香港管治实践视角下的行政主导

孔世平

（国家行政学院，北京100089）

［摘 要］香港政治体制的最大特点是行政主导。行政主导有利于特区政府依法实施有效管治，有利于维护中央对香港的全面管治权，有利于“一国两制”方针在实践中不变形、不走样。进一步强化行政主导，提升管治效能，对于香港抓住历史性机遇，巩固和提升竞争优势，保持长期繁荣稳定，共担民族复兴的历史重任具有重要意义。

［关键词］香港；管治；行政主导

［中图分类号］D676.58 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2018）02-0104-05

［收稿日期］2018-02-10

［基金项目］国家行政学院2017年院级课题“‘一国两制’与香港社会治理研究”（17ZBQN09）阶段性成果

［作者简介］孔世平，国家行政学院研究室研究员。

党的十九大报告指出：“保持香港澳门长期繁荣稳定，实现祖国统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保‘一国两制’方针不会变、不动摇，确保‘一国两制’实践不变形、不走样。”这是党的报告中首次将保持港澳长期繁荣稳定提升到实现“伟大梦想”的历史高度，首次明确必须把维护中央对港澳的全面管治权和保障港澳的高度自治权有机结合起来。从“一国两制”在香港的实践来看，贯彻行政主导是保持香港长期繁荣稳定，维护中央对香港的全面管治权和特区政府依法实施有效管治的关节点，也是准确理解香港政治体制的关键词。

一、行政主导体现了基本法的立法原意

香港基本法虽然没有“行政主导”这一提法，但有20余处体现了行政主导的规定，行政长官在权力配置和运行中处于核心地位这一点，在基本法中是十分明确、不容置疑的。香港政治体制的最大特点是中央授权下的行政主导，其基本含义包括三个方面。

第一，从行政长官的宪制地位看，按照基本法的规定，行政长官不仅是香港特别行政区政府的首长，领导特区政府，同时也是香港特别行政区的最高地方长官，代表香港特别行政区。行政长官具备代表香港和领导政府双重首长身份，肩负对中央负责和对香港特区负责的双重责任，拥有政治权力和行政权力双重权力。因此行政长官在香港政治体制中居于中央直辖下的崇高地位。

第二，从行政长官的权力配置看，行政长官处在承接中央对香港特区授权“高度自治”的最高位阶，行政长官经过由选委会（产生第一任行政长官的为推委会）选举产生或将来普选产生后，由中央政府实质性任命，对中央政府负责，向中央政府述职，是中央政府对香港特区行使权力的重要体现，在连接中央和香港特区方面具有无可替代的枢纽作用。根据基本法第七十四条规定，立法会对行政长官具有一定的制衡作用，但行政长官非由立法会选举产生，立法机构对行政长官施政不能产生决定性影响。立法会拥有的“通过权”、“批准权”虽然可以被理解为一种否决权，但即使在行政立法关系恶化、经协商仍不能取得一致意见的情况下，根据基本法的规定，行政长官在其一任任期内拥有一次解散立法会的权力。

第三，从行政长官权力的运行来看，行政长官相比立法机关具有主动性、优先性和强制性。立法创议和政策制定的主动权掌握在行政长官手中，政府议案必须优先列入立法会议程，同时立法会议员的提案权受到一定限制。基本法第四章第一节、第二节赋予行政长官和行政机关的各项权力，特别是行使第四十八条第一、第四、第五、第八、第九条款涉及执行中央人民政府命令和提名政府主要官员的权力方面，具有明显的强制特点，亦即行政长官可排除任何阻力执行中央命令、贯彻管治意志。

