基层法官薪酬制度改革的现实困境及其因应

张  青

摘要：在司法人员分类管理的基础上，适当提升法院各类人员尤其是入额法官的工资待遇，确保职业法官的工资收入明显高于普通公务员，这是新一轮司法改革的重要目标。然而，在一些地区的基层法院，由于对政策的理解混乱、中央财政支持不足，以及以“妥协式”改革弥补合法性危机等因素的影响，消解了部分改革实效。一方面，改革前所宣称的工资收入增加在改革后并未实现，反而出现了普遍下降的状态；另一方面，随着职级与年龄的增长，基层法官的增资空间和幅度有限。并且，入额法官同非入额法官相较，其工资待遇的优势并不明显。在未来的改革过程中，要尽快落实改革方案拟定的增资部分，并调整基层法官的工资结构，强化法官职级与年龄在工资晋升中的权重，在此基础上，适当拉开三类人员的工资差距。

关键词：司法改革；法官员额制；基层法官；工资待遇

一、问题的提出

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式拉开了以员额制为关键切入点的新一轮司法改革帷幕。在司法人员分类管理的基础上，改革法官薪酬制度，适当提升法院各类人员、尤其是入额法官的工资待遇，确保职业法官的工资收入明显高于社会大众，高于普通公务员是此番改革的一个基本共识。为此，全国各试点地区均制定了相应的员额制改革配套增资方案，人力资源和社会保障部、财政部亦于2015年出台了《法官、检察官工资制度改革试点方案》，明确了法官、检察官、审判辅助人员、司法行政人员工资水平分别高于当地其他公务员一定比例，并适当拉开员额法官同其他类别人员的工资差距的相关政策。那么在员额制改革完成，以及新修订的《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）即将实施的背景下，占中国法官人数绝对多数的基层法官的工资待遇是否达到了预期改革目标？当前基层法官工资待遇的现状如何？其工资收入在改革前后究竟发生了怎样的转变？由于法官的工资待遇与司法公正具有十分密切的内在关联性，因此这些问题的答案将直接决定着此轮司法改革之成效。

然而，基层法官的薪酬待遇问题似乎并未引起学界的普遍关注。从为数不多的文献看，员额制改革以前的研究，主要从比较法和法理层面探讨法官的薪酬制度，主张我国应效仿法治发达国家给予法官以高薪制。法官薪酬制度改革作为新一轮司法改革的一项重要配套措施，屡屡见诸官方主流话语，很大程度上正是对此种呼声的现实回应。然而，任何一项改革都不是在真空的条件下进行，而要受诸多外部限制性因素的影响和制约。诚如论者所言，“制度化的成功与作为结果的制度所呈现的形式，取决于各种支持、反对或试图极力影响它的行动者的相对权力”。可见，单从侧重于规范和价值即法的应然层面的内部视角出发，并不能真正理解我国法官薪酬制度改革所面临的独特现实与困境，由此提出的对策建议难免过于理想化。有必要引入一种外部研究视角，在对法官薪酬制度改革的运行，以及其结构性制约条件予以充分把握的基础上，探寻可能的完善路径。鉴于此，本文以西南地区Y省部分基层法院为实证分析样本，就新一轮司法改革后基层法官工资收入的基本状况，以及面临之困境加以系统阐释。

在展开进一步的论述之前，有必要就两个基础性问题予以交代。一是文中“基层法官”的外延。为了准确反映出基层法院在改革中面临的独特困境，以及各类人员的薪酬状况，本文采用广义法官的概念，其外延包括改革后员额法官、司法辅助人员、行政辅助人员等编制内的三大类人员。二是“工资收入”的具体意涵。因我国法官的收入构成较为复杂，从而导致对工资收入可能存在不同的理解。一种理解是来源于国家财政的总收入，包括按月领取的较为稳固的收入即狭义的工资收入，年终考核奖金，以及其他非固定的政策性收入；另一种理解则仅指狭义的工资收入。根据访谈和问卷结果推测，基层法官们在问卷调查中普遍持狭义工资收入概念。故本文主要从狭义层面使用这一概念，但为问题分析之便，亦会对法官总体收入予以一定程度的涉及。

