原载于《公法评论》第四卷

内容摘要：基层政府及其代理人与村民之间的矛盾和纠纷主要集中在政府进行政策执行、税费收取等积极政务以及维护治安、调解纠纷等消极政务的过程中。由于体制性原因和非体制性原因，官民矛盾最终会有两种不同走向：一是向下退回村庄，最终演化为村庄内部矛盾；二是向上向基层政府之上的“国家”诉求正义。矛盾退回村庄是以基层政府的代理人——村干部——为中介实现的，他们往往成为了犯错误的政府的“替罪羊”。矛盾冲突指向向上最有效的方式是上访。它反映了农民与地方政府之间纠纷的解决模式，即“国家”（中央或上级政府）成为了农民和基层政府之间纠纷的裁判者。“国家”是正义的最后诉求，上访是接近诉求对象的一种制度化渠道。

　　关键词：忍耐 力争 上访



　　我已经考察了陈村的家庭内部的矛盾、村民之间的矛盾和纠纷以及它们的解决方式，[1]本文则将考察陈村村民与基层政府及其代理人之间的矛盾和纠纷及其解决方式。关于陈村的基本情况，这里不再赘述。在本文中，我试图在对陈村的“官民矛盾”作整体、全面调查的基础上，将这些矛盾和纠纷放在其发生的村落环境中及其发生的历史社会背景下来理解，从纠纷与村落环境、历史社会背景之间的相互作用来考察官民矛盾的特征。

　　一、 政策执行中的矛盾与纠纷

　　依照吉登斯的界定，国家与社会的关系是从国家与社会的分离格局经历历史变动转变为国家—社会糅合的民族—国家格局，这一历程表现为社区和人的生活逐步被“国家化”。吉登斯认为，现代社会转型除了“生产力”的提高（Marx）、人的理性化（Weber）、社会分工的发展（Durkheim）之外，更重要的是国家形态的变化。所谓“现代社会”与“传统社会”的差异，主要在于现代社会以民族—国家为特征，其突出表现在于国家与社会的高度融合。民族—国家的成长史是社区内部的人民不断地从地方性的制约中“解放”出来，而直接面对国家的全民性规范、行政监视、工业管理、意识形态的影响和制约的过程。[2]Gellner在《民族与民族主义》一书中也指出，从传统到现代的社会转型，是由社区—国家分离的社会形态转变为社区受国家和全民文化的渗透的形态的转型。[3]总之，现代化是一种政治和意识形态的过程，其目标是要造就一个有明确边界、控制严密的社会，在这个社会中，国家行政力量全面渗透于社会，工业文化取代了传统文化，而这一切的基础是国家对社区的监察。

　　陈村的实践表明，在地方行政、经济和文化教育等方面，中国乡土社会在现代化过程中发生了许多重大变化，这一变化今天仍然持续发生着。但并不意味着这种变化是理所当然的，也并不意味着变化对村民来说是完全可欲的，恰恰相反，这个变化的过程是痛苦的。中国作为后发的现代化国家，不可能像西方国家一样通过自由演变实现现代化，而只能借助于政府来实现强制的现代化，政府因此成为强势政府、积极政府。[4]现代化的路径、阶段和方式，都是政府规划并依靠政府强力执行的。而从历史看来，农民[5]是天然地反对现代化的，因为现代化会将农民置于生存危险之中，而反对这种风险使得他们反对一切加剧这种风险的现代化进程，以及与此有关的其他措施。因此，当政府机构强制推行国家为了实现现代化目标而制定的政策时，就不可避免地要和农民产生矛盾和纠纷。在陈村，产生矛盾的原因很多，有村民反对政策本身的；也有村民并不反对政策本身，却反对基层政府的具体操作方法的。

　　国家政策的施行，通常都离不开村干部，需要村干部的执行与配合，而村干部本身又“从群众中来，到群众中去”，这通常使村干部的地位很尴尬。一方面，他们是村民利益的代表，由村民选举产生，接受村民的监督，卸任后要回到村民中去，几乎没有升迁的可能性；另一方面，村干部又为政府做事，是政府的代理人，任职要得到乡镇政府的帮助和支持，工资报酬也由乡镇政府审批确定，实际上，村干部几乎把所有的精力都放在贯彻政府的方针政策，执行政府委派的任务上。村干部既当村民的“代表”，又做政府的“代理人”，扮演双重角色。这双重角色经常发生冲突，陈村所在的五共村村支书老夏向我抱怨做村官很不容易：

　　做党支部书记很不容易，经常要面对各方压力，要小心做人，一不小心就会顾此失彼。我们必须按照乡政府的统一部署做事，否则你就别想在这个位子上呆着；但太听上头的话，村民就会有意见了，尤其是现在的事情都是些得罪人的事，像计划生育、殡葬改革等。做不好要挨村民戳，下台了别人更是会指着鼻子骂。

　　村干部的确很难做。在乡镇干部看来，一丝不苟地执行上级交待的任务是他们的职责；但乡镇干部又觉得村干部的根在村庄，所以总是可能庇护乡亲们，对上级交待的任务阳奉阴违，因而总对村干部有某种不信任。而在村民看来，村干部是他们选出来的，应当保护他们的利益，在他们与政府产生矛盾时，村干部应当代表他们同政府交涉；但是，村民又会想，选举通常只是形式，村干部的权力最终是上面给的，所以村干部最终会背叛他们，站在政府一边。因此，一个成熟的村干部做事会特别小心，持中而行，两不得罪。但一旦当矛盾不可调和时，村干部往往站在乡镇政府一边。

　　然而，矛盾总是难以避免的。在政策执行方面，陈村村民与乡镇干部矛盾面最广的是一九九一年冬天的“蜜枣园工程”，这是一个“逼民致富”[6]的工程。一九九一年，乡政府为了“帮民致富”，决定在五共村利用荒山荒坡搞“千亩蜜枣园工程”。起初村民不太热心，但乡政府和村干部花了很大力气进行宣传，对村民做说服工作，声势浩大地激励村民的信心，最后强制性要求村民出工，至少在形式上获得了村民的普遍支持，前期耗费了全村上千个劳力整整两个月的劳动。但非常遗憾的是，“蜜枣园工程”的设计者缺乏最基本的常识，在挖沟时没有采取通常的“螺旋型”，而是一条直线的直接从山顶挖到山脚。第二年春天，几场暴雨之后，种了蜜枣树苗的沟渠全部被冲毁；另外，由于事先也没有进行特别的种植方面的研究和试验，蜜枣成活率很低。最后，村民放弃了这个工程，蜜枣树根本就没有继续受到照管，荒坡复归为荒坡。由此，村民怨声载道，下面是我同文昌交谈时，他对此事发表的意见：

　　那年冬天，全村人都把时间填在那个劳什子工程上了，整整两个月，第二年春天几场雨下来后全部心血就白费了。那些乡干部只想着政绩工程，又不懂技术，还要充内行，瞎指挥，最后搞成这个“熊样”，威信一点都没有了。

　　此后，乡政府的威信大跌，村民们有人开始公开辱骂乡干部，有人拒绝缴纳当年的税费，有些村干部为了使自己远离人们失望和愤怒的漩涡，也迎合村民，在他们辱骂时公开附和。但此事并没有造成巨大的正面冲突，几位主要乡干部因为威信下降无法正常主持工作，不久便被调离了乡政府。人们也陆续缴纳了税费，逐渐将此事淡忘了。

　　乡政府之所以丧失权威，表面的原因是致富工程的失败，但从深层看，恐怕是政府的行政体制本身决定的。表面上看，乡政府在致富工程中表现出来的过于自信。[7]搞“蜜枣园工程”本是政府帮民致富的一项重要决策，从立意上来看是好的，而农民也企盼致富，但工程本身需要审慎的研究、试验基础之上的决策。而政府最在意和最下功夫的往往并不在具体细节上，而是这些工程所带来和可能带来的“政绩”。这些与我国行政的压力型体制以及相关的政绩考评体制有关。在这种体制下，各级官员常常不可质疑也刻不容缓地进行雷厉风行的行动，但结果往往事与愿违，因为决定事情成败的往往不是事情本身的性质，而是细致的技术细节。而在压力型体制下，基层政府希望村干部严格服从政府决策，他们也喜欢、欣赏、鼓励下级对上级的绝对服从，[8]这种服从更加助长和纵容了政府的自信，从而导致行动与事实基础的进一步偏离。压力型体制必然导致轻率的办事作风，因为大家的目光主要停留在表层工作上，缺乏对既有决策的反思，也缺乏对决策实施办法的仔细考量，更加缺乏更宏观的大视野。这样等到最终酿成悲剧时，就会导致政府权威的丧失。当前全国范围内巨额的乡村债务很大程度上就与基层政府缺乏经济上的宏观视野，政策实施上的细致办法相关。[9]

　　中国作为一个后发型现代化国家，需要由接受了现代化观念的精英来推动现代化进程，需要政府积极帮民致富，但是同时也需要改变这种压力型体制，给政府减压，政府在制定相关政策，采取相关行动时，保持高度谨慎，也要有宏观视野和细致规划，否则不但不能帮民致富，不能促进现代化目标的实现，反而会使得政府丧失权威，农民更加趋于保守，不敢轻易创新。陈村后来没有人做相关投资就是明证。如果我们的体制和政策本身存在缺陷，不仅不能使老百姓获益，反而加重他们的负担，从而导致民众与政府的对抗和不合作，而一次又一次的政策失误，不仅会严重挫伤当地农民响应政策的积极性，而且使乡镇工作的开展越来越难。

　　政府与村民最具对抗性的矛盾在于计划生育和殡葬改革事务上，这几乎得到了所有的农村基层干部和农村研究者的认同。计划生育和殡葬改革的实质在于通过法律改变人的行为，通过法律改变社会习俗，通过法律促成社会变迁。那是否真的可以通过法律达到这一目标呢？科特威尔指出，在当代西方社会形成了一种观点：法律可以作为一种手段，在引起人们的行为模式、态度、观念普遍改变方面起作用，即政府的组织机构和权力后盾以及现代法律制度的技术手段都足以使法律能够面对社会习俗，并且征服习俗。[10]有学者对北京“禁放”进行法社会学考察后指出，在法律与社会变迁的关系问题上，法律并非总是对社会变迁无能为力，精心设计激励人们动用法律的机制是促进社会变迁的有效办法。[11]然而，现实的情况是，政府往往缺乏精心设计的与实践密切融合的法律和政策，这常常导致法律和政策与有深厚根基的习俗发生硬邦邦碰撞的尴尬局面，或者法律和政策被规避执行、打折执行。

　　国务院于1985年、1997年先后颁布了《国务院关于殡葬管理的暂行规定》和《殡葬管理条例》两部法规，全国性的殡葬改革运动开始实施。尤其是《殡葬管理条例》颁布后，陈村所在的鄂南市南山区全境都被列为火葬区。陈村的传统习俗是土葬，并有相关的复杂仪式，这种仪式和规则是人们在长期的生活中逐渐生成的，与人们的生活意义紧密相连，它靠传统自身的力量得到人们普遍的自觉遵从。但是新的丧葬法规却将传统的土葬习俗定义为“陋俗”，[12]是落后的、封建的、迷信的、愚昧的，应当加以取缔，进而提倡先进的、现代的、科学的、文明的火葬规则。新的规则以现代精英为主力，依靠意识形态和法律政策强行向农民推行，并以国家强制力为后盾。当然，从节约土地资源、节约树木资源、保护水资源等多方面来看，要实现可持续发展，殡葬改革似乎是必须进行的。[13]但这只是问题的一个方面，另一方面，没有精细的制度设计，殡葬改革实施起来的阻力将非常大。殡葬改革在全国很多地方都引起了政府和农民的冲突，陈村也不例外。陈村因此引起的一起恶性纠纷，至今对村庄生活影响犹在。