二、行政主导是“一国两制”制度安排的必然要求

在香港的政治体制设计中，行政主导发挥着全面准确贯彻落实“一国两制”的“轴承”作用。第一，行政主导的政治体制设计有利于维护中央对香港的全面管治权，有利于保障特区政府高度自治权。中央政府恢复对香港行使主权，意味着中央对香港拥有全面管治权。根据基本法第四章第一节规定，特区政府的一切权力来自于中央授权，而行政长官则是保证中央授权得以依法行使的核心和中枢所在，唯有经中央任命并对中央负责的行政长官能切实行使基本法赋予的权力，才能维护中央对香港的全面管治权，才能保障特区政府的高度自治权。换言之，若行政长官的权力削弱，行政主导得不到全面落实，则必然影响到中央对香港的全面管治权，“一国两制”在香港的实践就会变形、走样。因此，香港政治体制实行行政主导，行政立法相互配合、相互制衡、配合为主，就成为“一国两制”安排下中央恢复对香港行使主权、掌握全面管治权的必然要求。基本法第二条规定，香港“实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。从这一条看，基本法的立法原意，也是以行政主导、立法司法配合为主、制衡为辅，而非以立法、司法主导来作为中央对高度自治下的香港掌握全面管治权的根本保证。

第二，行政主导为主要特征的政治体制设计，充分考虑到了香港政治体制的历史沿革和稳定性。回归前，港督既是行政首脑，又是立法局主席，在香港管治中居于核心地位，港英当局将这种体制冠以“行政主导”。对这种港英治下行政机关全权掌控的现象，一些学者认为应该名之为“行政霸权”而非行政主导。港英政府在香港的殖民统治回归后宣告结束，但从香港政治体制的稳定性、香港社会的适应性和习惯性的角度讲，对港英政府的行政主导加以修正，在香港实行以行政主导为特点的政治体制，对回归后保持香港的经济社会长期繁荣稳定是有益的。因此，基本法第五条规定，香港“保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。当然，需要明确的是，特区政府的行政主导与港英政府的行政霸权有着本质的差别。前者是行政主导、立法司法配合与制衡，立法会议员由选举产生；后者则是立法机关必须服从，立法会议员由委任产生。在香港居民长期缺乏政治权利、社会结构复杂、价值多元、民主在回归后才真正起步的情况下，回归后强调行政主导，符合香港的实际情况。

第三，香港作为一个国际大都市，行政主导有利于特区政府实行有效管治。“在国家政治-行政权力的金字塔结构中，一般而言，越是位于塔顶的，政治管理职能越多；越是位于塔基的，公共服务职能越多”。［1］特区政府是一个城市型的地方政府，政治体制架构的设计以及政制改革的权力在中央。依法实施高效的管治，促进经济发展和社会稳定，提供优质公共设施和公共服务是特区政府施政重点。也就是说，即使基本法规定香港实行高度自治，保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变，香港本质上仍然是中国的一个地方区域，香港特别行政区政府的管治应符合一般的地方管治规律。特别是香港作为一个国际大都市，其繁荣稳定客观上要求以行政主导保证政府施政顺畅高效。从香港回归以来的情况看，立法、司法杯葛行政助长的“街头政治”、“社会争拗”，已经产生了一些不利于香港的繁荣稳定的因素。［2］

三、从管治实践看贯彻行政主导面临的深层次问题

研究者多从基本法及其立法原意的角度进行阐述，观点清晰有据。香港反对派则以基本法并无明文规定“行政主导”为理由，认为香港的政治体制不能称为“行政主导”体制。［3］也有学者认为，香港的管治问题，其症结在于体制设计本身，类似于“总统制的设计”导致了低效的管治能力。［4］笔者认为，体制设计本身在落实行政主导方面并非主要症结。关于政体设计和政体运行之间的关系，亚里士多德认为，政体是一回事，政体的实际运作是另一回事。一个在形式上是民主制的政府所实施的却有可能是寡头的统治，而一个形式上是寡头制的政体，也有可能是民主制的统治。［5］讨论香港政制的行政主导，应从政体设计和实际运用、应然与实然的视角加以展开，当前尤其需要从管治实践方面进行探讨。

第一，全球范围内资本主义制度暴露出来的管治问题，也在香港政制中表现出来。早在三十多年前，邓小平同志就深刻指出，“我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。”［6］有研究认为，资本主义体系目前面临着极大的管治危机。“到了今天，旧的三权分立结构早已被解构，而取代之以一种新型的三权分立：财团、媒体和政权的三权分立。”虽然香港的资本主义同西方资本主义不尽相同，但从特区政府的管治实践来看，深受外围资本主义经济危机影响，自身经济结构不尽合理，加之财团和媒体的影响力日益扩大，一定程度上出现了类似于西方资本主义体系的管治权弱化的问题。这是特区政府贯彻行政主导面临的一个深层次原因。