二、基层法官薪酬制度改革的实践面相

（一）改革后基层法官工资收入概览

1.基层法官工资收入的整体状况。从整体上看，目前Y省基层法官的月平均收入多处在4000~6000元这一区间段，占比达到64%；另有近28%的法官月平均工资达到了6000~8000元。如果以2017年城镇单位在岗职工月平均工资6343元，以及Y省2016年度全省在岗职工月平均工资5297元为参考，多数法官的工资收入刚好达到平均水平，而且还有相当一部分比例的法官处于平均工资线以下。此外值得注意的是，员额制改革后，仍有4%的人员月平均工资低于4000元。较全国城镇非私营单位就业人员月平均工资水平尤存巨大差距，遑论与同级别公务员及警察相比。

2.基层法官的年龄分布与月平均工资。问卷显示，基层法官的工资收入与其年龄状况呈现出较为明显的正相关关系。法官年龄越大，其月平均工资收入越高；随着法官年龄的增长，低收入人员所占比例则逐渐减少。概括而言，基层法官的年龄分布与工资收入对比具有以下特征：其一，绝大多数基层法官的月平均工资收入处在4000~8000元区间段。其二，基层法官的增资空间有限。多数法官一旦进入4000~6000元月平均工资收入区间，未来进一步的增资幅度很难突破8000元这一瓶颈线。其三，基层法官的增资速度较缓。从25岁到40岁之间的时间跨度中，绝大多数基层法官的月平均工资收入一直徘徊在4000~6000元之间；46岁以上则基本维持在6000~8000元之间。其四，不同年龄段法官之间收入差距大。30岁以下刚入职的青年法官经济压力较大，月平均工资低于4000元的法官人数比重相对较高。

3.基层法官的入职年限与月平均工资。新《法官法》第59条规定：“法官实行定期增资制度。经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资”但实践中，法官的工资标准仍是参照公务员体系执行。随着员额制改革的初步完成，Y省2016年启动了法官工资套改工作，入额法官于2017年开始实行套改后的职务工资制度，其他类别人员则暂时沿用原工资待遇标准。由于套改后的工资等级主要取决于改革前法官的行政级别，因此基层法院的各类人员中，无论是否入额，其工资待遇实际仍由行政级别决定。从问卷调查结果看，基层法官的月平均工资收入与入职年限亦呈现出与年龄相似的正相关关系。基层法院的法官从入职到接近退休，大部分人员的月平均工资梯度仍集中于4000~8000元区间段。其中入职15年以内的法官70%以上月平均工资一直处于4000~6000元之间，而入职16年以上法官约61%的人月平均工资稳定在6000~8000元这一收入区间，而且仍有多达约36%的人员处在4000~6000元间。可见，按照现行保障标准，一方面，基层法官的工资待遇随着入职年限的增长幅度和空间均为有限；另一方面，仅有极少数高职级法官能够突破8000元月平均工资瓶颈。

（二）基层法官薪酬制度改革之实效评估

1.改革的预期增资目标并未实现。首先，改革后增资效果有限。45%的法官表示，工资收入没有变化或者变化不大，仅有14%的法官工资收入有增加，而工资收入下降者竟高达42%。其次，从人员类别上看，入额法官、法官助理和书记员在增资人群中所占比重相对较高，分别达到14.17%、14.78%和15%；其他行政辅助人员仅有9.8%。与此相反，改革后月平均工资下降的人员比重则普遍偏高。其中，入额法官与法官助理的比重均处在37%左右，比重最大的是书记员与其他司法行政辅助人员，分别为50%和62.75%。这表明，改革后基层法院各类人员的实际月平均工资收入同改革方案预设的增资目标之间存在较大的偏差。