　　1998年，闻湖的父亲去世了，闻湖当时在官场上正春风得意，他向乡党委书记“打了个招呼”后，丝毫没有理会土葬的法规和相关政策，便在陈村按照过去的习俗隆重地将父亲安葬了，乡政府也真的装着不知道，没有过问此事。当时，南山区刚刚开始在全区全面推行土葬，宣传力度很大，但对违反殡葬法规后的处罚并不严厉，村民尚可以通过向乡民政预交数千元钱的“罚款”，然后按照传统习俗进行安葬。[14]但不久，“政策紧了”，民政所不收钱了，要求所有死者都必须进行火葬，但很多村民仍然偷偷进行土葬，只是不举行完整的传统仪式了。乡里发现后，通常的做法是赶到土葬地点将坟墓挖开，露出棺材后，淋上柴油焚烧，但这只是象征性的，因为火很快会被扑灭，根本不会烧及尸体。乡政府的工作政策主要是“防患于未然”，在知道有人亡故后便派人督促死者亲属进行火葬。在陈村，比闻湖父亲稍早个把月去世的还有白山的父亲，但白山在乡政府的督促下，不得不将父亲火葬了。当闻湖“大摇大摆”地为其父亲举行了完整的土葬仪式后，白山心理就不平衡了，并在村落内外表达这种不平衡心理：“农民的父亲火葬，局长的父亲土葬。”

　　这种表达在村庄形成了一种奇怪的气氛。不久，在一个陈村大部分男人都外出打工了的冬日早上，区民政局、乡政府和乡派出所一行几十人开赴陈村，在当时村长严安和副村长白海的指引下，将闻湖父亲的坟墓挖开，并撬开棺材，直接对尸体进行焚烧。当时同去的还有区电视台的记者，焚烧尸体的场面在区电视台连播了三天。闻湖一家人愤怒了，认为这是村长严安告密后整治他家。因此，闻湖一个“小混混”的儿子从城里带了二十来个“小混混”，开进严安居住的新屋陈村，准备殴打村长严安，但由于认错了人，闯进了严堤家，误将村民严堤重伤，并将其家里的财产全部砸烂。误打事件发生后，闻湖亲自出面向受害人严堤赔礼道歉，垫付了医疗费用，并表示愿意私下承担一切赔偿责任，严堤接受了道歉和私了的意见及相关安排。因此当区电视台采访严堤时，他并不合作，坚决否认自己的伤势是闻湖的儿子伤害所致。同时，闻湖也表示要去控告当日参与掘坟的工作人员和区电视台，控告他们侮辱尸体，但后来他没有这样做。暴力冲突过后不久，乡党委书记被调离了张庙乡，闻湖一家和政府之间谁也没有继续找对方的“麻烦”，冲突似乎就这样不了了之了。

　　但实际情况并不是这样，冲突只是转化了一种形式。掘坟事件后的村委会选举对闻兑来说是对政府的一个报复机会。这次冲突也是乡村政府与陈村村民在政策执行中的另一起冲突，而且是直接冲突。这起冲突是闻兑利用村民对政府政策执行方式的愤怒组织起来的。因为开始就有所预料，所以当天乡党委书记老徐亲自督阵选举，当时我正放寒假在家，也参加了这次选举。当天乡党委书记表现得很谨慎，但冲突仍然不可避免地发生了，虽然强度并不大。乡里的意思很清楚，希望严安能够被选上，因为他听上面的话，严格执行乡政府交待的任务；但乡政府官员也很清楚，掘坟事件使得严安犯了“众怒”，丧失了村民对他的信任，因此，按照正常选举程序，严安是很难当选的。乡政府在选举之前数日虽然在大队部张贴了相关程序规定，但很少有人看到，几乎没有人仔细看，乡政府也没有直接告诉村民可以独立提出候选人，这使得想参选的闻塘未能获得正式提名；当然，乡政府官员知道闻塘私下在村民中活动拉选票，为了遏制他，乡政府同时提名了村支部书记参选，意图分散选票。下面是当天等待计票结果时我同乡党委书记老徐的对话：

　　笔者：看样子今天没有人能获得半数以上的票数，这个村委会主任很难选出来啊。

　　老徐：这个我们是有所预料的，但我们坚持按照法律程序先走再说。

　　笔者：如果选不出，那怎么办呢？

　　老徐：到时候我们要好好研究一下相关法规，寻求别的合法途径产生村委会主任，看能否通过乡党政联席会议任命，或者乡人大选举任命。

　　在选举时，老徐注意严格按照上级相关文件规定的程序进行选举，但并没有得到村民的理解。文件上特别规定选票的填写和投票应当是每个人在独立的空间秘密进行，这与以往的选举有些不一样。但支持闻塘的选民起哄，要求将选票一次发下来让大家自由填写，这样他们就可以影响别的村民的投票决策，因为当时的舆论气氛是：谁选严安谁就是叛徒。老徐怎么解释也没用，最后村民们失去了耐心，支持闻塘的村民开始号召大家罢选，人们开始离场了，这时的气氛是：谁不离场谁就是叛徒。一些支持严安的村民在这种气氛下根本不敢表明自己的立场，人群开始涌动。党委书记老徐怕最终选举无法正常进行，于是妥协了，选票填写按照闻塘的支持者们的要求进行，现场一片混乱，重复填写的选票不计其数，甚至已经死亡几年的人都成了选举人。最终的选举结果有些出人意料，夏支书得票超过了半数，闻塘票数第二，严安遭到村民的羞辱，得票很低。但乡政府领导还是很给他面子，当场宣布：“夏支书当选为村委会主任，严安不再担任村委会主任，调到乡政府管理企业。”村民们当时很失落，很有挫败感，因为他们没有意识到这句话只是乡领导给严安面子，而以为他们不但未能将严安从村长的位子上拉下来，反而成全了他的升迁；后来看到严安并没有上调，他们的心态也逐渐平衡了，甚至为选举当天让乡干部难堪而自鸣得意，对乡干部的怨恨也消解了几分。后来，乡政府想安排夏支书辞去村长职务，仍由严安来担任这一职务，在村党员会议上，乡干部多次给党员们“做工作”，党员们都没有答应让严安继续担任村长。

　　由于严安在村民委员会选举中受到了羞辱，陈村人的怒火消解了一些，但村庄并没有因此恢复平静，人们依然没有放过严安，他仍然是村民愤怒的发泄口，陈村几乎没有人同他说话，他也不敢来陈村处理事务。实际上，直到今天矛盾仍然没有完全消解。村庄里一直流传着各种关于谁是告密者的不同猜测。严安直到现在还不断向愿意与他交谈的陈村人表示他不是告密者，逐渐有人相信他了，闻山就是其中一个，闻山说：

　　严安可能真的没有告密，但他致命的错误就在于那天掘坟时表现得太“积极”，而且依他的性格一定是趾高气扬的样子。夏支书就聪明得多，那天他借故没去。严安还抱着毛泽东时代的老皇历，以为只要跟上面的人搞好关系就行了，孰不知如果不和老百姓搞好关系，你下台后，老百姓对你还不如一个普通村民。

　　有人传说，村庄内并没有告密者，而是乡政府有官员想让乡党委书记难堪而告密的，这种传说还言之凿凿地说，告密者告密的时候只说是闻兑的父亲，没有说是闻湖的父亲，民政局的官员没有人知道闻兑是谁，要是知道是闻湖的父亲，他们不会做得这么“绝”，因此整个掘坟事件不过是乡政府官员之间的一场“政治斗争”。闻兑还怀疑告密者是身为副村长的同组村民白海，理由是白海当天在掘坟中表现也很“积极”，掘坟用的锄头也是他借的，因此放出话来要“搞”白海，这曾让白海一家忐忑不安。白海一再向村人解释他不是告密者，并向闻山求救，请他出面说和，但闻山认为自己没有足够大的权威和面子，因而拒绝了。闻兑一直在找白海的茬，但白海一直忍让，这让他一家人都很不安。事情至此，闻兑与白海家若是哪天出现暴力性的悲剧事件，我不会意外，但我只能叹息。

　　从政府执行公务产生的矛盾和纠纷来看，村民对政府的决策失误宽容度还是很高的，虽然对政府的诸多做法不满，但从大体上还能支持政府的各项决策。当政府政策本身存在缺陷，加重了农民负担，会挫伤当地农民响应政策的积极性，而且使乡镇工作的开展越来越难，还会导致村民与政府的对抗和不合作，虽然在陈村这种对抗的强度并不大。政府贯彻具体政策的措施如果不当，会增加村民的怨恨，但最终村民还是能够默默忍受政府，或者借一个合适的机会报复政府，这种报复的强度并不大，报复之后人们也能很快恢复对政府的正常态度。但村民对政府的怨恨很容易转移到在村落生活的村干部身上，使得忠于上级，积极贯彻执行政府政策的村干部成为“替罪羊”，从而导致村落社区的分裂与不稳定。于是，村民与政府的矛盾最终转化为了村落内部村民之间的矛盾，而且这种矛盾会一直潜伏着，也许会在另外的场合以其他形式表现出来。

　　二、关于税收的矛盾与纠纷

　　杜赞奇的研究表明，二十世纪前期的华北基层政权是在国家政权向下扩展的过程中逐步建立起来的，这种政权的建立过程，往往与国家的经济建设的目标连接在一起，国家政权建设的重要目的在于强化对乡村社会的财政吸取能力，即从农民手中抽取税款。[15]为了社会的稳定和发展，国家必须通过自己的职能聚集财力，1949年建国以来的国家政权建设也是这样，聚积财力是其主要职能之一。国家曾以“集体化”的乡村组织建设来实现其税收目标，那时，村民个人不是国家的“纳税人”，国家通过“计划经济”的形式来获得自身的经济发展目标，而村民则是通过“挣工分”的形式实现自身利益。这种集体化制度形式增强了国家对农村社会的控制，通过工农业“剪刀差”，获取农业的剩余产品，以实现城市的工业化发展。

　　上个世纪八十年代以来，在兼顾需要和可能，集中国家必要资金，调节经济，促进经济发展，公平税负，简单税制的原则下，国家在乡村的以农业税、农林特产税以及乡统筹、村提留为主体的农业税费制度得以建立。农业税是针对农业生产所征收的税种，其计税依据是土地单位面积的常年产量，即根据土地的自然条件、耕作制度，在正常年景下所能收获的产量。各地依据上年产量的统计来确定当年的产量，同时要考虑上年和当年的自然状况。农林特产税是针对农林经济作物生产所征收的税种，其征税对象是农林经济作物所得收入，征税办法一般由各地自行掌握。乡统筹，通常用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业。村提留则用于村内部的公共开支。人民公社体制的解体和家庭联产承包责任制的实行，使得国家对社会尤其是乡村社会的财政汲取能力有所下降；同时，由于国家行政机构的非农业开支大幅度增长，从而导致了作为纳税人的村民在经济上的负担日益加重，国家和农民出现了明显的利益上的冲突，相互间的关系也出现了危机。在税收领域，表现为国家不能有效完成既定税收任务，农民对国家税收有很大的抵触情绪。

