看，又各有特色，尤其以A版“信访法”最具平民“范儿”， A版正如同其作者是一介布衣一样，也是一个非常通俗的平民化版本，其与作者强国福的经历不无关系。张在上访过程中之处处碰壁受掣肘，往往不是由于人为的刁难，而是制度规定的无情、僵硬。因此，这个平民化的文本也是作者本人的一次集中吐槽。

（一）A版“信访法”：关于大众信访理想的宏大叙事

A版的首要特色是倡导信息的透明、公开，并且使用了一些形象化的语言：如提出设计《中国信访》网站，在各级信访局接待室配备“大屏幕”并与之联网，从而使信访局形同一台“巨型摄像机”“记录社会生活”。而信访机构亦在社会及上级对其的全方位监督与监控下。其次，这部“信访法”明显支持信访扩权，如提出信访局实行垂直领导，其人员亦由同级人大代表组成，不受当地制约。自然其权利也达到最大化，不但受案范围涵盖公检法司，每个信访受理员都有提出处分、开除“不能作为不作为乱作为政府[13]工作人员”的意见。第三，在支持做大信访、将其打造成一个超级机构的同时，作者更多的是自我赋权，以最大程度地保障访民的权利。具体来说就是赋予访民“评议归档”的权利，无条件地以访民是否满意作为信访事项是否结案归档的唯一标准。最后，相应地，“信访法”也为信访工作人员设立了最为苛刻的问责标准，只要当事人不满意或者对信访案件的处理有瑕疵，就动辄开除、撤职：“总之，（对信访局干部）干不了活的不养，不干活的不养，不好好干活的不要。”甚至如果对同级信访局的过错本地媒体没有曝光而被外地媒体抢先，则当地媒体一把手都被免职并在10日内一次性给付外地曝光媒体50万元奖金。

从总体上看，A版“信访法”以保护甚至“袒护”访民为导向，是对访民有理推定、对信访问题有解推定甚至对行政方有过推定的产物。在整个文本中，处处体现着对访民的人性化规定。比如，在信访级别上就高不就低，居然要求信访人“必须在信访事项涉及的事和人的最高级别的同级或上一级的信访局信访”，用信访专用信封特快专递信访材料时“邮资免费，统一由国家财政拨付”，信访局的工作人员对于信访材料要“无条件地随时开具受理单”，并要“复印信访人出具的材料，留复印件，原件签字盖章确认后交信访人。”最后一章“信访法的意义”通过规定民众是“考官”，官员是“考生”，实现了人民至上、大众民主甚至不乏民粹色彩的宏大叙事。总之，A版“信访法”抒发了一筹莫展、万般无奈之下的访民对于一种理想的信访制度安排的想像和向往，也因此，它才受到不少访民的追捧（表2：A版“信访法”的特点）。

《表2：A版“信访法”的特点》略

 

（二）B版“信访法”：一个中规中矩的《信访条例》升级版

相对于A版通俗、平民化的风格，B版则要严谨与规范得多。这可能与作者的身份与经历不无关系。不同于没有任何法律训练的张国福，B版作者姜焕文曾自考取得法律大专文凭，并一度从事法律服务工作。后来长期的举报工作迫使他不断研习法律条文，并形成包括“中华人民共和国举报工作管理法”、“中华人民共和国私人侦探法”等在内的一系列立法建议，而“信访法”只是其一。

B版“信访法”具有鲜明的问题导向，在总则中规定“为了解决各种信访问题”，并删除了“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”的表述，这使得信访有些去政治化。相应地，这个版本将人大、法院、检察院的信访职能整合到原《信访条例》中，适用于除军队外的所有国家机关，也包括企事业单位和人民团体。各级“人大信访管理办公室”统筹管理信访工作，其职能类似于“联席办”，以结束信访四分五裂、九龙治水之状。对信访机构及其人员督导、问责的力度有所加强，尤其是对于渎职的处理不限于一般处分，对于造成越级上访的甚至可以追究刑事责任。