2.入额与否对法官工资收入的影响呈现出复杂的面相。调查数据显示，近53%的入额法官月平均工资为4000~6000元，另有约46%的入额法官月平均工资为6000元以上；非入额法官中，月平均工资为4000~6000元的法官比例为79.6%，而6000元以上的人员仅为12%，且月均收入4000元以下者有8%。可见，入额法官的平均工资水平显然高于非入额法官，尤其在6000元以上收入区间，入额与否对工资收入的影响具有决定性意义。但由于入额法官中，月平均工资为4000~6000元的比重较高，故相当一部分员额法官同非员额法官相比，工资收入的差距依然较小，有较大比重的法官收入水平在整个法院内部仍居于中间层次。

3.改革后各类人员工资收入的梯度较小。在员额法官与非员额法官月平均工资收入对比的基础上，进一步细分后发现，改革后入额法官相比法官助理、书记员及其他辅助人员的月均工资收入，仍然具有较为明显的优势。然而，如果对各类人员的工资收入按区间进行精细化的比较，除了一部分人员以外，有53%的入额法官同其他各类辅助人员间的工资差距并不显著。而作为法院内部第二梯队，以及未来重要的员额法官后备人才的法官助理群体，在工资收入方面同书记员及行政综合岗的人员相比，其梯度优势亦不明显，基本处于全省在岗职工月平均工资水平，甚至低于综合行政岗位的辅助人员。此外，员额制改革后变得尤为关键的书记员，在整个法院收入体系中仍处于底端，维持着最低收入水平的状态。

三、基层法官薪酬制度改革的现实困境

黄宗智教授曾以“表达”和“实践”这两组概念，表示清代法律制度的实际运作与官方表述之间的巨大差距。法律的运行效果往往取决于作为法律运作主体的组织机构同外部环境的复杂互动结果。因此在法律制度的运作过程中，“表达”与“实践”既有抱合之处，也可能发生明显的背离。前文的初步分析显示，员额制改革后，基层法官的工资待遇同改革方案所设定的目标呈现出较大的差距。诚然，涨工资并非改革的全部目标，但作为一项重要的激励因素和必要的配套措施，基层法官工资待遇的此种现状如不加以重视，势必将成为制约此轮司法改革实效的瓶颈。

第一，改革后基层法官整体工资待遇仍然偏低且地区差异较大。以Y省为例，绝大多数基层法官的月平均工资收入位于4000~6000元这一区间。虽然有相当比重的法官月平均工资在6000~8000元区间，但大部分法官往往要熬到45周岁以上且入职时间不低于16年，方能享受到这一并不算太高的工资待遇。可见，广大的中年法官月平均工资收入只能长期徘徊于全国城镇非私营单位就业人员月平均工资线左右。这也是导致长期以来我国中青年法官大量流失的重要原因之一。需要说明的是，问卷所得的有关基层法官工资待遇的数据并不能直接反映法官的实际总收入。为了便于准确把握基层法官的整体工资收入，有必要对法官工资制度作一简要回顾。我国现行法官的工资收入主要基于1987年《地方各级人民法院工作人员工资制度改革实施方案》的行政化架构， 2006年，公务员工资制度改革以后，基层法官的实际年收入主要包括三个方面的来源：一是由财政统一保障并按月发放的较为稳定的收入，包括基本工资及各类津补贴，即前文所使用的狭义上的工资收入；二是年终一次性发放的公务员绩效考核收入，在年终考核中达到合格以上者均足额发放；三是政策性工资收入。根据我国当前“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的政法经费保障体制，这三项经费因属人员类经费，故均由地方财政予以保障。由于地区经济发展不均衡，各地财政收入状况迥异，除第一类经费须按月足额保障以外，其余两类则直接受制于地方财政收支状况，因此呈现出较大的地区与年度差异。可见，即使将绩效考核和政策性收入纳入基层法官月平均工资的考察范围，除经济社会较为发达地区的基层法院以外，绝大多数法官的工资收入仍处在一个较低的水平。更何况员额制改革后，按照政策规定，绩效考核奖虽仍由地方财政负担，但多数地方政府开始以人财物归省级统管为由不再发放。