　　乡镇政府要向千家万户的小农收取税费，离不开村干部的协助。而正常情况下，村干部并没有收取税费的积极性。为了激起村干部的收税积极型，乡镇政府只得对村干部在收税时搭车捞取好处的“盈利行为”默许甚至鼓励。这样，不但村集体利益很快就被乡村合谋捞取一空，村民的长期乃至短期利益都会受到损害。村民因此上访举报村干部的劣迹，但限于税收压力，乡镇干部不会查处村干部。这样，当国家的权力在向下延伸的时候，乡村两级的合谋结果导致了国家对乡土社会的实际承受能力的忽略，盲目征税或摊派，造就了国家和乡土社会关系的危机。正如斯科特对农民的抵抗行为的研究所表明的那样，当外来力量把把农民逼迫到基本生存线以下的时候，各种的抵抗就会涌现出来。[16]在陈村，日常抵抗普遍存在，但当农民被逼迫到生存线以下时，抵抗更加激烈。抵抗的形式主要有“抗税不交”和“千方百计逃避税”。在农业种植中，当气候反常，收成不好；或在渔业养殖中，当遇到洪水导致鱼逃逸或者因天热导致鱼大规模死亡，基层的国家代理人照常甚至超额征税的时候，“抗税不交”的公开抵抗行为也很容易出现。在利润本来比较大的副业经营中，当参与收取税费的政府部门增多，税费日益加重的情况下，“千方百计逃避税”的抵抗行为就会发生。

　　陈村的税种主要分为农业税费和渔业税费。农业税费是种植农作物所应缴纳的税费；渔业税费是养殖或者贩卖鱼类才会有的税费。农业税费的数额一般不大，而且可以以粮食缴纳，因此导致的抗税并不多；但由于1990年代后期开始农药化肥的价格持续上涨，而粮食作物的价格又持续降低，种地的成本加大而收益不断变小，因此村民的抵触情绪不断上涨。每次到缴纳农业税费的时候，总是有很多人同村干部讨价还价，一路观望，拖到最后才不情愿地缴纳。一次我采访一个总喜欢拖拉缴税的村妇云春：

　　笔者：你为什么总喜欢拖到最后呢？反正总是会交的，你又逃不掉。

　　云春：我知道，自古以来种地都要交钱，但这些人心太黑了，总得叫人活命啊。要是大家都不交，上面说不定有新政策，他们也许会少收一点。

　　笔者：怎么会对你一个人少呢？

　　云春：这些‘王八崽’能多榨就多榨，榨不到不就少榨。

　　可以看出，农民实际都把纳税当作一种义务，因为这是自古以来的规则。但是纳税不能无限制，“总要叫人活命”，这也许证实了斯科特的断言：“农民的判断标准可能是‘剩下多少’，而不是‘被拿走多少’。”[17]赵旭东在研究中断言，农民认为“缴税既然是一种义务，那么也应当有一种回馈的互惠义务在其中”，[18]这个判断是不完全正确的，从我所调查掌握的情况来看，农民对税收的不公平感主要来自生存问题，[19]而不仅仅是“互惠”。正如斯科特指出的那样，当农业商品化和官僚国家的发展所催生的租佃和税收制度，侵犯了农民生存的伦理道德和社会公正感，农民就会铤而走险，奋起反抗。而仅仅以“互惠”来解释社会公正感的来源是不够的，因为它容易混淆境况强加给人们的选择与人们认可其合理性的选择。[20]一个很简单的例子，一项巨大的摊派，即使是为了村落社区的利益，如果数额太大，超过村民的承受能力，村民是不会接受的，尽管它符合“互惠”的原则。

　　在陈村，由于税费的计算是由镇政府确定的，是一个自上而下的过程，因此村民甚至连村干部也不清楚是怎样算出来的。有些村民还知道三提五统的来历，但几乎没有人明白到底农业税和特产税是怎么出来的。这些税费实际的操作是先由镇里定收入任务指标，再来定农民的年纯收入，而不是由农民的年纯收入来算需要上缴的三提五统。在这种情况下，究竟一个农户承担税费的具体项目，几乎没有人清楚，大家都只是糊里糊涂地如数上缴。当收成不好而政府又提税太多，村民的生存或者发展受到阻碍时，个别的反抗行动就会兴起。反抗最常用的表达方式就是拒缴各种费用。这种拒缴大都是分散的、自发的行为，没有集体行动的特征。我在调查中发现，拒交农业税费，以及在正常年份拒交渔业税的村民，在村庄内并不能得到同情。陈村人经常会拖延缴税，拖延者一般会向村干部“说情”，但几乎没有人会拒绝缴纳，华二是个例外。他因为拒绝缴纳农业税和渔业税而与村干部发生冲突，住村的乡干部因此通知乡综合治理办将他带到了乡政府，在那里“教育”并体罚了他。陈村村民并不同情他，认为他拒绝缴税是好吃懒做的表现。而相反，在受灾的年份拒交渔业税，则会得到村民的同情，这会给乡村干部一定压力，使得他们不会在灾年过于强硬地追讨税费。陈村有组织的抵制只发生一次，但并没有获得全体村民的一致支持。这次有组织的抵制是因为陈村一些村民认为村小学的各种收费过于昂贵，因此提出自己办学，并组织陈村学生退出五共村小学。但对这一事件，其他村民认为只是一些村民故意与小学校长为难而已。有组织的抵制之所以很少，也许与陈村的宗族力量败落，村落组织能力下降有关。[21]

　　虽然正面反抗的人不多，也缺乏组织性，但农业税收依然困难重重，村干部把催税说成“求爹爹，告奶奶”，村民与乡村基层政府之间总处在紧张和冲突之中。村干部因为是村落社区的成员，境遇还好一点，乡干部下乡督促收税经常会遭到村民辱骂。当基层政府无法忍受农民的拖欠时，偶���也会采用一定程度的暴力手段，村民基本上也会在暴力面前顺从。有学者调查发现，暴力形式有拉走家中东西、扣押家人、打人、给农户家断水断电、强迫农户贷款、收回土地、不让孩子上学等。[22]在陈村，拉走家中东西、扣押家人的做法偶有发生，别的强制手段尚未发现。1990年代后期开始，陈村的土地抛荒现象严重，这也可以被看作是村民的一种消极抵抗方式。农民的负担太重了，一年下来，除了缴税和基本的农业投资以外，一分不挣，还要把投入的劳力白白搭上。村民一般把田转包给别人，只要替自己缴税就行，那些土质不好的地，只有抛荒，用打工挣来的钱缴税。

　　在税收的冲突中，村干部往往毫不迟疑地站在乡镇一边，尽管他们并不愿意站在农民的对立面。虽然村委会名义上是自治组织，但实际上被当成了乡镇政府的派出机构。村官的位子大多是在乡镇的帮助和支持下取得的，工资报酬也是由乡镇政府审批确定，而且以后的任职机会和升迁变化事实上也是由乡镇党政安排。[23]实际上，税收的冲突解决方式也大多与村干部有关，在村民拒绝或拖延缴税时，村干部可以根据情况不同决定是否邀请乡镇政府进入冲突现场，前述华二的个案就是村干部决定将他树立为“典型”后，提交给乡政府的。

　　如同杜赞奇指出的民国时期乡村政权的“内卷化”一样，[24]中国当代国家财政税收的增加，也伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力，因此会带来国家对基层社会管理的减弱。如果政府使征税工作完全制度化，就能使税收代理人无法中饱私囊，但政府无法做到这一点，因为这会使由下而上的征税工作无法完成，所以上级政府总是向下一级放权征税，而基层政府则放权委托代理人进行征税。只有放权，下级政府才有积极性，下级政府及其最基层的代理人在能够谋取一定的自我利益时，才会更积极地去为国家征税。在陈村，农业税一般是村干部受政府委托向农民征收的。但如果完全按制度收税，村干部不可能有积极性，他们总会“搭车收费”，谋取个人利益，这也常常是当村干部的主要目的，用村民的话说，就是“在台上的人都想捞一把”。乡镇干部知道村干部“搭车收费”的“把戏”，但他们不会干涉，因为干涉的直接结果就是税收无法完成，自己的地位也难保。在这种压力体制下，乡村两级干部实际上形成了一个相对坚固的利益共同体。陈村村民都认为村干部征税过程中存在“掠夺”行为，同时对此又表示可以容忍。下面是我同村民白恒的对话：

　　笔者：你认为村干部在收取提留过程中会有贪污行为吗？

　　白恒：当然有，不搞钱谁当村干部啊，我们村里又没有其他经济来源。

　　笔者：那你们没有意见吗？

　　白恒：平均到每家也多收不了多少，再说又不是只收我一个人的。

　　另外，某些特种税是乡镇政府部门亲自或委托地方“强人”代为征收的。[25]陈村的代为征税的“强人”一般是身体强壮、能说会道、面相凶恶的村民，他们的外表特征与徐昕研究的“民间收债人”颇有些相似。[26]在征税中，他们经常以暴力相威胁，但真正使用暴力的情形并不多。这样极容易导致“掠夺型”税收经纪人的出现。乡镇政府部门官员和受委托的地方“强人”常常将收税的机会变成趁机对农民的敲诈勒索。[27]对于受委托征收特种税的“强人”，村民们又恨又怕，当面对他们客客气气，背地里却不停咒骂他们，负责征收几个村屠宰税的小周就是这样一种角色。在村民们看来，这种人惹不起，同他们闹僵关系会带来暴力和无法预知的麻烦。每当快过节的时候，小周的信息总是很灵，谁家杀猪他准跑来。村民总是躲着他，杀猪不让他知道；一旦他来了，便好招待，希望“殷勤”能换来他少收一点的“开恩”。

　　陈村人经营副业的并不多，范围也比较狭窄。但当一项副业利润比较大时，“管”的部门总会越来越多，“收钱”的单位就会越来越多，税费日益加重，“千方百计逃避税”的抵抗行为就很容易发生。从调查情况来看，人们“千方百计逃避税”的方式主要有两种：一是对税收工作人员或税收经纪人进行馈赠，以换取征税时的特别照顾；二是以各种理由纠缠政府要求特别照顾。

　　陈村几乎每个与农业税以外的税种打过交道的人都有对税务人员进行馈赠而享受减税回报的经验。“馈赠—回报”的普遍性使得村民认为国家税收是弹性的，税收的规则是“老实人吃亏”，税收官员则能多收谁的就多收谁的，税收官员的这种权力是政府包税放权赋予的。在“馈赠—回报”中，我们可以看到，作为国家权力的征税权，在税务人员手中，变成一种可以用来交换的资源。这种变化是在乡村社会礼品交换的“互惠”原则的渗透下达成的。“馈赠”的是钱物或者某种关系中的“人情”，“回报”的是权力资源所带来的实际利益。在“馈赠—回报”中，税务人员私人收取纳税人员的馈赠，而将国家的税收规则打折后回报给对方。在纳税人和税务人员的“互惠”关系下，所产生的是纳税人之间的不公平，因为并不是每个纳税人与税务人员可以进行这种交换，只有有特殊关系资源的人才可能如此。

　　纠缠政府要求特殊照顾，就是以欺骗的手段或者特殊的理由要求政府承认自己有着非同寻常的困难，属于弱势群体，需要给予特殊保护和照顾。在当地，由于太多的“麻木”司机以各种方式非法获得残疾人的身份，享受税收减免的优惠，政府最后只得以取消对残疾人的相关优惠政策来保证税收。以纠缠方式要求政府解决困难，在税收方面给予优惠，只要有足够的耐心和与政府官员打交道的技巧，总能取得成功。闻山的个案就证实了这一点。