相对于A版，尽管在“偏袒”访民方面相对温和得多，B版在保障访民权益方面仍有许多规定：对于诉讼、仲裁、行政复议等事项，当事人依然可以信访；对于于法无据的“合理”信访内容，予以支持；注重网络力量，要求市以上人大信访管理部门开设“网络信访论坛”，信访人可以将自己的问题公开化和公共化；允许信访人开会、允许信访人集资为集体访代表提供费用；信访人可以通过信访渠道进行控告；对于《信访条例》规定的时限基本上进行了减半处理；尤其是对于越级访几乎采取默许、纵容的态度，在对复核意见不服时可以自行组织论证会推翻原有结论并由复核机关承担有关费用，在复核机关不予赔偿时可以向“认为方便”的人民法院提出国家赔偿，等等。这些内容，或多或少地体现出对公权力的警惕和防范，但也反应出某种社会情绪与愿望，甚至也有以大众、媒体审判凌驾于国家机关之上的激进、偏执思潮（表3：B版“信访法”与《信访条例》的重要比对）。

表3：B版“信访法”与《信访条例》的重要比对
条款	内容（字符底纹为添加、删除线为删减）	释义
第1、48条	为了解决各种信访问题，为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，（保护信访人的合法权益，维护信访秩序），根据宪法制定本法条例。	对信访制度去政治化，“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”不保留，以解决问题为导向。 同时强调“信访法”的宪法依据。
全文，第4、5、34、36、48条	人大（或人大信访管理办公室）、法院、检察 全国人大负责信访工作的统一管理，应当在县级以上人大设置信访管理办公室，并配备专职法律人员，负责处理本地区信访案件。各级法院、检察院、人民政府应当设置信访工作机构，具体负责信访工作。 （督促检查信访事项的处理），限期有关部门或是其他组织依法解决信访问题 。 各级人大信访管理办公室必须定期及时与各级法院、检察院、人民政府信访工作机构沟通信访信息。必须依法追究造成信访问题的有关组织或个人的法律责任。 本级人大信访管理办公室有权提出限期解决信访问题的要求，有关法院、检察院、行政机关必须按期做出符合法律、法规及地方法律、法规规定的处理意见。 本级人大信访管理办公室有权提出罢免由本级人大任命的法院、检察院、人民政府造成信访事件的有关人员的建议。本级人大常委会必须依法采纳合法的建议。 军队信访参照本法执行，可以由军委另行制订具体实施办法。社会团体、企业事业单位的信访工作参照本条例执行。	基本确立了信访的体制框架。凡涉及信访受理主体的条款都进行了修改，除军队系统外，“信访法”适用全体国家机关、企事业单位和人民团体。各级人大信访管理办公室统筹管理信访工作，其地位类似于“联席办”。对相关的条文进行了技术、文字处理和调整。强调问责。
第3条	（各级人大、法院、检察院、人民政府、县级以上人民政府工作部门）必须依法应当做好信访工作，必须（认真处理来信、接待来访，……）各级纪委监察机关有权配合和直接介入信访案件调查和督办。  （为信访人采用本法规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件），必须将信访机构设置在信访人易于找到的位置或是集中办公。     信访人有权依法信访，任何组织和个人不得以任何名义和借口打击报复或是阻截信访人，不得擅自扣压信访信件。	强调“必须依法、必须”等字样。各级纪委（监察机关）介入信访案件办理[14]。 “必须将信访机构设置在信访人易于找到的位置或是集中办公。”是一个非常有创意的亮点，中央和地方的一些信访部门往往将信访接待机构设于非常偏僻的地方，没有标识或标识不醒目，人为增加当事人的上访成本。 对访民除了直接的打击报复，更多的是阻截、扣信、跟踪、看守等软暴力。
第7条	（信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予）500、2000、10000元（奖励）。（对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予）500、2000、5000元（奖励）。	细分了条文。
第8、12条	市级以上大人信访管理办公室，应当开设网络信访论坛，配备或聘请律师或具有法律知识人员担任论坛版主，允许信访人上网发布信访言论，提出信访意见和合理化建议，定期整理论坛具体信访内容，交由有关部门按照本法规定处理。 （信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证）、论坛讨论、媒体参与（等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。）	看重网络表达和媒体力量。
第13条	（信访人……职务行为……提出信访事项：）  （五）社会团体、各种企业管理者及个体工商户业主，各种出租房屋的产权人或是受益者；	本条规定的是针对公职人员或承担公共管理职能人员的职务行为。但“社会团体、各种企业管理者及个体工商户业主，各种出租房屋的产权人或是受益者”并不具有公共管理资格。
第13条	（对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。）信访人亦有权依照本法规定程序信访。	这项规定为信访人增加了救济渠道，即对同一事项既可“访”又可“诉”。
第14条	（信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。）有权处理的本级或者上一级机关逾期未作答复的，信访人向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项。上级机关可以责令受理、办理机关限期答复或是直接受理该信访事项。	本条针对的是地方信访部门“拖延术”，对信访部门有实质压力。