第二，基层法官的增资空间和幅度有限。前文的分析显示，按照现行工资保障标准，基层法官的月平均工资虽呈现出同法官的年龄与工龄的正相关关系，但无论是增长空间还是幅度均甚为有限。尽管只是特定时期一个横截面的数据，但仍可以就此粗略地推测出基层法官工资待遇在其职业生涯中的基本演变轨迹。而且，即使从当前与员额制相配套的有关工资制度改革的政策性文件看，未来入额基层法官工资待遇的增长空间和幅度亦殊难有大的改观。由于改革后按照“基本工资+津贴补贴+绩效奖金”三部分确定员额法官薪酬，其中津补贴主要根据区域确定，绩效考核奖金则主要依据法官办案数量和质量综合确定，二者均不与法官等级挂钩。因此，基本工资将成为影响法官总体收入的关键变量。依据2015年的《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》的规定，员额制改革后，对入额法官实行有别于其他公务员的单独职务序列及工资制度。法官等级与行政职级完全脱钩。入额法官的基本工资以《法官法》规定的四等十二级为基础，按照一定的方式逐级晋升。基层法官即使不担任领导职务，也能按照任职年限逐级晋升到较高等级。为此，Y省亦出台了相应的工资制度改革实施意见，对五级法官至一级、高级法官等9个法官等级分别设置了14至17个工资档次。其中，三级高级法官等级以下，每个职务等级分设17个工资档次，处于特定职务等级的法官须连续两年考核合格以上方能晋升一个工资档次。按照2011年《法官职务序列设置暂行规定》，关于法官职务等级及职数比例的限制，基层法官的最高职务等级只能达到四级高级法官。改革前，一般仅院长能晋升至四级高级法官，改革后虽有所放宽，但仍受到严格限制。故改革后基层法院绝大多数员额法官的职务晋升空间为五级法官至一级法官。由于法官职务等级及同一职级的工资档次之间差距较小，因此，晋级职务等级与工资档次对法官月平均工资收入的影响十分微弱。

第三，改革后基层法官的工资收入普遍下降。基层法官工资收入的下降除了狭义上的工资收入外，还包括整体收入水平的下降。员额制改革以后，基层法院在编各类人员的基本工资结构并未发生实质性变化，但保障方式上，则由之前的地方财政分级负责转变为由省级财政统一管理。囿于经费限制及各方关系仍待协调，与员额制改革相配套的工资方案尚未全面施行，目前，省级财政统一保障的工资收入仅为基本工资、国家和省级层面有关政策性文件予以保留的津补贴，以及政策性收入。对于超出国家和省级政策认可的地方性津补贴，以及绩效考核收入仍由地方财政予以负担。对此，地方政府却普遍持较为消极的态度。在基层法院长期以来工资收入“津贴多，比例大”的背景下，骤然失去地方性津补贴对基层法官的工资收入产生明显的冲击。相较于覆盖面广泛的地方性津补贴，公务员绩效考核收入的减少对经济发达地区的基层法官影响更大。

第四，入额法官较辅助人员的工资优势并不明显。员额制改革后，一线法官锐减，但案件数量却逐年增长。因此，适当拉开入额法官同审判辅助人员、司法行政人员的工资差距，其意义不仅在于提升法官的尊荣感，以及实现权责统一等目标，对基层法院的入额法官来说，更直接也更实在的功能在于，其所付出的艰辛通过物质激励的方式得到了认可和回报。然而，实践中入额法官的工资优势并不明显。这主要由三方面的原因造成：一是员额法官工资套改职务等级的认定行政化。按照改革方案，除司法警察以外，基层法院实行三类人员两类待遇。入额法官按照套改办法确定法官等级与工资待遇，实行法官单独职务序列管理；审判辅助人员与司法行政人员则按照综合管理类公务员确定工资待遇。其中，员额法官的职务等级在套改中主要依据其行政级别予以确定，其他类人员在改革前的级别与待遇亦基本得以保留。由于实践中入额法官多为职级较低的中青年法官，而未入额法官大多为具有16年以上工龄的资深法官，因此这种单纯比照行政级别确定改革后工资待遇的做法，自然会对员额法官的工资优势形成一定程度的消解。二是员额法官基本工资与津补贴增资幅度有限。囿于现行国家统一的基本工资制度与津补贴发放政策的限制，员额制改革对工资待遇的调整主要集中于员额工资的套改层面，至于套改后的具体工资标准，则并未对现行工资制度形成实质突破。因此各类人员很难真正拉开收入差距。三是“522”增资方案未全面落实。在基本工资与津补贴增资占比较小，地方性绩效考核前途未卜且地区差异大的情况下，真正发挥区分功能的“522”增资，主要依靠省级财政统一保障的政策性收入，而这又取决于政策制定过程中的诸多不确定性因素。