　　闻山和陈村别的农民一样，种着几亩地，但他的家庭负担很重，仅仅种地无法让整个大家庭运转。秋收之后，春播之前，他是个渔民，将湖区的鱼用渔船贩到城区去卖。这项生意开始利润很大，人们趋之若骛，最繁荣时淦河上有约两百条渔船；利润大还引来了收取税费的各个政府部门，用渔民的话说，“每个部门都是来要钱的”。这就使得贩鱼的生意很难做了，人们开始对税收人员运用“馈赠—回报”模式，但正如有些渔民咒骂的，“收税的人都是些喂不饱的狗”。因此，闻山就开始想办法要求政府给予特殊照顾。他的办法是先要村里给写个家庭困难的证明，盖上村委会的公章；然后到乡政府和区政府要求盖章；最后在政府部门来收税时，将盖有多个公章的证明信拿出来，要求减免税收。当然，他这样做偶尔也会同时对税收人员进行馈赠，但这种馈赠只是象征性的，并不与税收减免的回报构成对等的互惠关系。我们来看，闻山是怎样通过纠缠政府工作人员，来实现自己要求的。

　　在村里，因为村干部都是熟人，所以没有任何障碍就可以开出证明信：

　　现有我村村民陈闻山，家庭负担大，经济十分困难，上有近八十岁体弱多病的父母需要赡养，下有两个孩子正上高中；还有一个哥哥，曾患精神疾病，现丧失基本劳动能力，一直由他负担。迫于家庭负担压力，陈闻山借钱买了机动船贩鱼。鉴于他的困难局面，请各级政府部门给予优惠照顾为感！特此证明。

　　南山区张庙乡五共村村委会

　　第一年，他在乡政府也没有遇到障碍，乡政府的秘书很快就给他签了“情况属实，请予支持！”的意见；但他在区政府遇到了些麻烦，我们看他是怎样应付麻烦的：

　　秘书：这个我不能签，要等主任回来，你找他。

　　闻山：这点小事还要找主任，你们签个字就可以了。

　　……

　　（秘书接电话，闻山在一旁听出电话对方是出自陈姓家族的一个公务员。）

　　闻山：刚才打电话的××吧，他与我是同爹的弟兄，你就说一句，我在这。

　　秘书：哦，这样啊，但电话已经挂了。我给你签了。

　　后来闻山把盖章的证明拿到码头要求减税，码头还把证明拿到区政府去核实，调查是谁签的字，闻山记得，但他不愿意“出卖”秘书，只说：“具体不记得了，只记得是个年轻人。”第二年，闻山在乡政府也遇到了麻烦：

　　官员：你这个我不能签了，去年区政府的人打电话来问这个事情。

　　闻山：既然我是你们的村民，又不要你照顾，说个方便有什么不可以的？

　　（官员沉默不理闻山）

　　闻山：那我多生了儿子，你们怎么知道来收罚款呢？

　　（官员继续沉默）

　　闻山：你们这样，那我不管我那个哥哥，让他到你乡政府来要饭吃。你们乡长说，当官不为民作主，不如回家种份田。

　　闻山的声音越说越大，隔壁办公室有个官员出来张望，闻山一看是曾经在五共村住队的老张，在老张的“说情”下，那官员极不情愿的签下了“情况属实”四个字。闻山认为这是“话没有说完”，因为后面没有“请予支持”，因此在区政府再次遇到了麻烦：

　　官员：这是怎么签的字？

　　闻山：乡政府的人说了，他们没有能力支持，只能证明我“情况属实”；他们说，说“支持”也起不到作用，需要你们区政府的支持才有效。

　　说这话时，办公室进来了一个官员，是区政府办公室主任老陈。老陈和闻山小时候在一起游泳玩耍过，因此他很爽快的按照闻山的意思签下了“情况属实，请大力支持”。我曾问闻山是否每次都是因为他碰到了熟人才能最终顺利的得到他需要的签字，他表示他会一直缠到别人签字，也能做到这一点，并举例说：

　　第三年的时候，在区政府，我说了半天好话，那秘书都不愿意办。我便将破草帽拿下来放在他的办公桌上，做出一副不给我签字我就不走的样子。秘书生气的把我草帽弄到了地上，我就趁机发火了：“你给我捡起来，是不是农民不能进你这屋？如果你这门上写了‘农民不能进屋’，那草帽掉到地上，我就不要你捡起来……”我故意让自己说话口气很逼人，这样年轻人一定不能忍受，我就是让他不捡，我好把事情弄大，把别的官员吸引过来。果然，办公室主任出来了，我听他口音是担山的，我就和他拉关系说我老家是双溪的，其实这个地方我也只去过一次。后来他就给我签了。

　　拿着区政府的签字，闻山在缴纳各项税费时总能得到减免。再后来，由于政府对船只贩鱼盘剥太重，人们逐渐放弃了这一传统的贩鱼方式，开始用汽车在陆地上贩鱼。闻山在总结这段逃避税的历史时，充满了自豪感，没有任何因为偷逃税的不安。下面是我和他的一段对话：

　　闻山：整个码头只有我一个人能这样做，大家最后都叫我“八个公章”。同政府官员打交道要有足够的耐心和方法，只要我不侮辱那些官员，不停的缠着他讲理，最终他们不得不给我解决问题。

　　笔者：是否有税收人员认为你通过这样方式减税违法呢？

　　闻山：那收税哪有什么法啊，他们是能“黑”谁就“黑”谁，能多“黑”就多“黑”。只有“苕”才会他们说多少，你就给多少。

　　从闻山“千方百计逃避税”的个案中，我们可以看到，政府部门在税收上是极具有弹性的，根本就不存在固定标准和固定规则。尤其是当国家为了鼓励税收而放权，导致“赢利型经纪人”出现的情况下，税收的任意性就更加突出了。我曾在分析缠讼和信访的很多个案后指出，掌握策略，坚持到最后的上访者和缠讼着最终会使问题受到国家的重视，从而使问题得到解决。[28]这个结论同样适用于税费减免要求的纠缠者。我们可以看到，税收中这种“赢利型经纪人”的出现，不但导致了不加节制的税收，还导致税收过程中的搜刮行为，导致税收规则和标准的不存在，最终不但纵容了不诚实的纳税者的逃税行为，而且还使得本来诚实的纳税者也加入到逃税者的行列中，造就了一种“按规定纳税是一种愚蠢行为”的文化。这反过来造成了国家税收汲取能力的弱化。

　　由于村民缺乏组织性，在税收过程中，无法同政府部门讨价还价，他们所努力做的只是是通过各种关系资源收买税收经纪人，以换取税费减免的回报；偶尔有个别的公开抵抗行为，不但很快会被政府的国家暴力所“镇压”，[29]也常常得不到村民的支持和同情。绝大多数村民所能做的只是默默忍受而已。

　　在政府全面取消农业税后，可以预见，村民同政府及其代理人村干部之间的关系会在一定程度上有所改善。因为取消农业税之后，乡村关系发生了巨大变化，乡镇不再需要村干部协助收取税费，也不再需要依赖乡村强人帮助收取农业税费了，反过来，村干部报酬由自上而下的财政转移支付来负担。乡村利益共同体瓦解了，这为村民自治的依法施行提供了可能性。乡镇可以通过村民自治将那些有恶迹的村干部选掉或查处，使农民在体制内被组织起来。而且，在陈村，毕竟在税费时代，农业税收造成的村民和政府及其代理人之间的矛盾并不多见，即使在农业税收冲突最严重时也是如此。当然，这种改善能达到何种程度尚有待对将来事实的考察。而当农业税取消后，其它税费仍然存在，整个税收结构虽然有所变化，但税收矛盾赖以生成的结构仍然存在，因此，村民与政府之间关于税收的冲突、矛盾和纠纷应当还会存在。另外一种可能发生的情况是，当农业税收取消后，乡村税收代理人的搜刮可能转向渔业养殖，从而使得这种行业受到更深的盘剥，村民与政府及其代理人之间围绕着税收的矛盾反而可能激化。当然，这些设想能否成立，尚有待于对将来的相关税收实践的考察。

　　三、消极政务中的矛盾与纠纷

　　到现在为止，我们所提及的矛盾和纠纷都发生在积极的政府事务中，这类事务的目的要么是为了使村庄发展、农民致富，要么是为了有效提��税费，要么是为了贯彻上级政府的各项政策，完成上级政府下达的各项任务，其核心特征在于政府对农民的介入是主动的，是“扰民”的。消极政务是指那些政府被动介入农民生活的事务，它是“安民”的政务，包括维护治安、调解纠纷、提供基本公共服务等政务。做不好“安民”的消极政务，不但可能让农民对政府丧失信心，而且常常会让“安民”的政务变成“扰民”的政务。从某种程度上讲，消极政务更加重要，因为它是农村稳定和发展的基础。政府部门在处理消极政务时，必须以积极的态度，同时保持公正、廉洁和中立，才能真正达到“安民”的目的。遗憾的是，陈村所在的乡政府并没有做到这一点，政府在处理纠纷中的态度和做法不但没有达到“安民”的目的，未能维持正常健康的村庄生活，反而使得村民对政府充满埋怨和嫉恨。

　　村庄中有很多纠纷并不大，是所谓“鸡毛蒜皮”的小事，乡镇领导往往不屑于去处理。但大事常常是由小事引发酿成，小事不及时处理，势必要引起大事。而且，村民求助于政府，往往是万不得已，若能及时处理，往往既可公平平息隐患，又能提高政府威望。“挂职干部”潘年英以他的基层工作经验告诉人们，只要政府公正，对任何事情有明朗的态度，一切纠纷事实上都并不难解决；难以解决的关键在于基层政府的干部并不想解决，而他们不想解决的原因是干部与当地村民有着错综复杂的关系网。[30]在道德化的话语层面，陈村的经验可以印证这一点，但问题不只是这么简单。

　　先说道德话语层面，关系网的确对乡镇干部在处理纠纷时产生了诸多消极影响。在王兵殴打胡基的个案中，当地派出所没有充分考虑胡基的利益，没有公正调解纠纷，因为王兵“有人”，王兵的哥哥与派出所的人“很熟”。这些直接导致了胡基后来的“造孽”，而且还为恶性事件的发生留下了祸根，因为胡基表示“实在没有办法了，只有见面就打，找王兵拼命了”。

　　在另一起个案中，地方政府某些干部对犯罪行为的纵容和包庇，简直达到了明目张胆的地步。在陈信梅诉刘五辞离婚一案中，陈的父亲曾被刘五辞故意重伤，在离婚案的庭审笔录中，我们可以看到，当地派出所并没有“下功夫”去抓刘五辞。这背后的实际情况是，刘五辞的一个远房姑父在鄂南市公安局工作，他给当地派出所所长向小“打了个招呼”，派出所去抓刘五辞就只是象征性的了。陈的父亲就自己被杀伤的情况做了法医鉴定之后，将鉴定的相关结论文书交给了派出所。由于派出所一直没有拘留或逮捕刘五辞，陈父不停地去催促所长向小，开始几次向小还很客气地找理由搪塞，说“刘五辞很狡猾啊，每次总是闻风而逃啊”之类的话。后来向小的态度就很让人寒心了，他说：“我自己份内的事情，我不知道操心，总要你到这里催促我？”陈父失望之余，想向派出所要回法医鉴定文书去区公安局控诉，向小却搪塞说鉴定结果不见了。这让陈父彻底绝望了，最终他不得不忍受屈辱，这起故意伤害案件最终就这样不了了之。很多年之后，陈父还很寒心地说：

　　我当时太相信派出所了，我应该把鉴定结果复印一份的，那还可以向上控诉。但证据都没有了，怎么向上面控告？我只有“打落牙齿往肚里吞”。向小的心太黑了，那时候我根本没想到，那狗日的要遭报应的。