第15条	（信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真、）网络信访（等书面形式；信访人提出投诉、）控告（请求的，……）	“网络信访”已经得到国家信访局的大力倡导。但姜对“网络信访”的理解可能要更宽泛一些，包括了论坛讨论这些民意性质的内容。 “控告”是增加的内容，但也值得商榷。一般说来，控告是用于向司法机关揭露违法犯罪事实或犯罪嫌疑人，要求依法予以惩处的行为。这可能超出了信访制度的范畴。
第16条	（多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。）推选代表允许信访人开会评选，允许信访人以集资形式为信访代表提供信访费用。	这涉及到了一些敏感的问题，“开会”往往会涉嫌“非法聚会”，而“集资”也可能引发“非法集资”、“借访生财”的联想。
第19、30、31、32、33、34条	对依照法定职责属于本级法院、检察院、人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当在15日内处理完毕。 作出支持信访请求意见的，应当立即督促有关机关或者单位在五天内执行。 信访事项应当自受理之日起30日60日内办结；情况复杂的，经本级人大信访管理办公室行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过15日30日 收到复查请求……信访工作机构应当自收到复查请求之日起30日15日内提出复查意见，并予以书面依法正确答复。不得推诿、敷衍、拖延。 收到复核请求……信访工作机构应当自收到复核请求之日起30日15日内提出复核意见。 （经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内，）但不得超过30日。 （收到改进建议的……机关应当在）10日30日内书面反馈情况。	现行《信访条例》对办理信访事项的时限有明确的要求，确定是否受理为15日，办理时限为60日，符合延长条件的可延长30日。复查、复核的期限为30日。此版本“信访法”对时限基本是减半提出。
第28条	（……工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的），必须应当回避。其他接待信访工作人员必须坚持原则。
第30条	（对信访事项……分别作出以下处理，并书面答复信访人：）  （二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当根据具体情况对信访人的合理信访内容，予以支持做好解释工作； （三）请求缺乏事实和证据根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。	这是一个比较重大的修改，即对无法律依据的“合理信访内容”予以支持。
第33条	（信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，）应当直接到省级以上人大信访管理办公室，法院、检察院、人民政府信访工作机构或是全国人大信访管理办公室提出投诉请求。最终仍不服的允许其自费组织法律专家公开论证会。公开论证会允许新闻媒体采访和报道。论证会结果证明有关复核意见是错误的，其组织的论证会的费用及其合理出差费用由做出错误的复核意见的复核机关负责赔偿。复核机关逾期不予赔偿的，信访人可以到信访人认为方便的中级人民法院提出国家赔偿请求。	本条几乎是默许或者纵容越级上访。在对复核意见不服时可以自行组织论证会推翻原有结论并由复核机关承担有关费用；甚至在复核机关不予赔偿时可以向“认为方便”的人民法院提出国家赔偿。这典型地体现了以大众、媒体审判凌驾于国家机关之上的激进、偏执思潮。
第35条	（对于信访人反映的有关）不符合法律、法规规定的（政策性问题，应当及时向……报告，并提出完善政策、解决问题的建议。）
第6、36、40、41、42、43、45条	（对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。）情节严重者，应予以开除公职，并建议党组织予以开除党籍。构成渎职罪的移送司法部门依法处理。 （对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的）具体行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分、撤职、开除的政纪处理的建议。 （造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分），造成越级信访的，一律予以降职、撤职或开除处理：  （二）对属于其法定职权范围的信访事项不予受理或推诿、敷衍、拖延的； （工作机构工作人员在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，造成信访人越级信访的，依法给予行政处分。）经过最终复核认定信访人信访合法的，对于造成信访人重复越级信访的人大信访管理办公室、法院、检察院、人民政府信访工作机构工作人员，一律予以追究法律责任，并严厉追究责该级人大、法院、检察院、人民政府主管负责人的法律责任。 各级纪委监察机关有权依照职权查处构成违纪违法的人大信访管理办公室、法院、检察院、人民政府信访工作机构工作人员。对于组织拦截或阻碍信访人越级信访的，各级纪委监察机关有权依照职权查处，直至移送司法部门处理。 人大信访管理办公室、法院、检察院、人民政府信访工作机构工作人员的违纪违法行为构成犯罪的，依法移送司法部门处理。 各级人大、法院、检察院、人民政府应当制订依法保护信访人的具体规定，（打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分；）公安机关应当依照治安管理处罚法做出处理。	对于信访受理机关渎职情况查处的规定，提出了更严厉的处理要求。多处涉及越级上访。要求制订保护信访人的具体规定。
第37条	县级以上……信访工作机构……定期提交信访情况分析报告：  （四）明确指出造成信访事件的根本原因及改进措施。	《信访条例》要求各信访部门定期上报包括数据统计、信访分布、转送督办、建议采纳等内容在内的分析报告。B版“信访法”提出还要“明确指出造成信访事件的根本原因及改进措施。”

