山寨“法治”及其法权想像

——一部伪“信访法”的叙事义理

刘正强

原载《学海》2016年第5期，发表时题目为《一部假信访法及其法权想象》

摘要：随时中国法治的进步，基于法治对秩序的追求不仅仅是一个宏大的理想，亦是中国数十年来的实践。由于以政治立基的信访制度被默认为应当承载更多的公平、正义理念，强化与完善信访职能、尤其是信访法治化的主张便不断释放出来，并常常表现为信访之内在政治伦理与外在法治要求之间的对立与冲突。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读，以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野，更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。这不但是对时下热议中的“信访立法”的一种回应，更是对在既有政治框架下如何藉信访制度整理与安顿民意的一种忧思。

关键词：山寨 信访法 民意法权

当前，中国所面临的信访困局不断触痛着国家与社会的敏感神经，凸显了国家总体性的治理困境。但在对其抱持的治理期待中，仍然缺乏一个明晰的图景。作为中国独具特色的本土化、辅助性的制度设计，信访长期以来成为国家支撑性的社会治理资源和手段。本文对一部流传于民间的山寨版“信访法”及其负载的信息进行了深度解读，以为思考信访及其法治化诸命题提供纵贯视野，更为理解当前复杂的信访困局、尤其是形成新的信访治理思路提供解释和启发。

一、“立法主义”者所秉持的法治幻像

“法治”在中国有着特殊的境遇。上世纪70年代末，刚刚结束“文革”的中国痛中思定、乱中求治，拉开了以举国体制推行法制（治）的帷幕。出于对长期以来“无法无天”、法律虚无主义的逆反，朝野对加强立法、完善法制有了切肤甚至偏执的认识，产生了格外的立法主义偏好，在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法律原则谱系中，“有法可依”居于优先发展的地位。立法主义者极端重视立法、过于相信甚至迷信立法，在他们看来，有法可依是法治建设最起码的前提和条件，有总比没好、多总比少好，只要具备了一套完整的法律制度，社会秩序的维持也就有了基础，“善治”也就不在话下了。由于立法工作不会直接影响现实的社会关系，再加之立法机关的强力推进和社会大众法律需求的不断释放，立法工作得以突飞猛进，成为了法制（治）建设中最先和最易于突破的一个领域。于是，几乎是以批量订制、规模生产的速度，“中国特色社会主义法律体系”于2011年宣告形成[1]，有法可依已是不争的事实，甚至可以说（相对于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”16字方针）中国法治建设至少已具备了1/4的名义进程。

当法律被委以改造社会的重任时，立法就更为朝野所倚重。近几年来，针对日益突出的社会矛盾与问题，“立法主义”思维得以强化，人们倾向于将法律“治理”化，通过诉诸立法急功近利地应对紧迫的社会问题——在某一现象、问题出现后，常常是官方、学者、民间及媒体不约而同地“加强立法”喊声一片，而罔顾立法的道德、社会与民意基础。当前，在严峻的信访形势与信访法治化改革背景下，“信访立法”的呼吁就是一例。

作为国家基础性的治理制度，信访基于中共群众路线与正确处理人民内部矛盾的原则在社会治理领域展开，同时又具有法律属性并日益科层化，并常常表现为政治伦理与法治精神之间的对立与冲突。能否对信访立法，引起了学者的热议。一些学者声张信访权利于宪法不悖，“无论我们如何理解‘法治’在当前的内涵与外延，信访制度设置所体现出的对公民权利保障和救济的本意要随着政治体制改革的深入而逐步被导入法治轨道。目前，信访人虽然可以通过信访制度获得某种保障，但它并不属于严格意义上的法律权利，因而其权利性质是不完备的。”[2]他们试图赋予信访“权利”属性：由于信访制度“在追求实体正义时罔顾程序正义，强化了长官意志，在使权利得到救济的同时，再生产出使权利遭受压制的制度合法性”，因此“信访制度的改革方向，是矫正其不讲程序、缺乏规范、充满恣意的根本弊端，将信访救济改造为行政诉讼救济与行政复议救济的补充机制。”[3]“将信访明确为一种基本权利，并以此为逻辑起点，最终确立具有正当性的自洽的权利保障制度是对症良药，也是信访制度改革和法治理念并行不悖的关键。”[4]，因此，“信访作为一种‘权利形态’正在被理论证成、被普通公民实践并开始达成一种普遍的权利共识，信访正在从新中国成立之初公民行使民主权利的方法和手段，成长为一种独立的权利类型以及一套系统的权利救济机制。”[5]他们更认为，依据宪法文本，信访权是批评、建议、申诉、控告、检举等权利在特殊境遇下的延伸，而一些官方文件中所指称的“信访权利”就是对这一新型权利的确认[6]。