　　在道德化话语层面，村民是需要政府的，因为他们需要权威，需要公正，需要政府官员为其伸张“正义”。他们期望的政府是清正廉洁，为他们伸张正义的政府，而不是自以为是、独断专行的政府，更不是利欲熏心、以权谋私、腐化堕落的政府。而现实生活中，政府官员常常让村民失望，他们对村民肆意妄为，滥用政府权力，为了个人利益践踏村民们所企盼的正义，导致了政府与村民处于矛盾和对立状态。道德层面的问题往往是由制度层面的因素导致的，因为在既有的制度环境下，政府官员不可避免地会陷入个人利益和关系网之中，这样最终使得“正义”成了关系网和势力较量的产物。[31]

　　不仅如此，在中国特定的行政环境下，政府自身也可能陷入“单位利益”的漩涡之中。周庆智就从对县级行政运作的研究中得出结论，基层政府及其部门不但是行政管理者，还成为了市场经济中地方公共资源的经营者。[32]这使得基层政府有着自身“单位性”的经济利益，这种利益是通过政府及其部门的各种公共权力来实现的。奶牛场“出动”派出所，强迫胡基个人承担老周家触电死亡的耕牛的部分赔偿责任，就是一个典型的例子。同时在说服老周放弃更多的要求而接受七百元的赔偿时，场方实际上也滥用了公共权力。场方向老周再三强调，老周还要长久的住在这个地方，场方将会在其他交道中给予补偿。这是对老周家庭的“做工作”，但这个“做工作”的过程带有某种强制性，已经在心理上对老周的家庭成员实施了强制，老周的儿子便将此理解成：如果老周不同意场方的意见，在这里居住可能会遇到一些意想不到的麻烦。在这种心理作用下，他的儿子强烈要求老周接受了场方提出的赔偿方案。当然，可以说这起案件的处理过程是一个“综合治理”的过程，但从现代法治的眼光来看，这个过程对村民的正当权益是有所漠视的。

　　如果说基层干部在处理消极政务时，有时是因为他们陷入了利益和关系网之中，那在别的时候则是因为缺乏工作所需要的基本素养，在处理问题时方法不当，不仅不能消解矛盾，而且往往激化了矛盾。下面这起个案是南山区境内发生的一起典型案件。

　　1999年3月24日，鄂南市人民检察院接到村民陈春的报案：

　　五共村因与五共村五组发生土地权属纠纷，1999年3月21日上午，乡党委、政府组织乡长陈某、党委副书记袁某及派出所副所长黄某和当地一些不明身份的人员共约四十人乘坐三大卡车，闯到五共五组抓人。

　　当天共抓去陈发、陈华、陈栋、陈达等十二人，陈长是因事发第二天看望被关押人员被关押于派出所，其余人员羁押于乡政府计划生育办公室。上述人员被关押后，陈林、陈春去看望被关押人员，被乡政府请的打手打伤。

　　综上述事实，乡政府非法介入土地权属纠纷，借用警力，非法关押公民，其行为已构成非法拘禁犯罪，请贵院予以解救并立案侦察。

　　陈春报案后，乡政府很快就知道了，并马上通知五共村党支部书记到乡里，将被拘禁的村民接回家了。次日乡政府以报告《关于五共村五组村民侵占村林地——陈家大山的情况反映》向区政府反映了情况。报告内容详尽，达八页之多，我们来看整个事件的起因、过程以及乡政府的具体表述（摘自乡政府的报告）：

　　一、陈家大山归五共村集体所有

　　五共村陈家大山位于该村五组附近，在1981年林权发证前已归属五共村集体所有。九八年元月前，五共村党支部、村委会根据本村经济状况和树木长势，将陈家大山近40亩成林的树木进行砍伐、出售，砍后的山尚未进行翻耕。

　　二、五共村五组村民侵占陈家大山

　　九八年六月六日，五组以组长为首的村民，趁村支书因公外出考察之机，未经村许可，私自请来机械对陈家大山进行翻耕。分管农业的副乡长沈新和包村副乡长喻时等先后及时进行协调和劝阻，却受到了谩骂和殴打，该组强行将陈家大山翻耕，并组织全组上山分地到户。

　　九九年新春伊始，村支部、村委会就陈家大山栽种果木经济林一事，主动找五组组长陈福商谈，但其态度暧昧，未作任何表态。

　　三月十五日，村支部、村委会一班人及全体党员干部（五组无一党员、干部参加），带着工具到陈家大山确定了树位石灰标记。五组部分村民趁无人之机，将全部石灰标记一扫而光，并扬言：“村挖坑，我们就填坑；村栽树，我们就扯树。”在分管农业的副书记余家同志的协调下，该村党支部、村委会在三月十八日只得又一次组织党员、干部进行定点挖坑，并于三月十九日栽上了近400株优质树苗，然后五组少数村民再次将价值近千元已栽的果树全部扯光，洗劫一空。

　　五组部分村民的所作所为，严重触犯了法律，造成了恶劣的影响和较大的经济损失，表现在：

　　其一，侵占集体林地。……

　　其二，破坏植树造林。……

　　其三，严重触犯了法律，并造成了一定的经济损失，直接违反《森林法》……

　　其四，违反《治安管理处罚条例》。该组部分村民妨碍公务，面对国家工作人员对该事的协调，不是密切配合，而是蓄意制造事端，撕毁派出所传唤书，围攻、谩骂、殴打国家工作人员和执法人员……

　　而整个事件策划人之一的陈福，作为一名党员、五共村五组组长，九八年在任职期间，违反相关纪律，挪用、贪污公款3000多元，违反税法和政策，抗交、拒交国家税费7000多元，危害税收征管。在这次占地毁树苗过程中，不是对村民说明真相，反而鼓动、煽动部分村民，置国家法律法规于不顾，……已构成犯罪。

　　三、乡、村两级组织所作的工作

　　九八年六月六日，五共村五组强行翻耕陈家大山，六月七日，乡分管农业的沈新副乡长，带领综治办同志赶到五共村五组进行协调。在当天上午召开的村民会上，讲明了陈家大山权属村集体所有，五组私自翻耕属侵权行为，严重破坏集体利益，应立即停止耕山。但当天下午，五组少数村民仍然置乡、村干部的协调、劝阻不顾，并辱骂干部，继续强行耕山，沈乡长等人只得返回。

　　六月八日，乡住村副乡长喻时同志，再次前往五组协调。他首先找到组长陈福，经过当面协商后，达成口头协议，即五组同意停止耕山，山翻耕后的经营权、使用权优先五组群众，但具体事宜必须等待村支书考察回来后商议协定。但是在六月九日，以组长陈福为首的五组部分村民，继续强行耕山。副乡长喻时同志只好再次带领乡干部前往协调劝阻，但陈福避而不见。于是喻乡长找到陈松等几个党员、干部，苦口婆心地进行劝说，在再三做工作的前提下，五组同意停止耕山。但就在此时，陈福的妻子林如意大声吼道：“谁不让耕山，就不让谁走。”并纵容村民围住了乡吉普车。想破坏车胎，而有的村民则动手扯调解人员的衣服和头发，对干部进行谩骂、围攻。司机王朝同志被村民围追殴打时，脚摔成了轻伤甲级；派出所干警王清在劝阻时，也遭到了围攻殴打。

　　九八年十一、十二月份，乡长陈平从四邑公堤回后，四次到五共村五组调处，送去陈家大山属五共村的权属复印件，并达成协议，陈家大山由村管理；同时组请求乡对组在公益事业上给予支持，乡长陈平当即同意支持该组1000元和20筒水泥管，用于公益事业。九九年三月上旬，乡三级干部开会期间，陈平乡长又一次同五共村五组组长陈福座谈，陈福表态答应，就陈家大山不再与村扯皮。

　　九九年三月十七日，村在陈家大山所定的石灰标记被抹，乡分管农业的余家副书记又去调查、协调，并再一次出具了陈家大山归属权的原始材料复印件，从法律上证明了陈家大山确属村集体所有。在所栽的树苗被全部毁坏后，分管政法工作的常务副乡长袁珍和乡长陈平同志，又先后五次出面调解，答复了五组几位村民提出的三项苛刻条件：

　　1、要求村支书到组作检讨；

　　2、耕山费用全部由村里承担；

　　3、补给五组分山人员工资500元。

　　陈乡长为了化解矛盾，根据该组群众的要求，同意将山林的承包经营权在同等条件下，优先考虑五组。但五组部分村民继续在“高明智士”的怂恿下，一而再、再而三地破坏五共村集体的植树造林，造成了极坏的影响。

　　四、开展法制学习

　　在调处五共村五组侵占村林地、破坏植树造林过程中，乡先后有副书记、副乡长和主要领导做工作达13次之多，始终是到组以宣传教育为主，以讲政策为主，却遭到了部分村民的谩骂、围攻，甚至殴打，我们的乡干部做到骂不还口，打不还手。但该组部分村民在“高明智士”的操纵下：上午同意，下午翻版；昨天答应，今天否认。法律意识和组织观念极为淡薄，有意制造事端，有意搅乱稳定局面，严重干扰正常工作的开展。在这种情况下，乡党委、政府经集体讨论，认为五共村五组以陈长为首的少数人懂法不多，法律意识淡薄，有必要进行法制教育，于是决定兴办法制学习班。

　　3月21日，乡干部、派出所干警共计二十余人到五共村五组，意在组织8名村民来乡参加法制学习。乡党委、政府明确规定，以法制宣传为主，以学习政策、提高认识为主，不许打骂村民。然而乡干部和派出所干警却受到五组村民的辱骂、围攻、殴打，可是我们的干部和干警严格执行党委的决定，还是忍气吞声，真正做到了打不还手、骂不还口。

　　在这次法制学习班中，组织学习了《土地管理法》、《森林法》、《治安管理处罚条例》等法律法规，取得了一定成果：

　　1、参加学习的多数人员已经认识到，他们后来的做法和行为是违法的、错误的，并决心以后加以改正；

　　2、参加学习人员加深了对有关法律法规的认识，法制观念得到增强。

　　基于法制学习班的收效，1999年3月24日，五共村支部书记赶到乡里，将参加法制学习班的村民全部接回家。可是陈福为首的极少数个别人，仍然不能顾全大局利益，继续搬弄是非，妨碍村支部、村委会的工作，在村民中造成了极端恶劣的负面效应，影响了农村的稳定。

　　我乡建议，对陈福这样的蛀虫，清除出党，并追究其法律责任。

　　从报告中我们可以看到，村民控告的非法拘禁，在乡政府那里被说成了“开展法制学习”。[33]收到村民控诉后，市检察院按照法定程��对与“非法拘禁”相关的“开展法制学习班”事宜进行了调查，下面是检察官对村民陈柱的一段调查询问笔录（摘录）：

　　问：谈一谈五共村与五组纠纷的情况。

　　答：二十一号上午十一点多，乡政府去了四十多人，先去三部车，后来又去了一部车，共捉十人到政府开学习班。

　　问：带到哪里？

　　答：到乡计生办。带来后，袁乡长让我们全部面壁而站，站不好，就让看守打我们。

　　问：谁打你？

　　答：一个姓张的看守人打了我。

　　问：打你什么部位？

　　答：用皮鞋踩我脚，用手打我背部。其中在车上有个叫张平的人把我脸打青了。

　　问：你们晚上睡在哪里？

　　答：睡在地上。

　　问：是否有床和被子？

　　答：没有。

　　问：是否给你们吃？

　　答：早上一个馒头，中午一碗饭，晚上半碗面，且说每人以后要交200元。

　　问：你们到哪里吃饭？

　　答：一个姓周的干部给我们端饭菜。不给我们水喝，不让我们洗碗。

　　问：你们是否可以随便走动？

　　答：只能在教室、大厅和二间办公室，他们除了上课时间把我们都锁在房内，我们小便就在房内，大便要征得他们同意才能出来。

　　问：学习班纪律有什么规定？

　　答：早晨起来后，就上街扫街，扫完街后就把我们锁在房内，然后就接着上课，袁乡长说谁敢跑就打谁。

　　在经过一系列调查之后，市检察院认为直接负责“开展法制学习班”的袁方和周进已经涉嫌构成非法拘禁罪，因此以（1999）鄂南检法检字第1号立案请示报告建议立案侦察（摘录）：