四、并非意外的“意外后果”

新制度主义理论认为，由于制度的复杂性，人为的局部改革可能会产生未曾预期的或令人迷惑的结果。同步发生的、表面上看起来充满智慧的有意变迁，可能会综合导致并非任何人蓄意为之的共同结果，并直接损害激励个人行为的利益。承上所述，与员额制改革相配套的法官工资制度调整，由于种种原因导致一系列同改革初衷背道而驰的意外后果。然而，如果不仅仅聚焦于规范法学的内部视角，抑或域外法治发达国家的成功经验，而是结合外部视角对此加以观察，我们会发现，当前基层法官薪酬制度改革所出现的“意外后果”并非由意外造成，而是在我国特殊的权力结构与社会背景下而产生的，具有明显的“实践性”与“地方性”。因此对基层法官工资制度的现实困境的研究，还需要放在更为宏大的国家权力架构与组织运行逻辑中加以把握。

第一，顶层设计与地方试点衔接不畅导致政策理解混乱。纵观新一轮司法改革，其区别以往主要依赖局部试点的一个显著特征在于，实行中央顶层设计与地方试点推进相结合的改革思路。从中央到地方出台了一系列具有指导意义的规范性文件。然而总体上看，中央文件侧重从宏观层面就改革事项作纲领性规范，对于改革后法院各类人员的具体增资幅度、保障标准与形式、经费来源等关键细节则有赖于地方党委政府制定实施细则。这种“由点到面”“点面结合”的实验式司法改革，固然可以降低决策的不确定性和不明确性，但亦有其局限性。随着改革的推进，诸如省级财政与地方财政之间的权责分配、司法改革单位人员经费的来源与保障标准、增资基数的核算等，牵涉复杂利益博弈与政策适用边界等问题也逐渐浮出水面。由于缺乏明确统一的适用标准，各省的实践探索最终呈现出“百花齐放”的格局。在一省之内，各部门往往对司改政策理解不一；具体到基层法院，即使院长、副院长亦对员额制改革及工资待遇的未来走向持疑虑和观望态度。由此不难理解，员额制以及工资制度改革在执行层面缘何出现种种偏差。

第二，中央经费支持不足加剧地方财政压力。由于在员额制改革的背后涉及司法经费的省级统管，这实际是对我国政法经费保障机制的重大调整。原由中央、省和地方财政按照一定比例分散负担的保障模式，于改革后转变为仅由中央和省级财政统一保障的模式。在中央政法转移支付资金的支持力度和比例未发生大的变化，而地方经济发展又持续走低的背景下，要求改革后的保障水平不低于改革前，全国各地尤其是中西部地区的省级财政必然面临严峻的经费压力。这也可以从各省彼此迥异的司法改革方案中略见一斑。具体而言，改革中省级财政的经费压力主要体现在三方面：一是完善司法职业保障制度支出，即薪酬制度改革增资，包括员额内法官、检察官基本工资套改增资和司法机关三类人员以平均增资50%、20%、20%计算的绩效考核奖金。以上述两种薪酬改革为主要内容，构成了司法改革人员经费新增支出最大比重的内容。二是经费统管后，为规范管理，必然要对州（市）、县（区）法检系统日常运行公用经费重新制定标准，此项新增支出亦构成改革成本之一。三是建立法检系统正常增长保障机制新增支出。正因为面对此种现实而紧迫的财政压力，员额制改革后基层法官的增资部分收入迟迟无法兑现。