（三）C版“信访法”：信访规范之集大成者

相对于A、B版“信访法”，C版“信访法”更加有板有眼。在这个版本中，作者借鉴、吸收了《行政复议法》、《行政处罚法》等许多行政法规的精神，其语言、结构严谨，足以以假乱真。但正因为其过于规整的语言，使得阅读这个文本比较拗口与晦涩，相应地，这个文本的传播和影响也远远小于A、B版尤其是A版。这自然与这个版本的作者有更大的关系：作者向运智不但是三个作者中唯一的体制内人士，而且他在三个人中的学历也最高（法律本科）；尤其是向长期分管信访工作，并曾为单位代理经济纠纷案件。这使他对司法、信访及其运行中的矛盾和困境有着切身的体悟。他认为现实中存在的信访乱和信访难与没有一部可以规范各级国家机关处理信访问题的法律有关，而现在各自为政，甚至人民法院系统一直没有信访处理的综合性办法。由此，C版“信访法”显得更为规范、严谨。

C版“信访法”倾向于从法律与政治两个属性定位信访制度。在总则中，相对《信访条例》，增加了“保障信访人的民主权利和其他合法权益”的文字，并且详细规定为：“信访是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取信访人意见、建议和要求，接受信访人监督的重要渠道。”相应地，不但明确规定信访人的信访标的可以是抽象行政行为，也赋予各级人大常委会以督导权力，甚至在特定条件下可以启动对信访个案的调查。强化各国家机关之间的衔接、配合是该版本“信访法”的鲜明特色，作者对一些条文进行的释义也多与此相关，比如第十八的释义：“此条是为了规范信访人行为和提高办理信访效率，强化有权机关的责任，防止信访人四处信访问题不能解决和重复交办，以及重复信访，增大国家机关处理信访工作量，浪费囯家财力和物力。”

不同版本的“信访法”都面临着同样一对矛盾：访民不断报怨信访渠道不畅，对信访事项常常不予受理、没有答复，上访被拦截等司空见惯；而信访机关则感觉访民越来越刁，越来越难以对付。C版对此有一些创意，比如，信访的复查、复核是对信访事项的终结程序，也是有理访与无理访的理论分界线，但其效力常常不被当事人认同。这个文本对其效力进行了限定，在规定信访人对生效信访意见、生效复查意见乃至复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级国家机关信访工作机构和其他国家机关不再受理的同时，赋予省级律师协会、法学会、检察院再受理的启动权力：“省级律师协会、法学会、检察院书面提出意见除外”（ 表4：C版“信访法”核心观点）。