二、山寨版“信访法”及其拥趸者

广义上看，信访领域有着自己的法律制度。1951年6月政务院发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》应该是新中国信访史上第一份规范信访活动的法律文件，1982年2月中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》是一件准法律文件。1995年国务院发布并于2005年修订的《信访条例》生效至今，是一部规范、正规的法律文本。此外，我国各级人大、法院、检察院乃至工青妇、残联、国企等都有自己的信访条例（办法、规定）等。他们的规定大都参照了国务院的《信访条例》，虽然文字表述各异，但与《信访条例》有内在的一致性。不过，由于信访制度的政治属性，它更多地要依赖党政机关内部的政策、规定来规范，相对于正式的、具有国家强制力的制订法，这些文件具有软法（Soft law）的性质。[7]从法律规范的角度来看，现行《信访条例》只是一部行政法规，位阶过低过窄，调整范围有限，缺乏足够的权威性和覆盖面。民间乃至一些政府部门对“信访法”具有不同的认知，常常有人将《信访条例》误作并不存在的“信访法”。[8]而将《信访条例》冠以“中华人民共和国”的情况更普遍。[9]更有一些访民执着地认为《信访条例》就是一个“法”，在他们朴素的认知中，“法”显然要比“条例”大。[10]

近年来，面对信访困境，信访立法的声音不绝于耳。信访系统往往是信访立法的第一推手，这背后自然有着通过立法扩权或减责的内在冲动。2008年，在一次信访研讨会上，一些与会者认为信访立法有助于规范和解决信访工作中的新情况新问题：现有《信访条例》的局限性日益凸显，难以有效地调整日益复杂的信访法律关系，难以有效地维护公民的合法权益和社会政治稳定。[11]2013年国家信访局曾委托两所大学分别进行信访立法的可行性研究，当年11月两家机构分别拟就了《信访法》草案专家建议稿。亦有人大代表提出过类似的议案，如2014年蒋忠仆等代表提出“关于制定信访法的议案”（第312号），但未列入全国人大常委会的立法规划”。[12]在2015年国务院的立法工作计划中，《信访法》被列为年度立法“研究项目”。[13]

不仅官方和学界，民间居然亦有为信访立法的倡议与举动。2013年，笔者从上海一韩姓访民的信访材料中愕然地发现了一份“信访法”，本人答曰系从北京地摊购得，作为信访政策法规学习。事后，笔者在网上检索，也找到了这个版本的电子版。[14]经过努力，联系上了这部“信访法”的作者，进行了简单交流并索要了更多的资料（见表1：山寨“信访法”有关信息）。[15]

这部“信访法”的销量有多少、流传有多广，不得而知。但基于这个文本线上、线下的广泛流传，相信其拥趸者众。事实上，常常有访民拿着“信访法”找信访局，质问他们为什么不遵守信访法。用时兴的语言讲，这部“信访法”是一个地道的山寨版本，深深地打上了草根创新、群众智慧的烙印，它所负载的信息可能远远超过了正宗的法律“行货。”

三、“信访法”：关于大众信访理想的微叙事

作者张国福起先通过“立法”阐述自己的主张，而后通过销售自己的“法律”谋生——当然，他不曾把这个文本当作真的法律，而是通过“立法”这种高端方式释放一下自个儿的信访主张。在他看来，自己之所以在上访过程中处处碰壁受掣肘，并不全由官家刁难所致，更多的是因为制度规定的无情、僵硬。因此，这个平民化的文本是作者情绪的一次舒展，形同同官方切磋的行为艺术。从法理上看，这部“信访法”声称以《宪法》为依据，演绎、延伸和提升了《信访条例》的内容；它也具有平民“范儿”，正如其作者是一介布衣一样，这是一个非常通俗的平民化版本。