第三，以“妥协式”改革弥补合法性危机对改革目标之消解。不同于域外法治发达国家已就法官高薪制达成基本的社会共识，在我国，即使给予法官略高于其他公务人员的工资待遇亦会引起巨大的争议。无论是其他有关部门公职人员还是社会公众，对单方面增加法官工资普遍持质疑的态度。因此在《法官法》的起草过程中，最高人民法院参照世界大多数国家法官工资高于公务员的通例，曾提出过“法官工资适当从优”的议案，但最终因为争议过大而未被采纳。这背后实质反映出我国的法院和法官并不具备西方司法职业高薪制所必须拥有的公共合法性。从比较法的视角看，域外主要国家的法官之所以能够泰然享受数倍于同级公务员的工资待遇，除了基于维护司法独立之需要由宪法性文件明确予以规范以外，尚得益于以下几点因素：其一，法院及法官在国家权力结构中居于重要地位。西方诸邦多采立法、司法与行政分权制衡的政治体制，其中司法权由法院及其法官行使。由于其肩负着保卫现代法治和民主的重要使命，因此，这些国家的法院和法官在国家政权结构中享有独立而尊崇的政治地位。其二，司法活动的高度专业性和技术性。法官的司法活动并非简单地适用法律处理纠纷，其包含着复杂的逻辑推理和分析，以及区别于立法和行政活动的程序、话语、符号和技艺；其所追求的乃是通过个案纠纷的解决在法律的空隙发展法律规则并维护社会的核心价值。其三，法官选任精英化并具有较高的职业操守。英美国家的法官不仅需要取得法律学位，还必须拥有丰富的法律实践经验。在大陆法系，虽然律师经验并非任职的必要条件，但仍须通过严苛的国家司法考试和职业培训方能成为终身法官。由于选拔条件苛刻，辅之以优渥的职业保障，因此能够保持良好的法官职业操守和公众形象。

反观我国的法院和法官，无论是在宏观国家权力结构中的定位，还是职业的精英化与履职的专业性等诸方面均存在显著的差异，因此给予法官高于一般公务员的工资待遇缺乏足够的说服力。一是政法体制下法院及其法官的地位与功能不同。在长期的革命和国家政权建设中，我国的法律和司法层面逐渐形成了独具特色的“政法体制”。它主要包括两个方面：在条块关系中，以块块管理为主的同级党委领导体制；在央地关系中，党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。在此种体制下，由于过分强调司法服务于政治中心工作的工具价值，尽管我国宪法确立了人大领导下的“一府两院”式权力架构，但实践中法院往往被视为附属于各级政府的职能部门，难以发挥强有力的权力制约功能。二是基层司法在整体面向上仍以纠纷解决为主要目标，在创制规则、引导“秩序形成”等彰显司法专业与技术理性等方面尚无明显之体现。三是法官职业大众化及职业形象缺乏认同。同政法体制相关的是自陕甘宁边区时代一直延续至20世纪末的司法大众化倾向。随着《法官法》的颁行和统一司法考试制度的实施，现阶段我国法官职业化程度虽有显著提升，但其人员构成依然较为复杂。加之法官违法犯罪的事件频频见诸报端，从而削弱了法官职业的公众形象。正是为了弥补前述合法性缺陷，实践中的司法改革往往以一种“妥协”的方式在推进。一方面，为了平衡部门利益，缓解因合法性欠缺带来的争论和压力，省级决策部门的最终方案呈现出明显的折中性，这实际是隐蔽地降低了改革目标。另一方��，各司法改革单位内部为减少改革阻力，缓和利益冲突，在员额选拔的条件拟定、考核指标的设置乃至审判团队的组建中，权宜的考量在决策中均发挥了重要作用。以员额选拔条件为例，入额法官普遍实行考试加考核的方式进行选拔。由于年轻法官在笔试科目上占有较大的优势，但在工龄、资历等方面相对年龄较大的法官（多为法院内部中层领导）则处于明显的劣势。为了平衡中老年法官和年轻法官的入额比例，各司法改革单位均大幅削减了事实上对年轻人更为有利的笔试成绩比重，同时提升更具弹性也更利于中老年法官的考核成绩比重。这样一种妥协式的改革，表面看似乎是对现实的关切和回应，其带来的直接后果则是前文所展示的种种困境并最终损害改革的预期成效。