《表4：C版“信访法”核心观点》略

 

三部“信访法”是大众民意通过“立法”形式的一次集中展示。2005年新版《信访条例》实施后，属地化管理、排名通报、联席会议等制度形成，中央和地方为信访治理竭尽全力，但信访局面仍然严峻，这迫使人们从合法性、有效性诸方面对这套制度体系进行持续追问。除了关于信访的“存”、“废”之争，信访法制（治）化也是一个热门话题。随着大众法律知识的普及、法治理念的提升，更多的人从完善法律制度的层面上思考信访问题及其解困之道，而提升信访法律法规的位阶、权威，是一些人不约而同的选择。不过，立法毕竟是一项技术性、专业性很强的活动，需要经过慎密、精致的论证过程，而大众的愿望与情绪又在何种程度上代表了公众的意志也未可知。在这种意义上，关于信访的立法引起了我们对大众理性、情绪及其限度的思考。

 

四、政治与法律：关于信访功能的一个溯源性分析

可以不可以有“信访法”，这不但是一个法律问题，而且是一个政治问题，它甚至触及到了中国政治的顶层与初始设计。在我国的政治叙事中，发端于战争年代、完善于革命和建设年代，却在改革年代面临诸多挑战的信访制度承载了中国共产党增加政治认同、增促社会团结的理想设计，是贯彻群众路线、处理人民内部矛盾乃至防范官僚主义的基本方略，成为中共基础性的执政资源，在国家治理体系中占有独特地位，一直是新中国政权之政治合法性的重要制度基石。尽管一些学者认为中国古代也有类似于信访的直诉或上控制度，现代西方国家也不乏类似的申诉、陈情设置，但仅就其承载的独特政治功能来说，信访制度确实是当代中国独有的，体现了国家政权建设的结构性需要。它不但具有深厚的传统权威情结，也具备了现代民主意识的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民众政治参与的通道。[15] 从某种意义上说，信访制度一方面在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上进行了有意的设计，以跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”；另一方面又回应民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党―政―民”的社会治理结构，成功完成了对社会的整合。“可以说，信访制度在执政党与群众的互动中产生，也是执政党的现代价值取向和政治理念与民众的传统政治心理相耦合而出现的制度化产物。而制度的发展，即民众的参与和制度的机构化、专业化则是与执政党的鼓励和推动密切相关。历史传统的逻辑与现代国家的逻辑就在信访制度上体现出一种奇异的交汇效果，这正是其长久延续的生命力所在。”[16]

由于正式���度、行政体制（或曰“科层制”、“官僚制”）存在着依靠其自身力量很难克服的内在、固有弊端，如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。信访制度就是破解此困境的一个创造。长期以来，信访作为政治辅助制度的定位非常清晰，从建立伊始，它就成为对抗、防范官僚主义的强大武器及民情上达的绿色通道，通过清除政权肌体中的无组织和异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，使政权的运作始终处于鲜活状态。尤其在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下，信访制度在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。早在1951年，毛泽东在一份中央办公厅秘书室关于人民来信的报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机构或专门的人处理这些信件。如果来信不多，本人和秘书能够处理，则不要另设专人。”[17]毛泽东这个批示发出20天后，中央人民政府政务院就作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，指出：“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”这个《决定》的颁布实施，是中国信访制度正式确立的起点。以毛泽东本人的秉性，他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕，他所假想的所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚体系为载体的。毛既然是发动群众的高手，他自然会将信访作为人民群众监督政府、批评政府，反对官僚、遏制腐败的重要手段，通过这个信道，让人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次。毛纵容打烂公检法、踢开党委闹革命，以至在文革中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器，其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。[18]