特区政府首任行政长官董建华在第一份施政报告中说，“香港终于彻底摆脱了殖民时代给我们带来的时间和空间的心理局限，我们需要跳出过去思维方式的勇气，用前所未有的眼光，长远地规划香港的将来”。董建华提出了雄心勃勃的计划，“每年兴建的公营和私营房屋单位不少于八万五千个；在十年内，全港七成的家庭可以自置居所；以及把轮候租住公屋的平均时间缩短至三年”。［7］这就是“八万五”计划。这一计划一方面可以惠及普通民众，另一方面又可降低地价，为香港经济转型，发展新产业如信息技术产业创造条件，长远来看，有利于提高香港的竞争力。但随后而来的亚洲金融风暴的冲击，SARS施虐，直接造成房产泡沫破裂，负资产家庭数目飙升，“八万五”受到猛烈抨击。该计划随即被迫中止。该计划的失败有偶然的因素，也有香港资本主义社会权力体系演变的因素。金融地产独大且诉求扩张，媒体自视为“第四权力”（the fourth estate），这在香港回归前很长时期是未曾有的，与世界范围内资本主义权力体系的演变具有某种相似性。［8］从香港的管治实践看，行政主导贯彻不到位，一定程度上是资本主义权力体系变化在香港的反映使然，立法司法对行政的掣肘可以说是其另一种表现形式。

第二，香港社会偏向自由的管治理念和管治文化不利于行政主导在实践中贯彻实行。香港长期奉行曾创造经济奇迹的自由放任的资本主义管治理念和管治文化，这与行政主导积极、进取、高效、迅速的要求不相适应。港英政府对香港的殖民管治，基本上持一种自由放任的理念。这种自由放任的理念到20世纪七八十年代，被担任财政司的夏鼎基概括为“积极不干预政策”。此时正逢经济高速发展，也因此被誉为“自由市场的典范”。［9］认为不干预就是好的，这种固有理念渗透到香港社会的各个方面，具有广泛认同和不断强化的社会基础，形成了某种路径依赖。

回归后，几任行政长官认识到目前的经济发展环境已经不同于20世纪七八十年代，政府应更加积极有为，并试图对这一管治理念做出新的阐释和调整。行政长官曾谨慎地向社会解释夏鼎基的理念，认为这并不代表“政府可以袖手旁观，处于被动”，提出了政府应“在市场运作明显失调时采取行动”。［10］梁振英在担任行政会议召集人时，认为“面对香港经济长远的发展，政府必须肩负重要的��导角色”。［11］这反映特区政府对“积极不干预”理念的反思逐渐深入。但理念革新不会即时奏效，香港社会仍然对美国传统基金会和费沙尔学会（Fraser Institute）对香港是全球最自由经济体系的评价感到骄傲。一方面认为政府应该多担责任，另一方面则对政府积极干预的形式、范围、程度，持小心谨慎态度。这种社会心态直接影响到政府贯彻行政主导的意志力和方向感。

根据路径依赖理论，外部效应和外生变量是扭转“锁定”状态的推动力。充分利用“一国”之利，可以说是香港摆脱路径依赖的最大推力。但由于香港社会某些人存在着“内地化”担忧，客观上消减了这种推力。正如梁振英所说，“自回归之日起，香港最少错过了3年同大陆（内地）合作的黄金岁月，到了今天，香港在处理和大陆（内地）相关的政策和问题上，仍然无从入手，力不从心。”［12］