　　1998年6月至1999年3月期间，乡五共村与本村五组村民为陈家大山四十余亩山地发生争议，乡政府多次出面协调，未达成协议，1999年3月20日上午，五组村民将村里栽在陈家大山400余株树苗扯掉，下午乡政府安排乡派出所传唤六名闹事群众于21日上午11时到乡政府接受询问。21日上午村民没有到乡政府接受询问，为此当日乡党委、政府经集体讨论，决定由政府社会事务办开展法制学习班。接着乡政府召集二十余名干部分乘三辆车开往五共村五组，强行将陈发、陈华、陈栋、陈达带到乡政府计生办。主管社会事务的副乡长袁方安排综治办授课，其余时间将村民锁在没有任何设施的二间空房内，村民吃喝由专人送到房内，不让村民外出自由活动，甚至连洗漱都不允许。晚上村民只能被锁在空房内地上坐着，没有地方睡觉，由周进等轮流看管村民，不准村民离开。袁方、周进等人非法限制村民人身自由至3月24日上午12时。

　　犯罪嫌疑人袁方、周进，身为国家机关工作人员，在处理群众纠纷时，耍特权、呈威风，在没有任何证据的前提下，以开展法制学习班的名义，对多名村民实施非法拘禁行为达70余小时，严重影响国家机关工作人员在人民心目中的形象、造成了恶劣的社会影响，袁方、周进的行为涉嫌触犯《刑法》第238条之规定，建议立案侦察，妥否请批示。

　　但市检察院最终没有立案，而是将案件转交给了区检察院办理。市检察院为何改变了初衷，从案卷记录中无法得知，因为立案报告中检察院立案室没有任何签字意见，即既没有表示同意立案，也没有表示不同意立案。我怀疑是南山区党政部门向市检察院“打了招呼”，但这其中的事实和细节已经很难为人所知了。然而，区检察院最终也没有立案，下面是区检察院就此“非法拘禁案”向市检察院提交的调查报告（摘录）：

　　一九九九年三月二十四日我院接到鄂南市检察院交办的南山区乡非法拘禁一案，本院经初查查明：

　　一九九八年六月，南山区乡五共村与本村五组村民为陈家大山山林权属发生争议。五共村陈家大山位于该村五组附近，原为五组陈姓村民“祖业”，后划归集体。一九八一年稳权发证时权属确认为五共村集体所有。九八年六月五共村将陈家大山约四十亩成材林砍伐，过后未进行翻耕，期间乡党委、政府的正副职干部先后多次到五共村五组，对村民讲明了陈家大山属集体所有，五组私自翻耕属侵权行为，其中六月九日乡干部再次到五组协商解决问题时，双方发生争执，乡政府司机在争执时被村民追赶，腿摔成骨折，经法医鉴定为轻伤甲级。

　　一九九九年三月，村支部、村委会准备在陈家大山栽种果木经济林。五组组长陈长却私自将陈家大山分给了五组各户村民，在此前后，包括乡长在内的数名乡干部又先后到五共村五组协商解决问题。三月二十五日，村干部、村委会干部到陈家大山确定了树位石灰标记，五组部分村民趁无人之机将全部石灰标记毁掉。三月十九日，村组干部和党员在陈家大山栽种四百棵优质陈树苗，当日五组村民将栽下的树苗全部毁掉。下午乡政府安排乡派出所传唤六名闹事群众于二十一日上午十一时到乡政府说明情况。并临时召开了书记、乡长办公会，决定对不接受派出所传唤的村民由政府社会事务办负责人袁方负责开展法制学习班，时间八天，地点是乡计生委。乡干部袁方等二十余人分乘三辆车开往五共村五组，强行将陈发、陈华、陈栋、陈达等十一人带到乡政府计生办，副乡长袁方安排综治办干部周进等人负责看守村民和组织召开学习班。白天由乡干部给村民授课，其余时间将村民关在二间空房内，至三月二十四日上午十二时。

　　此案我院在事实调查清楚后，向区委作了汇报，区委及时派人调查做了工作。鉴于此案确属事出有因，责任相对分散，我院意见：建议对有关责任人员给予党纪政纪处分，不予立案。

　　事后，副乡长袁方被区委纪委以南纪（1999）13号文件给予党内严重警告处分。应当说，乡政府在处理村与组的矛盾时，对村有所偏袒；后来区检察院和区党委组织在处理乡政府与村民矛盾时，对乡政府及其干部也存在着偏袒行为。凭着生活经验和对中国司法状况的了解，我隐约觉得区检察院也许得到了区党委组织的授意，或者凭着政治生活的经验请示过了党委组织，因而对乡干部没有以非法拘禁罪立案。从法律上讲，乡政府的领导们已经涉嫌构成非法拘禁罪了。也许正是出于对区相关组织袒护乡政府的担心，以及对他们公正办案的不信任，村民从一开始就绕过了区检察院，而直接去市检察院控告了。从某种程度上讲，最后的处理结果也证实了这种担心，至少在村民心中会是这样的。由于村民对这个处理结果不满，后来他们一直上访到了北京，全国人大曾为此事进行了批复，但除了乡政府在金钱上对村民有些补偿外，没有别的更多的官员出来负责，也没有更多的对官员的处分了。

　　乡政府在处理这起本来只是土地权属争议的案件时，工作方法简单粗暴，最后“不得不”动用暴力，滥用权力，构成了对村民的非法拘禁。我之所以说乡政府是“不得不”动用暴力，是因为我确实理解在具体的情境下，乡政府的无奈和无能为力，因为他们在村民面前已经没有权威，因而不动用暴力很难对村民起到支配作用。从这个角度说，乡政府是值得同情的。因此，有学者认为对于基层政府的这种行为不宜在道德上苛责，因为在基层政府和村级组织的权威相对不足的情况下，如果乡村行政再缺乏这种强势的支撑或者不以一定的强制权力为背景，许多国家任务将无法完成。而“开展法制学习班”这种强制形式在现今的乡村权威与秩序格局下是一种不得已而为之，而又不得不为之的一种无奈的选择，它不具有道德和法理上的合法性，但却具有技术上的合理性。[34]

　　然而，从另外一个角度看，乡政府的执政能力是存在问题的。他们误以为暴力，尤其是国家暴力能够带来权威，或者只要用国家暴力吓退村民，使村民屈服就行了，就能将问题解决。如果他们真的以为村民占山是因为没有法律意识，因此需要进行“法制教育”，[35]那就太幼稚，太不了解农民了。同时，这种“法制教育”方式确实损害了基层政府的道德形象，拉大了政府与村民的距离，损害了国家在农村的合法性，这也正是高层所顾虑的，也正因此，村民为此而进行的控诉和上访才会引起上级政府直至中央的重视。而实际上，在本案中，没有一个村民会真的认为随意占有别人的东西是一件合法有理，会得到国家支持的事情。五共村五组村民占山活动的背后一定别有原因，甚至是个人原因，但可惜的是，乡政府官员缺乏农村生活的经验，未能把问题往这方面想，未能从矛盾的深层着力来消解矛盾。

　　学者唐军在华北一个村庄的个案研究中发现，两个村庄的一次械斗是其中一个村庄的某干部故意策划的，其用意在于缓解当时村民们的信念危机、增强社区和群体的内聚力，提高自己和本家族的威信，并借以激发上级政府解决问题。[36]发生在五共村和五共村五组之间的这起山林权属纠纷或许存在着类似的原因。学者王晓毅在湖南调查时发现，发生在三个村庄之间的一起激烈的水塘所有权纠纷中，县“稳定办”工作人员就“吃透”了纠纷背后错综复杂的情势，因而通过请村庄在外工作的公务员出面，很容易地解决了纠纷。[37]王晓毅还发现，农村矛盾和纠纷之所以很复杂，是因为农民的矛盾表达常常是“夹缝中的表达”，因为农民生活世界的逻辑与官方话语可能不一致，但由于缺乏官方话语的支持，农民的行为不具有合法性，因此，他们会暂时接受正式制度的安排，而继续在其它的官方话语中寻找表达的工具，从而将不满在“转换的话题”中发泄出来。[38]而在另一起权属纠纷中，乡政府的处理方式就要有“技巧”得多。

　　1991年，闻兑当上队长后，便组织村民向五共村讨要水域“五百块”。“五百块”在“鸡公塘”的边上，但不属于鸡公塘的一部分。一九五六年市水产局向陈村支付了五百元钱，取得了这片水域的所有权，起初是计划用来做渔业饲养试验基地，但一直并没有实际投入使用。后来五共村便将它围进了鸡公塘里面。事隔几十年，在村民并没有“呼声”的情况下，闻兑重提此事，要求行政村归还这片水域。他发动了全组村民拒绝缴纳税费，以此要挟村干部归还这片水域，村干部把这件事报告到了乡里。但乡政府没有做出过激的行为来，而是经过深入调查，了解到了这起事件背后的个人原因：第一，闻兑刚上任不久，想让村民看到他当组长是为了村落集体利益，因为前任组长是在闻兑兄弟的刁难下“下台”的，他要在村民面前摆出一个姿态来；第二，闻兑想在村干部面前显示他是个重要的角色，而并非是可有可无、可让村干部随意摆布的，村干部必须把他“当人”；第三，闻兑想入党，他要求村支书满足其入党的要求，并以此作为妥协的前提。在详细了解闻兑发起这起讨要水域的纠纷的原因后，乡政府官员找来闻兑在渔政局工作的哥哥共同调解，乡干部表态解决闻兑的入党问题，问题很快就得到解决。

　　当然，我赞同乡干部解决问题的方法并不是赞同他随意出卖“党票”，而是赞成深入调查群体纠纷背后的个人原因，只有真正了解了这些个人的原因，才能真正把问题解决，彻底消解矛盾。否则，政府官员做再多的工作，其心血可能都会付诸东流，相反，矛盾还可能在一次次“做工作”中升级和激化。

　　从消极政务导致的矛盾来看，问题基本上都出在基层政府及其机构工作人员身上。村落的矛盾得不到有效消除，很大程度上与政府没有以积极的态度参与解决矛盾有关，政府没有积极参与解决纠纷常常是因为在特定的行政环境下，政府官员受到了政府“单位利益”、官员个人利益以及各种复杂关系网的牵扯和限制。因此，在解决问题时，基层官员往往不能站在一个公正的立场上，而是有意偏袒其中一方，这样矛盾往往不但得不到消解，还会升级激化。在政府解决纠纷的过程中，如果村民受到不公正的待遇，他们常常要么忍气吞声，忍受屈辱，要么级级上访，将问题越闹越大。另外，基层政府官员现在已经对农民的生活非常陌生了，又不愿深入乡村进行有效调查，因此即使他们真心想解决问题、消除矛盾，但在解决问题的过程中往往无法运用恰当的方法，常常将问题越弄越糟，矛盾越弄越大。

　　四、忍耐、力争与政府之上的“国家”

　　从以上的记述和论证中，我们可以看到，在陈村，基层政府及其代理人与村民之间的矛盾和冲突主要集中在政府进行政策执行、税费收取等积极政务以及维护治安、调解纠纷等消极政务的过程中。在村民眼中，乡镇干部就是基层政府的代表，有时甚至村干部也是基层政府的代表，因此，村民与基层政府之间的矛盾往往表现为村民与乡镇干部之间的矛盾，在很多情况下，进而表现为村民与村干部之间的矛盾，从而使得村民与基层政府之间的矛盾最终转移到村庄内部，并且在通常情况下，长久地造成村庄内部的不和谐。同时，在极少数情况下，矛盾会向上延伸，延伸到基层政府之上的“国家”，但在这种情况下，“国家”并非矛盾的具体指向，而是村民追求正义的诉求对象，是村民与基层政府之间矛盾的裁判者。