今天，国家机器逐步健全，正式制度不断完善。国家积累了社会治理的强大物质与技术基础，治理日益法治化、理性化甚至技术化、项目化，在这种情况下，信访常常以其“人治”色彩而被屡屡诟病，废除信访制度或者使其法治化的声音一直存在。与此同时，急剧转型的中国社会面临着艰巨的治理任务，尤其是在刚性维稳的思维下，信访制度不可或缺，成为吸附和化解社会矛盾的重要平台和几乎兜底性的制度，做大做强信访具有深厚的社会基础。这使得如何定位信访制度面临着一些困惑。其实，从其初始设计出发，不难推导出信访制度之去从。信访制度的合法性来源于群众路线，它更是一项政治制度或政治辅助制度，在既有的政治制度框架下，它显然具有存在的正当性和必要性，亦不会造成对正式制度的干扰。大约自2005年新的《信访条例》施行以来，信访制度越来越科层化、行政化，但即使这样，它也不是纯粹的、典型意义上的行政制度。信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的系列功能，但他们的重要性却大相径庭。政治功能（从国家角度讲就是政治动员，从民众角度讲就是政治参与）是信访制度的灵魂和核心价值所在，一旦抽离了信访的政治功能，则信访制度就成为一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中，信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单——因为访民所反映的问题都有对应的责任机构，问题解决与否不以信访的受理为条件。但信访的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是信访制度所独有的，有无政治功能的涵盖，对于其它功能具有不同的意义。

在新的历史条件下，信访的规范化运作是一个趋势。但强调信访的政治属性，与信访机构的科层化建设并不矛盾，法制化与信访的政治属性分别体现了信访在理念与手段方面的法治与政治原则。但不能以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段，如果这样，会消解信访之政治功能，使民众丧失一个民意表达的渠道。因此，信访制度的这种设计并非权宜之计，而是一种长远政治安排。事实上，中央面对执政困难与危机及政治合法性流失的危险，始终强调“执政为民”、“以人为本”等理念，并提高了信访工作的政治定位：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。”[19]关于信访法治化的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，没有认识到信访政治功能的独特价值，而仅仅将信访机构视作了一个合署办公的场所。

由于信访制度内在地包含了群众路线和中共的执政伦理，它就很难完全按照科层制的原则来运行。事实上，《信访条例》是规定信访渠道的程序性法规，它没有也不可能为信访人设定实体权利，因此，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不会对信访人的实体权利产生实际影响。早在2005年12月，最高人民法院就在一份司法解释中称[20]，“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关做出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，而是运用《条例》赋予的权限，中转、协调、督导有关行政机关依法处理信访事项。从这个意义上讲，信访工作机构处理信访事项的行为不是具体行政行为。因此，信访是一种相对独立、有别于诉讼的程序，无论是《条例》的精神还是最近启动的涉法涉诉信访改革，都有意避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复。毕竟信访途径是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾与问题的一种方式，它不是也不能替代正常的、规范的、法定的救济渠道。

自然，信访本身很难成为一项法律意义上的独立“权利”。从政治属性上讲，信访具有补充、保障的特点，是行使宪法和法律所赋予的实体权利的方式和途径，从而使得既有的各种纠错、救济机制更加畅通、有效地运转，而不是另起炉灶创设一套第二司法系统。事实上，信访所涉及的权利和要求，都已为其它制度所涵盖。但再完善的行政法律制度也可能有力所不逮之处，信访制度尽管不能越俎代庖，但又不可或缺。即便在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的西方国家，哪怕其公共管理已相当完善，他们也往往采取申诉专员或**等制度来应对不时之需。联系到中国的国情，信访制度即使在中国法治相当完善的情况下，也有存在的必要，它既不应该演绎出另一套权利体系，也不应该为正式制度所内化、吞噬。

 