第三，民主发展进程中出现的社会争拗影响了特区政府贯彻行政主导。回归后，香港的民主发展总体而言平稳有序，避免了世界上其他一些国家和地区民主化浪潮冲击下的混乱和倒退。这一方面得益于香港健全的法制、较高的经济发展水平，以及特区政府对局势的有效把控，更重要的一方面，在于中央在香港政制发展上牢牢把握主动权，采取了正确的方针。香港的民主发展没有照搬西方，而是强调行政主导，在取得共识的基础上循序渐进发展民主。这是回归以来香港民主发展的成功之处，但其推进并非一帆风顺。自2004年香港政制改革启动以来（2004年特区政府成立政制发展专责小组，同年4月6日，全国人大常委会就基本法附件一第七条和附件二第三条做出解释），香港社会争拗不断，围绕“双普选”的政改一波三折。反对派以西方模式为“真普选”，企图借政改在香港建立西式民主制度。中央和特区政府为此投入大量精力和资源，反击以西式民主为模式向政改施压的反对力量和社会思潮。

同时，回归后香港的民主发展起步时，正逢世界范围内兴起的一波“民主浪潮”。国际上的各种所谓社会风潮、“占领运动”也传入香港，“街头政治”活跃，民粹主义抬头，并最终发展成2014年的“占中”事件。特区政府依法有效施政受到极大干扰。长远看，香港目前管治方面的问题具有阶段性特征，随着民主循序渐进稳步发展，行政主导有望进一步确立和完善。

四、对香港在管治实践中贯彻行政主导的几点思考

总体而言，特区政府在贯彻行政主导、依法施政方面成效是显著的。“一国两制”在香港取得了成功实践，香港保持了经济社会的繁荣和稳定。在处理重大社会问题，比如“占中”这么大的社会风潮，特区政府显示了高超的管治智慧和坚强的管治能力。香港是安全的、廉洁的、高效的、有活力的，这是国际舆论对香港的评价。如前所述，在香港确立行政主导，是“一国两制”制度安排的必然要求。在实践中贯彻行政主导，不仅需要理清基本法中有关行政主导的立法原意，还应考虑到香港资本主义权力体系的演变、民主发展的特定历史阶段以及历史形成的社会认知等深层次问题。因此，着眼于从管治实践方面解决行政主导面临的一些深层次问题，对于贯彻行政主导，具有现实意义。

第一，维护中央对香港的全面管治权，大力支持特区政府和行政长官依法施政。在实践中贯彻行政主导，必须全面准确理解“一国两制”，着力将维护中央对香港的全面管治权和保障特区政府的高度自治权有机结合起来，既要保持香港的长期繁荣稳定，也必须履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。同时，中央大力支持特区政府及行政长官依法施政，是贯彻行政主导的坚强保证。从回归以来的管治实践看，香港在遇到重大挑战时，中央政府的支持对香港保持繁荣稳定发挥了巨大作用。1997金融风暴，中央表示不惜一切代价支持特区政府维护联系汇率制度，维护了香港的金融和社会稳定；2003年“非典”肆虐香港，中央政府及时伸出援助之手，并推出CEPA，为香港经济注入“强心剂”；2008年金融危机，中央及时推出支持香港经济金融稳定发展的14项政策措施，随后又推出了其他支持政策。香港社会也承认，没有中央支持，香港不可能保持长期稳定和繁荣。不少学者在分析香港行政主导落实困难时，认为特区现行政治体制下，特区政府和行政长官既缺乏“政党”支持，因为香港不实行“政党政治”，行政长官无“政党”背景，也缺乏立法会支持，因为特区政府和行政长官并非由立法会产生。这种分析的确从一个侧面指出了行政主导在实践中遇到的困境。从特区政府和行政长官施政需要的支持来看，进一步强化中央的支持力度，强化中央在香港问题上的“话语权”，对贯彻落实行政主导意义重大。党的十九大报告明确指出，支持港澳融入国家发展大局，全面推进内地同港澳的互利合作。这意味着中央对香港的支持将进一步加大力度，将对特区政府贯彻行政主导、依法有效施政产生巨大的推动作用。