　　中国是一个后发的现代化国家，因而不可能自由演变实现现代化，而只能由政府进行现代化的规划，进而制定为具体的法律和政策，然后在行政权力的支撑下推行。在政策向农村推行的过程中，政府不可避免地要和村民产生矛盾。而在我国当前行政的压力型体制以及相关的政绩考评体制下，基层政府盲目开展政绩工程的欲望难以受到合理抑制。但基层政府干部并不十分透彻地了解农村，而在政策推行时常常容易忽视技术性细节，因而使得政绩工程或具体政策施行与农村实践很难契合，使得政策执行成本很高、收益却不大，从而使得政策推行起来困难重重，这样就容易导致村民和政府在情绪上的对立和不信任，导致法律和政策的“折扣执行”，[39]导致“土政策”[40]的泛滥。这种情形一旦形成，改变将十分困难，如果政府在某种新的压力下，试图废除“土政策”，一改过去的做法，完全执行法律和政策，往往会引起村民的剧烈反弹，导致村民和基层政府之间的剧烈冲突。

　　政策执行过程中的冲突过后，村民与基层政府之间的矛盾往往比较容易自行消解，但由于政策推行过程中，基层政府需要村干部的协助，而由此造成的村干部与村民之间的矛盾却不容易消解，它使得村庄长久地处于紧张和冲突状态，从而影响到村庄的政治走向。可以说，村民对基层政府的宽容度是比较大的，而对村干部则常常缺乏最基本的理解和宽容。当基层政府决策失误时，虽然村民会有所不满，但从大体上还是能支持政府此后的工作和决策；当政府政策本身存在缺陷，加重了农民负担，会挫伤农民响应政策的积极性，使乡镇工作的开展越来越难，还会导致村民与政府的对抗和不合作，但是，在陈村，这种对抗的强度并不大；基层政府贯彻具体政策的措施如果不当，虽然会增加村民的怨恨，但是村民要么能够默默忍受政府，要么会借一个合适的机会报复政府，这种报复强度并不大，报复之后人们也能很快恢复对政府的正常态度。而村民对“犯错误”的村干部往往十分怨恨，甚至将对政府的怨恨转移到村干部身上，使得忠于上级，积极贯彻执行政府决策的村干部成为“替罪羊”，从而导致村落社区的分裂与不稳定。

　　在税收事务上，陈村的村民与基层政府之间的矛盾和冲突的起源于政府对乡土社会的实际承受能力的忽略，盲目征税，而税收官员、村干部以及作为税收经纪人的地方“强人”的盘剥和敲诈勒索，又使得村民税收负担进一步加重。当税收加重到超越村民的道德伦理和社会公正感的底线时，税收中的反抗行动就会兴起，这种反抗行动主要包括“抗税不交”和“千方百计逃避税”，而基层政府的税收经纪体制本身也会促成这种抵抗行动。

　　在陈村，当气候反常，农业收成不好，或渔业养殖受天灾影响，产量不高时，而国家按照常规收取税费，税收代理人照常勒索时，“抗税不交”的公开抵抗行为就很容易出现。当副业经营收益本来较大，但参与收取税费的“衙门”越来越多，“千方百计逃避税”的抵抗行为就很容易出现。抗税不交并不是公开表示抵抗税费，坚决不交，而常常是抗税者以各种理由搪塞收税人，要求拖延、缓交，但不给出缴税期限，或虽然给出期限，但在期限来临之前又请求延期，如此这般一直拖延下去。在个别情况下，抗税不交还可能成为村民敦促基层政府和村干部解决其它问题的策略。当然，也存在个别公开、直接的抗税行为。在抗税不交的冲突中，乡镇干部往往很容易遭到村民的辱骂。而当基层政府无法忍受村民的拖欠时，偶尔也会用一定的暴力手段，如扣押财产、扣押家人等。这种强行征收的方法通常比较奏效，但由于它很容易激化矛盾，现在很少有明智的地方政府官员会轻易动用这些暴力手段了。因此，乡村干部常常会转而放弃正式的行政资源，转而运用符合乡土社会的“地方性知识”同村民展开“拉锯战”，进行“软硬兼施”的“正式权力的非正式运用”；[41]或者运用社区掌握的公共资源，在村民有求于组织时，打出“桃陈相报”式的“以其人之道还治其人之身”的杀手锏。[42]当然，并非在所有的抗税不交的冲突中，这些方法都会凑效。抗税不交的矛盾如果不消解，最终会变成村干部与村民之间的矛盾，从而再次将政府与村民的矛盾转移到村落内部。因为，在村干部看来，一个村民如果不是实在没有缴税能力而抗税不交，那就是对自己的刁难，是对自己工作的不支持，甚至是“拆台”，是故意不给自己面子。而村民常常的确是这样的，是否抗税不交与他和村干部的个人关系是密切相关的。在某些情况下，他虽然不想交纳税费，但经不住村干部的劝说，为了顾全村干部的面子，不想被村干部认为是在“拆台”，最终会放弃抗税。

　　“千方百计逃避税”的方式主要有两种：一是村民对税收工作人员或税收经纪人进行馈赠，以换取他们对漏税行为的同意，二是以各种理由纠缠政府和税收工作人员要求特殊照顾。前一种情况下，国家的征税权在税务人员个人利益的刺激下，成为了一种可以用来交换的资源，因此，整个逃避税的过程就是税务人员与村民之间的“馈赠—回报”的互惠过程。而纠缠政府要求特殊照顾，在税收方面给予优惠，只要有足够的耐心和必要的同政府官员打交道的技巧，成功的可能性总是很大。这些同我们的税收制度的柔性是相关的，我们的税费征收总是没有统一的规则和标准，规则之外总是还有规则。而逃避税的行为不但纵容了不诚实的纳税者，还使得本来诚实的村民心理不平衡，最终也削尖脑袋往逃避税的行列中钻。这虽然在结构上对村庄和谐并无很大伤害，却造就了一种不诚实的村庄文化，造就了一种“按规定纳税是一种愚蠢行为”的村落舆论和村落文化，这反过来又更加削弱了国家税收汲取能力和地方政府的权威。

　　在维护治安、调解纠纷等消极政务中，基层政府要达到“安民”的目的，必须以积极的态度履行职责，并保持公正、廉洁、中立，但是政府往往做不到这一点，从而使自己和村民处于对立的位置。政府不能在治安维持和纠纷调解中保持公正和中立，很大程度上是因为它深陷于复杂的利益关系之中不能自拔。这里的利益关系首先包括政府各部门作为一个“单位”的自我利益。基层政府及其部门不但是行政管理者，还成为了市场经济中地方公共资源的经营者，这使其有着自身“单位性”的经济利益，这种利益是通过政府及其部门的各种公共权力来实现的。利益关系其次包括政府官员的个人利益和关系网。任何政策都最终需要人来执行，但人总是具体的，有七情六欲，有个人利益，有着社会交往的关系网。如果没有完备的制度保障和制度约束，政府官员很难避免受个人利益左右，很难避免将职权当作一种资源按照互惠原则在其社会关系网中进行交换。无论是为了政府部门的单位利益还是政府官员的个人利益，其最终形态都是基层政府在维持治安时，滥用权力或者消极殆职；在调解纠纷时，对当事人一方有所偏袒或者放纵，最终结果是导致了一方当事人蒙受冤屈却无法通过正常渠道伸张。

　　政府在处理消极政务时未能达到“安民”的目的，另外一个重要的原因是，基层政府的官员对农村和农民了解并不透彻充分，因而缺乏工作所需要的基本素养，在处理问题时方法不当，导致矛盾激化。他们常常误以为暴力，尤其是国家暴力能够带来权威，或者只要用国家暴力吓退村民，使村民屈服就行了，就能将问题解决。虽然有时候基层政府的确是在“不得不”的情形下才动用暴力，因为他们在村民面前已经没有权威，不动用暴力很难对村民有支配作用，而缺乏这种“暴力”背景，许多国家任务将无法完成。因此“暴力”虽不具有道德和法理上的合法性，但却具有技术上的合理性。然而，暴力方式除了损害基层政府的道德形象，拉大了政府与村民的距离，损害了国家在农村的合法性，于问题的解决很少有真正的帮助。动用暴力，常常不但激化了原有的村民之间的矛盾，还在村民和基层政府之间制造了新的矛盾。

　　在村民与基层政府之间的矛盾与冲突中，矛盾最终会有两种不同走向：一是向下退回村庄，最终演化为村庄内部矛盾；二是向上向基层政府之上的“国家”诉求正义。矛盾退回村庄是以基层政府的代理人——村干部——为中介实现的。在很多情况下，村民对政府所犯的错误很快就能宽容，但即使他们原谅了基层政府，对基层政府的代理人，生活在村落社区内部的村干部却耿耿于怀。当村民与基层政府的冲突事件高潮过后，政府从村落中退出，返回到远离村落的常规状态，尤其是在相关官员的工作岗位发生变动后，村民很容易就将新的官员与过去犯错误的政府之间的联系切断，从而很容易就忘却了政府的错误。但是，过去支持基层政府，积极推行政府决策的村干部却仍然生活在村落内部，他们因而很容易就成为犯错误的政府的“替罪羊”。村民很容易将政府的错误与村干部联系起来，将仇恨指向村干部，不支持他们的工作，蔑视其权威。甚至在村干部“下台”卸职后，这种仇恨和矛盾还会演变成为村民之间的矛盾。

　　因此，可以说，当矛盾向下退回村庄时，村民与基层政府之间的矛盾就演变成了村民与村干部之间的紧张关系。这种紧张关系是村落矛盾的结构性体现，它偶尔也会导致公开冲突。这种紧张关系的表现形式被学者概括成为以下几种：公开宣泄、背后的牢骚、行动中的不合作、严重的不信任。[43]从陈村的实践来看，这个概括是基本正确的。公开宣泄，指村民借机会在村落的公共空间中宣泄对村庄干部及基层政府的不满，如掘坟事件以后，严安常常在村落的公共空间中被人谴责、辱骂；背后的牢骚，它往往比公开宣泄更为持久、更为普遍，当村民不想与村干部关系太僵，以致面子上过不去时，常常会以背后的牢骚宣泄自己的不满；行动的不合作，是指对村庄的公共事务采取冷漠不合作的态度，远离村庄公共事务；严重的不信任，是指在村落中对干部表示怀疑，怀疑他们的廉洁与决策正确性。

　　总的来说，从上面几种形式来看，在同基层政府的矛盾和冲突中，村民对自己所受的冤屈和不公平对待，还是抱以隐忍的态度的，虽然他们也有牢骚与不合作，但最终还是忍受了不公平对待，没有据理力争，更没有据法力争。而在陈村，另外一种公开的表达形式——当面、公开指责、质疑乡村干部，表明了村民不再默默忍受不公平对待，相反却是据理力争。这种形式既是村落紧张关系的表现，也是村民和基层政府之间的矛盾冲突指向开始向上的体现，只是他们诉求的对象还在乡村干部身上。在这种表达形式中，村民希望通过当面指责乡村干部来敦促他们改正错误，不要忽视村民的利益，要公平、中立地对待每一位村民。