对信访工作公开透明的要求是这个文本突出的特点。“信访法”成文前后和流传期间，正是信访信息公开问题广受诟病的时期，张表达的要求与当时的情况契合。[16]这个文本使用了一些形象化的语言以体现公开化的诉求：“国家信访局建立《中国信访》网站，各级信访局联网，为全体网民提供信访人、地点（信访局全称）、信访时间、信访事项、接待人员（名称职务）、交付单位、接办人员（名称职务）、法定办结时间、是否办结、办结结果、信访人评价等；”“每个单位、个人对信访局都有监督权，对信访局全体工作人员在办公场所内的活动，在不影响工作的情况下，可以录音、录像和拍照。”要求在各级信访局接待室配备“大屏幕”并与《中国信访》网站联网，从而使信访局形同一台“巨型摄像机”“记录社会生活”，“使违法违纪行为无法生存”，成为“社会活动的总指挥”和“社会活动的监督员和公证员”。

对于信访困境，信访部门和访民往往见仁见智、各执一端，但他们之间也有着难得的共识：信访部门责重权轻。这部“信访法”在这方面有着明确的因应，在支持信访扩权方面不遗余力，如提出国家信访局“在全国人大委员会统一领导下，从上到下垂直领导，人事任免、工资待遇都由上一级局管理”，其组成人员为“同级人民代表大会代表”，不但受案范围狮子开大口，涵盖公检法司各领域（“合理化建议、行政审批、行政复议、仲裁、诉讼、申诉、控告揭发、新闻曝光”），并且“信访局每个受理员都有提出处分、开除不能作为不作为乱作为政府[17]工作人员的处理意见，提请同级政府落实，在《中国信访》网站公布，在当地党报公布，在电视电台通报”。

在支持做大信访、将其打造成一个超级机构的同时，作者更多的是自我赋权，以最大程度地保障访民的权利。具体来说就是赋予访民“评议归档”的权利，无条件地以访民是否满意作为信访事项是否结案归档的唯一标准：“承办单位（包括同级检察院、上一级检察院）办结后，把结果交给信访局，信访局通知信访人，和信访人一起填写评议书存档。”“信访人满意的，结案息访；信访人不满意的，给承办单位（包括同级检察院、上一级检察院）一把手、直接工作人员扣分存档。”

相应地，“信访法”也为信访工作人员设立了最为苛刻的问责标准，只要当事人不满意或者信访案件的处理有瑕疵，就动辄开除、撤职：“不能作为不作为就开除，乱作为不好好作为就受罚，总乱作为不好好作为就开除。总之，（对信访局干部）干不了活的不养，不干活的不养，不好好干活的不要”，甚至“信访无故不予受理或没有按期交有关单位处理一次，本局一把手、直接工作人员都被开除”，“上一级局对下一级局全体工作人员在办公场所内的活动的视听资料遗漏5分钟的，本局一把手、直接工作人员都被开除”，“在法定时间内，承办单位没有结案，承办单位一把手、直接工作人员都被开除”。此外，“如果当地媒体对同级信访局的过错没有尽到曝光义务，而被外地媒体曝光一次，当地媒体一把手都被免职；当地（同行）媒体自曝光之日起，10日内一次给付曝光媒体50���资金。”而“开除、免职之惩处必须在处理意见公布之日起30日内落实，如果到期不落实，同样开除执行人中一把手”。

更为奇葩的是，“信访法”还专门在最后一章（第七章）规定了“信访法的意义”，规定民众是“考官”，官员是“考生”：“因为有严格可操作的法规，即使社会上有黑恶势力捣乱破坏，为了自身的利益，工作人员也会誓死拼争”，“信访局使民众成为领导干部的考官，对领导干部的工作可以直接地批评，真正地行使了自己的民主监督权利。信访局的公告是腐败分子违法乱纪的最具体最有力的证据；处罚法规是惩处腐败分子的法律武器，为民众控告腐败分子提供了确凿的证据和可操作的法律依据”。

总之，这部“信访法”抒发了一筹莫展、万般无奈之下的访民对于一种理想的信访制度安排的想像和向往，实现了人民至上、大众民主甚至不乏民粹色彩的叙事。

四、揭橥自“法治”之法权想像

在张氏的“信访法”中隐含了一个关于民众权利的乌托邦，其对访民权利的张扬达到了偏执的程度。其实，这种思维其来有自，与长期受中国政治文化的型塑与浸润密切相关。由于正式制度、行政体制（或曰“科层制”、“官僚制”）存在着依靠其自身力量很难克服的内在、固有弊端，如何防范科层制的僵化、保守及回应性不足的问题，是不惟中国、也是在世界范围内面临的一个难题。从某种意义上说，信访制度就是破解此困境的一个创造，其初始设计尤其注重清除政权肌体中的无组织和异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态，以期跳出黄炎培曾向毛泽东提醒的“王朝周期律”。中共建政后，新中国政治的架构是以意识形态统合为特征的党政合一的体制，国家具备完善的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”[18]。