第二，香港应从国家发展中汲取有益经验，促进香港资本主义制度健康良性发展。按照“一国两制”的制度安排，基本法规定香港保持原有的资本主义制度五十年不变。从“两制”的发展来看，国家的社会主义制度不断进步、完善，不断迈向新的境界；但香港的资本主义制度却囿于资本主义固有矛盾，暴露出和世界资本主义体系类似的弊端。近年来，不少西方学者开始反思资本主义，更加重视中国的治理经验。香港背靠祖国内地，近水楼台，享有“一国”之便利，理应从祖国内地的发展中汲取更多有益经验，不断克服资本主义制度的弊病。从实践来看，香港一些人对“内地化”还抱有不必要的担心，缺乏对资本主义的反省精神。这既阻碍了香港的发展，也不利于形成推动特区政府贯彻行政主导、实施有效管治的社会力量。对香港来说，应当以更加宏大的视野和开阔的胸襟，积极主动地从和祖国内地的交流中寻找机会、汲取经验，积极主动地创造条件回应党的十九大报告中明确的惠港利港方略，积极主动地融入国家发展的大局。

第三，凝聚共识，循序渐进稳步推进香港民主发展。在民主发展进程中保持必要的历史耐心，最大限度地减少震荡，是特区政府实施有效管治、贯彻行政主导的长远大计。世界上一些民主转型国家的失败经历已经反向证明，民主发展必须符合实情、循序渐进、稳扎稳打。香港社会应当逐渐形成这样一种共识，即香港虽然经济发达，但民主发展依然要经过一个长期渐进的过程，民主发展不是目的，经济社会持续发展和民生福祉不断改善才是根本。从长远来看，“双普选”的推进和最终达致，必须坚持贯彻落实行政主导。这就要求我们切实把握好民主发展的进程，牢牢掌握主动权，使民主发展和经济社会发展协调推进，使民主发展和贯彻落实行政主导相向而行。

第四，增强香港社会的国家意识和爱国精神。香港社会的国家认同，是贯彻落实行政主导的社会基础。对国家的认同和对中央任命的行政长官的认同紧密联系在一起。只有国家认同的基础夯实了，行政长官贯彻行政主导的社会基础才牢固。“人心回归”的本质是“国家认同”，国家认同最重要的是尊重、认同国家实行的根本制度。2012年特区政府国民教育计划被迫中止、23条立法长期搁置等现象说明，香港的人心回归、国家认同依然面临着艰巨的挑战。党的十九大报告指出，“增强香港、澳门同胞的国家意识和爱国精神，让香港、澳门同胞同祖国人民共担民族复兴的历史责任、共享祖国繁荣富强的伟大荣光。”香港社会应理直气壮地加强国家意识和爱国精神的宣传，既要讲“两制”，更要讲“一国”；既要讲香港居民的权利，更要讲对国家的义务；既要讲特区政府的高度自治权，更要讲维护中央对香港的全面管治权；既要讲香港自身的发展，更要讲香港对中华民族实现伟大复兴的历史担当和神圣使命。

落实行政主导，对于全面准确贯彻“一国两制”、维护中央对香港的全面管治权和保障特区政府依法施政意义重大。行政主导这一概念在描述香港政治体制特点时具有特定含义，只有结合香港的管治实践，才能把握其实质。香港回归以来保持了繁荣稳定，“一国两制”在香港的成功实践举世公认，总体而言，香港的管治是有效的、是成功的。未来香港推进政改，实现经济社会协调发展，维护国家主权、安全和发展利益的任务十分艰巨。在香港进一步强化行政主导，提升管治能力和管治成效，具有强烈的现实性和迫切性。

［参考文献］

［1］潘小娟.比较行政体制［M］.北京：经济科学出版社，2017：104-105.

［2］孔世平.香港不可急于普选的七大因素［J］.紫荆，2005（7）.

［3］［8］刘兆佳.回归后的香港政治［M］.香港：香港商务印书馆，2013：114，152-153.

［4］张泊汇.香港的政体设计与管治［J］.紫荆论坛，2011（2）.

［5］Aristotle.Politics.Oxford world's classics.146-147.

［6］邓小平文选（第三卷）［C］.人民出版社出版社：73.

［7］参见董建华1997年施政报告《共创香港新纪元》

［9］毛铁，孔世平.香港政治争拗背后的文化焦虑［J］.紫荆，2004（4）.

［10］曾荫权.大市场 小政府——我们恪守的经济原则［J］.星岛日报，2006（9）.

［11］［12］梁振英.家是香港［M］.香港：香港明报出版社，2007：121，408.