　　从制度规定上讲，村民与基层政府之间的矛盾冲突指向向上可以采取的形式有很多种，包括就基层政府向上级政府提起行政复议、行政诉讼、上访等，也包括就基层政府的官员向各级党委、纪检部门反映，向司法机关控告等。这些方式都表明了在与基层政府发生矛盾和冲突时，村民的据理力争和据法力争。从实践来看，似乎最有效的力争方式还是上访，在陈村发生的唯一一起据法力争的重大个案中，当事人虽然向司法机关提起了控告，但司法机关似乎受到了来自党委和行政的干预，没有独立处理这一案件，而最后案件的有效处理得力于当事人的上访，以及上访后所获得的全国人大的批示。

　　上访而不是司法救济的更有效果，这反映了农民与地方政府之间纠纷的解决模式。如果司法救济是有效的，地方政府一旦侵犯了农民权益，农民就可以诉至法院，通过司法裁判来实现救济。然而，事实上，法院无力承担这个任务，它在处理地方政府与农民的冲突时，会偏向于地方政府，从而丧失独立地位。且不说地方法院与地方政府之间复杂的利益关系网，单从赵晓力对合同的研究中就可以得到验证。赵晓力发现，法院在涉及地方政府与农民的关系时具有治理性的特征。[44]而贺欣认为，1990年代以后国家治理的实际困难也决定了基层法院必须具有治理性。[45]如果政府的结构是一体化的，那么，政府和农民的利益冲突就缺乏中间协调者和裁判者。在缺乏裁判者的情况下，政府和农民的矛盾一旦激化，就会演变成为暴力冲突，这是国家和农民都不愿看到的结果。法院不能担当裁判者，裁判者就只能在政府内部产生了；而在政府内部，只有中央和上级政府才具有相应的权威和解决纠纷的手段。上访所反映的正是“国家”（中央或上级政府）成为了农民和基层政府之间纠纷的裁判者。

　　上访的实质在于农民向基层政府之上的“国家”诉求正义。应星在调查中将下层民众心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。[46]曹锦清在河南调查时得出了类似结论。[47]陈村的许多村民也曾向我表达了类似看法。在村民的观念中，“国家/基层政府”与“清官/贪官”有某种特别的对应关系。在他们眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与“国家”和基层政府相对应。“国家”以神圣光环加以装点，显示出凛然不可侵犯的样子，它关注农民的利益，制定了很多法律和政策来保护农民利益；而地方政府和地方官员总是不尽力执行国家的政策，总是追求自身的利益，总是不把农民的利益当回事，他们都是一群“恶霸”[48]。因此，村民在与基层政府产生矛盾，受到冤屈和不公平对待时，如果不能忍受，他就是会向基层政府之上的那个“国家”求助，这个“国家”既是抽象的，又是具体的。其具体在于它由不同的机关部门组成，其抽象在于它在村民眼中已经成了正义的象征。上访就是通过接近“国家”这个正义之神来遏制基层政府及其官员之恶。当然，“国家”偶尔会在村民的千呼万唤中出来，扮演正义之神这个神圣的角色。

　　当社会没有形成让公理战胜邪恶的公共生活空间和法律制度时，或者有相关的制度却没有实际执行时，村民们便将希望投向了清官和“国家”这个正义之神。当他们用“清官/贪官”划分方法去看待“国家”与地方政府时，呈现在他们面前的是这样一副图景：为最高层的光环所笼罩的“国家”，贪官遍地、恶吏横生的基层政府，人们在百折不挠地寻找“青天”。在这个“青天图景”的另一面，中国下层��众存在一种既惧怕权力，又有亲近权力的欲望的“臣民意识”，[49]“农民大众对正式权力具有服从与回避、对抗的双重心态，其内部关系也十分复杂，既有亲和性，又有离心性。”[50]这使人们处于一种矛盾的心理之中：因为惧怕权力而远离权力所以远离权力的工具法律；但同时又因为别人畏惧权力，只有用权力才能威慑别人，因而亲近权力以规避法律，同时壮大自己的力量以胜过别人的力量。因此，在这种意义上，“国家”是正义的最后诉求，上访是接近诉求对象的一种制度化渠道，而诉求的过程既反映了人们对正义的企盼，也反映了人们独特的权力观点和力量思维。





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作者为中南财经政法大学法学院教师，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生。

[1] 陈柏峰：《脸面、暴力与国家不在场——鄂南陈村家事纠纷的关键词》，载《乡村中国评论》第1辑；陈柏峰：《家事纠纷中的农村妇女自杀》，未刊稿；陈柏峰：《屈辱、暴力与村落中的“国家”——鄂南陈村的村民矛盾与纠纷》，未刊稿；陈柏峰：《村落纠纷中的“外人”》，载《社会》2006年第4期；陈柏峰：《暴力与屈辱：陈村的纠纷解决》，载《法律与社会科学》第1辑。

[2]参见[英]安东尼·吉登斯：《民族－国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，王铭铭校，生活·读书·新知三联书店1998年版，第4－6 页。

[3]参见王铭铭著：《村落视野中的文化与权力——闽台三村五论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第7页。

[4]罗荣渠著：《现代化新论——世界与中国的现代化过程》（增订版），商务印书馆2004年版，第183－203页。

[5]这里的“农民”是指”peasants”（传统农民），而不是”farmers”（现代农业者），关于两者的区别，可参见秦晖著：《问题与主义》，长春出版社1999年版，第21页。

[6]“逼民致富”是近年来普遍流行的依靠政府规划、设计推动村庄发展、村民致富的现象，关于这方面的个案研究，可参见马明洁：《权力经营与经营式动员——一个“逼民致富”的案例分析》，载《清华社会学评论》特辑，鹭江出版社2000年版。

[7]潘年英在“挂职”生涯中也发现了这一点，参见潘年英：《扶贫手记》，上海文艺出版社1997年版，第59页以下。

[8]在阅读本文初稿后，吴毅教授以他在武汉郊区某镇的实地考察经验告诉我：现在乡镇干部根本不敢奢望村干部的绝对服从，却常常通过“巴结”村干部来实现政策的有效执行。贺雪峰教授则认为，吴毅教授遇到的情况只是特例，他以在全国二十多个省的调研经验告诉我：在村民自治的背景下，村干部仍然对乡镇干部普遍服从，因为乡镇干部既有条件在日常工作中“刁难”村干部，也有条件在“经济帐目”问题上拿捏村干部的软处。

[9] 详细的考察，请参见贺雪峰：《论村级负债的区域差异——农民行动单位的视角》，载《管理世界》2005年第11期。

[10][英]罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松、刘丽君、林燕萍、刘海善译，华夏出版社1989年版，第75页。

[11]胡水君：《北京“禁放”的法社会学思考》，载《中山大学法律评论》第1卷。

[12]我所接触到的关于殡葬改革的所有法规、规章、文件、报告等，无一例外地这样宣称。

[13]这只是一种主流观点，最近也有学者提出了质疑，请见陈华文：《论殡葬改革与21世纪的农民利益》，第三届人类学高级论坛论文，2005年10月，武汉。

[14]这种做法实际上相当普遍，河南某地就存在，参见韩恒：《规则的演变——对豫南农村丧葬改革的实证研究》，载郭星华、陆益龙等：《法律与社会——社会学与法学的视角》，中国人民大学出版社2004年版，第18页以下；中央电视台的“焦点访谈”节目也曾报道四川某地存在这种现象。

[15][美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900－1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第3页，第53页。

[16][美]詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版。

[17][美] 詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版，第9页。

[18]赵旭东：《权力与公正——乡土社会的纠纷解决与权威多元》，天津古籍出版社2003年版；第144页。

[19]当然，这里的“生存”是广义上的，主要不是指温饱，还包括医疗费、教育费等正常生活开支。

[20][美] 詹姆斯·C·斯科特：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译，译林出版社2001年版，第209页。

[21]有学者调查发现，由于江西农民比湖北江汉平原的农民容易组织起来，因此往往造成江西农民负担比湖北重的“错觉”，参见贺雪峰：《乡村研究的国情意识》，湖北人民出版社2004年版，第309页。

[22]赵树凯：《村庄与负担——一些地方农民负担过重状况的分析》，三农中国网www.snzg.net。

[23]学者在江村调查的情况也与此类似，参见薛和：《江村自治——社会变迁中的农村基层民主》，江苏人民出版社2004年版，第187－189页。

[24][美] 杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1996年版，第67页。

[25]有些地方政府专门雇请“混混”征收农业税，参见赵树凯：《村庄与负担——一些地方农民负担过重状况的分析》，三农中国网（www.snzg.net）；陈柏峰：《乡村混混与农村社会灰色化》，“社会主义新农村建设”研讨会论文，2006年2月，北京。

[26]关于“民间收债人”的外表特征，参见徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第76页。

[27]这方面的实例，可参见曹锦清：《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版；赵树凯：《村庄与负担——一些地方农民负担过重状况的分析》，三农中国网（www.snzg.net）。

[28]陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，载《中外法学》2004年第2期。

[29] 这种暴力使用在大多数情况下是非法的，并不符合法律程序。

[30]潘年英：《扶贫手记》，上海文艺出版社1997年版，第93页以下。

[31]相关的历史案例的社会学研究，请参见翟学伟：《中国社会中的日常权威——关系与权力的历史社会学研究》，社会科学文献出版社2003年版。

[32]周庆智：《中国县级行政结构及其运行——对W县的社会学考察》，贵州人民出版社2004年版，第234页。

[33]在政府与农民发生冲突时，政府以“关黑屋”的形式非法拘禁进行“法制教育”的现象很普遍，可参见李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社2002年版，第327页以下；陈桂棣、春桃：《中国农民调查》，人民文学出版社2004年版，第154页以下。相比之下，胜利镇的“法制教育”措施还算是比较温和的了。

[34]吴毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》，中国社会科学出版社2002年版，第235页。

[35]当然，不排除这种可能，因为我们的意识形态总是在这样宣传：违法是因为法律观念薄弱，因此普法就是要增强人们的法律观念。

[36]唐军：《蛰伏与绵延——当代华北村落家族的生长历程》，中国社会科学出版社2001年版，第79页以下。

[37]王晓毅：《夹缝中的农民公正观念表达》，三农中国网（www.snzg.net）。

[38]王晓毅：《夹缝中的农民公正观念表达》，三农中国网（www.snzg.net）。

[39]关于法律和政策的“折扣执行”，可参见徐昕著：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第246页以下。

[40]关于“土政策”，可参见翟学伟著：《中国人行动的逻辑》，社会科学文献出版社2001年版，第100页以下。

[41]关于这一方法的运用，可参见孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程——华北B镇定购粮收购的个案研究》，载《清华大学社会学评论》特辑，鹭江出版社2000年版。

[42]关于这一方法的运用，可参见吴毅著：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》，中国社会科学出版社2002年版，第236页。

[43]王晓毅：《村庄结构与村庄内部的紧张》，三农中国网www.snzg.net。

[44]赵晓力：《通过合同的治理》，载《中国社会科学》2000年第2期。

[45]贺欣：《意识形态还是政治现实？——当代中国农村司法难以独立的根源》，载《乡村中国评论》第1辑，广西师范大学出版社2005年版。

[46]应星，《大河移民上访的故事》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第405页。应星调查地的民谣“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”也极好证实了这个归纳。

[47]曹锦清著：《黄河边的中国》，上海文艺出版社2000年版， 第70页，第210页， 第645页。

[48]关于“恶霸”现象，可参见贺卫方著：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第288页以下。

[49]王海涛：《中国农民法律意识现状探讨》，载《政法论坛》2000年第5期，第31页。

[50]季卫东：《调解制度的法律发展机制》，载强世功编：《调解、法制与现代性》，中国法制出版社2001年版，第13页。

（本文章编辑：刘　权）