五、民意的去处及其安顿

民意是一个历久弥新的话题。从理论上讲，现代民主政治本身既包含了精英的设计，也是民意的体现与凝结——即民意的结构化与固着化，它对民意起着收集、拣选与吸纳的作用。尽管民意表达的制度化程度有较大的差异，民意表达及其效果却不可以简单地用孰优孰劣来评判。由于中西方不同的政治生态环境，民意表达有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中，民意表达比较正式和规范，并与代议制有着内在的联系，选票就是这二者之间的具象化链接。而在中国的政治传统中，民意表达有着另外一套不同的样式：一方面，中国数千年来奉行大一统的集权政治，尤其是推行法家之治，用强制的力量做到政令畅通、国家统一，这与小农经济尤其是民智未开、利益单一等情况相吻合；另一方面，政治运作也并不完全是封闭和排他的，散乱的民意也在某种情况下发挥作用，除了从理论上将民意加工、上升为抽象的“天意”、“天理”的民本思维外[21]，民意更多地是在大众生活共同体中通过习惯、道德等散乱地发挥作用。中共建政后，民意资源得到整理，实现了对传统民本意识的超越。在理论方面，中共提炼出“群众路线”等价值形态，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式。群众路线被一些国外学者看作是中国对马克思主义理论最具原创性的贡献，王绍光将其诠释为一种逆向公众参与模式，它所强调的是决策者必须主动、持续地深入到群众中去，而不是坐等群众前来参与。[22]在实践方面，信访制度作为具有中国特色的政治参与制度，成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台，它是在政治制度尚不完善情况下大众民主的实践形态，在中国政治制度结构中具有非常重要的地位。

在已进入21世纪的今天，从世界范围来看，民主与法治不但可能具有多种样式与版本，而且似乎并不是垂手可得的东西。在英美等国从精英民主逐步向某种程度的大众民主转向的同时，大众民主对一些后发展国家却往往是社会混乱的同义语，这实际上在不断地触及着民意的民主化与法治化之限度这个核心问题。按照中共的执政伦理，党本身就是由先进分子组成的，从而也就成为先进民意的代表，再辅之以人大、信访等正式与辅助的政治制度，民意与党的意志乃至国家的意志会大体保持一致。但现在民意愈益分化、复杂，有着越来越难以厘清的面相，其产生、传递、表达、释放的路径与过去亦大不相同。这不仅由于社会的急剧变迁导致社会利益的多元、分化，而且也与传播手段的现代化密切相关。尤其是网络这种虚拟空间，使得虚拟民意、伪民意大行其道，民意不但可以被操纵、扭曲，也可以被制造、生产。在这种情况下，民意的识别显得尤其重要，它在多大程度上代表了公理和正义，其转化为民主与法治的限度又在哪里，都是必须认真思考的问题。信访作为中共执政与治理的基础性制度，实际是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统。今天，它所面临的运行困境与中国政治发展的阶段与状况密切相关。从内部——即从信访与社会治理诸制度的关系来看，作为奠基于群众路线的一项政治制度，如何定位信访制度？它是中国政治体系之不可或缺的还是拾遗补缺的部分？信访对执政合法性的贡献在哪里？它能否去政治化、被全盘“法”化，或者它科层化、法治化的局限在哪里？这涉及到了对信访政治功能与政治价值的再审视。从外部——即从信访收纳与处理民意的角度来看，其独特作用与功能的限度与边界在哪里？尤其是在国家制度体系愈益完善的情况下，在法定的民意机构（人大系统）之外，信访制度如何吸纳民意？如何理解信访的民主化、法治化方向？如果说信访是促进、实现大众民主的平台的话——而对大众民主本身是可以达成共识的，那么信访的法治化又有多少法理基础？可能形成一种与大众民主对应的大众法治吗？

作为以政治立基的信访制度，其运行困境、创新思路、改革方向，都成为建构现代化的国家治理体系的枢纽部分；而如何整理与安顿好民意，譬如如何认识山寨“信访法”作为现代民间法的价值，从而在政治与法治之间建立良好的链接，是一个不能回避且又十分紧迫的问题，远远超出了我们对信访能否立法的思考。作为中共执政与国家治理的基础性制度，信访及其运行困境、创新思路、改革方向，都成为建构现代化的国家治理体系的枢纽部分，而这是一个尚未达成共识的问题。

参考文献略 

 作者简介：刘正强（1970－），上海社会科学院社会学研究所助理研究员。研究方向：法律社会学、信访与社会治理等。E－mail：lzq6470@msn.com。