毛泽东既然是发动群众的高手，他自然会将信访作为人民群众监督政府、批评政府，反对官僚、遏制腐败的重要手段，通过这个信道，让人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次。信访制度和“四大”（“大鸣、大放、大批判、大字报”）实际上分别从体制内外起到了这种作用。因而，信访是一种特殊的常规运作加社会动员的治理模式，[19]尤其在中国民主政治相对滞后，公民政治参与渠道不畅的情况下，它在某种程度上弥补了这一缺憾，成为践行政治参与功能的重要载体。按照叶笑云的观点，这种制度安排回应了民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，满足了民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此形成了“党―政―民”的社会治理结构并完成了对社会的整合。[20]

尽管改革开放后中国维持了原来的政治框架，但基于现代政治与法治的要求，政府职能发生了转变。按照依法执政、依法行政的要求，党和政府的理念实际上出现了分化，政府（包括广义上的人大和公检法司等机构）受制于有限、责任、法治等原则，要按照科层制的要求——事本主义、各司其职等来组织、整合社会，从而告别和摒弃动员式、运动式的治理惯性。但由于信访制度设计的起点是群众路线，并且也承载了政治动员的功能，这使得信访行为难以受到法治原则和科层制度的有效约束；相反，访民的情绪易于过度释放，极易政治偏执，引发民粹风险。这和现实中的一些现象是吻合的：“有的人偏执地认为，只要是平民百姓上访，就是合理合法的；只要是弱势群体的诉求，就必须受到保护；只要是反对政府、官员、警察、富人的，就需要支持。在这种思潮影响之下，上访人被普遍看作是‘蒙冤’人员，其诉求无论有理还是无理，其行为无论合法还是违法，均被认为是值得同情和需要支持的。一些上访人的偏执情绪被放大，本来单一、单纯的信访问题却成为追求极端民主、破坏法治的借口。”[21]

这部“信访法”恰恰延续了“老百姓是天”一般的政治情怀，以保护甚至“袒护”访民为能事，几乎是一部“访民权益保护法”，充斥了对访民的“人性化”的规定，是对访民有理推定、对信访问题有解推定甚至对行政方有过推定的产物。另一方面，它又对官员比较严厉，动辄得咎、“开除”：“处罚法规很简单，没有按本法之规定的期限履行职责一次的人员就被开除。一个人员被开除，单位一把手、主管副职一并扣一分；扣满20分的被强行辞职，不辞职，强行免职。执行人是所在的人大常委会，揭发人监督。”[22]它名义上是法，实际上几乎成为了一篇以访民为假想受害人的讨伐檄文。其所充斥的不仅仅是大民主，而且几乎是群众专政。

五、不依赖于“立法”的信访合法性证成

信访制度是一项政治或政治辅助制度，它内在地包含了群众路线和中共的执政伦理。由于信访的这种“合法性”与中共执政伦理紧密勾连，中央在面对执政困难与危机时，始终强调“执政为民”、“以人为本”等理念，不断提高和巩固信访工作的政治定位。既然信访制度的合法性来源于作为政治原则的群众路线，那么可以不可以有“信访法”，就不但是一个法律问题，而且是一个政治问题，它甚至触及到了中国政治顶层设计的核心。

信访制度在运行中形成了包括政治参与、冲突化解、权力救济、社会救助等在内的系列功能，但他们的重要性却大相径庭。政治功能是信访制度的灵魂和核心价值所在，一旦抽离了信访的政治功能，则信访制度就形同一些行政职能的简单组合——由于这些功能一直存在于各政府职能部门中，信访部门只是为民众提供了一个解决此类问题的镜像或快捷操作菜单——访民所反映的问题都有对应的责任机构，问题解决与否不以信访的受理为条件。但恰恰是这种快捷菜单式的政治辅助功能为信访制度所独有，其所承载的增加政治认同、增促社会团结的理想设计成为中共基础性的执政资源，它对中共执政合法性的持续证成具有独到价值。因此，信访不可能成为纯粹的、典型意义上的行政制度，它本身也很难成为一项法律意义上的独立“权利”，如果以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段，就会消解信访之政治功能，使民众丧失一个民意表达的渠道。

基于“信访法治化”的要求，健全的信访运作需要具备形式上的“合法律性”，但这些表面上与信访相关联的权利和要求，其实已为其它制度所涵盖。从信访的政治属性上讲，信访具有补充、保障的特点，是行使宪法[23]和法律所赋予的实体权利的方式和途径，信访制度的法治化，不是作为纠纷解决机制的信访进入法治体系，而是信访行为模式和信访工作机制的法治化。[24]维护权利的手段不应该演绎出另一套权利体系。关于信访立法的建议，实际上就是建立在无视或者放弃信访政治功能的基础上，没有认识到信访政治功能的独特价值，而企图将信访机构打造成另一套司法系统。因此，信访本身的基于政治的实质“合法性”才是其根基所在，这也是信访作为一项独具特色的长远政治安排的价值所在。岂止张氏的“信访法”——所有的信访立法企图都会与信访的政治内核形成冲撞。

六、小结：立法如何链接“民意”

如果将张记“信访法”视作一种“网络舆情”，那么它至少触及到了立法的一个核心议题：民意如何被拣选、整理与安顿。这是一个历久弥新的话题：从理论上讲，现代民主政治本身既包含了精英的设计，也是民意的体现与凝结——即民意的结构化与固着化，它对民意起着收集、拣选与吸纳的作用。由于中西方不同的政治生态环境，民意表达有着非常不同的路径与风格。在典型的西方政治运作中，民意表达比较正式、规范和多元，尤其与代议制有着内在的联系，“选票”就是这二者之间的具象化链接。而在中国的政治传统中，数千年来奉行大一统的集权政治，尤其是推行法家之治，用强制的力量做到政令畅通、国家统一。但政治运作也并不完全是封闭和排他的，散乱的民意也在某种情况下发挥作用，除了从理论上将民意加工、上升为抽象的“天意”、“天理”的民本思维外，民意更多地是在大众生活共同体中通过习惯、道德等散乱地发挥作用。

中共建政后，民意资源得到整理，实现了对传统民本意识的超越。在理论方面，中共提炼出“群众路线”等价值形态，建立了民主集中制与大众民主合二为一的民主政治样式。在实践方面，信访制度作为具有中国特色的政治参与制度，成为汇集民意、倾听民情、广纳民智、疏解民怨的重要平台，系在政治制度尚不完善情况下大众民主的实践形态，在中国政治制度结构中具有非常重要的地位。作为中共执政与治理的基础性制度，信访实际上是一个与人大制度并行的民意收集与处理系统，有学者甚至认为在中国宪法框架下，作为辅助政制范畴的信访的地位仅次于政治协商制度。信访在党群关系架构下应运而生，处于法外体制，却一度在宪法框架中居于主导地位。[25]

但在今天，民意愈益分化、复杂，有着越来越难以厘清的面相，其产生、传递、表达、释放的路径与过去大不相同。这不仅由于社会的急剧变迁导致社会利益的多元、分化，而且也与传播手段的现代化密切相关，尤其是网络这种虚拟空间，使得虚拟民意、伪民意大行其道，民意不但可以被操纵、扭曲、遮蔽，也可以被制造、生产、“反转”。在各种极端情绪中，网络民粹主义以其鲜明的草根左派色彩而引人注目，网络的平等性、匿名性以及信息传递的快捷性使其具备了民粹思潮所需要的“人民性”生长土壤，并蔓延至线下的现实生活中。在这种情况下，对民意的识别显得尤其重要，这涉及到了对信访政治功能与政治价值的再审视。由于“法治”的正确性兼大众权利意识的萌动，人们往往希望将更多的社会事务权利化，事事动辄立法、赋权，甚至人为地为其披上一件权利的马甲——官方与民间不约而同的信访“立法”冲动，就是这种思维的外显。

法治是人类文明社会的一种实质性要素，它足以统帅社会的全部法律价值和政治价值。但在目前的中国社会，再完善、优良的立法也可能无法打通法治与社会生活的最后一公里、一百米甚或一厘米。距离生活越近，就越要仰仗更智慧的政治制度与设计。本文对山寨版“信访法”文本的分析，既是对热议中的“信访立法”的一种回应，更表达了在既有政治框架下如何藉信访制度整理与安顿民意的一种深切忧思。