五、基层法官薪酬制度之前瞻

我国基层法官的福利待遇长期处于较低的保障水平，新一轮司法改革将提升基层法官福利待遇纳入实践操作层面，无疑为广大基层法官带来个人生存状况改善的曙光。但改革结果却是基层法官的工资收入不仅未能实现预期的增资目标，反而出现一系列意料之外的问题。这固然反映出一场真正意义上的改革所必然面临的复杂性和艰巨性；但同时亦必须认识到其对改革所带来的潜在危害。当此新修订的《法官法》即将实施之际，有必要对改革中新出现的问题予以必要的回应。

第一，当务之急要尽快落实改革方案中的增资部分。考虑到由于地区发展水平的差异，地方政府停发的公务员考核收入波及范围毕竟有限，而被削减的地方性津补贴所占收入比重亦较小，因此，即使按照降低之后的增资标准即政策性收入中的年终绩效奖金予以保障，除极少数改革前地方财政支持力度大的基层法院以外，绝大部分基层法官的工资收入将会有一个较大幅度的提升。为此，一是要调整司法经费保障方式，加大中央财政对中西部地区的支持力度。我国政法经费保障经历了数次变革，2009年，财政部印发了《政法经费分类保障办法（试行）》，确立了我国现行的以“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”为原则的政法经费保障体制。2015年，财政部对政法经费分类保障办法进行修改，印发了《政法经费分类保障暂行办法》，明确中部和西部县级政法机关办案（业务）经费主要由中央、省级和县级财政共同负担，并由中央财政和省级财政平均承担较高水平；而东部县级政法机关办案（业务）经费原则上由县级财政负担，省级财政对相对困难的县级政法机关予以补助，中央财政按照规定予以奖励性补助。这种根据地区经济发展水平划分中央、省级与地方财政的司法经费保障比例的做法，有效改善了中西部地区基层法院的经费压力。但在中央司法经费长期维持固定标准，以及员额制改革后省级财政供需矛盾突出的情况下，中央应适当增加对中西部地区的政法经费支持力度。而且在分类保障体制下，改革后司法经费的保障水平将主要取决于省级财政状况，因此仍然无法形成现代法治国家所普遍具备的相对稳定的经费保障机制。鉴于司法的中央事权属性及法院所具有的维护政权统一的功能，从长远看，司法经费宜完全收归中央统管并实行预算单列制度。二是省级决策部门应整合部门力量加强沟通协调，尤其是要厘清政策层面的混乱。当前，司法经费的保障主要依据中央层面的政策性文件和有关部门规章，以及省级职能部门制定的规范性文件，因时因事而变的国家和地方政策在其中发挥决定性作用。由于每一政策的制定过程同时也是各方利益博弈的过程，加之政策的灵活性与变动性，因此围绕司法经费政策的是一连串的反复博弈，这种博弈甚至会持续到政策的实施阶段，这一方面加重了政策的决策和执行成本；另一方面促使地方各级法院院长不得不花费巨大的精力维持同各个职能部门的“关系”，以致于其法律家角色发生了颠倒，管理家和政治家倒成为其主要角色。为了真正实现此轮改革去地方化与去行政化的目标，为法院提供相对稳定和独立的经费支撑，有必要将改革成果尽快转化成国家立法，而非仅靠政策保障司法经费。

第二，调整基层法官的工资结构。员额制改革后，除津补贴根据地区略有差异以外，基层法官基本实行统一的工资标准。但由于地方负担的公务员考核奖、地方性津补贴在具体执行上的地区差异，导致基层法官总收入两极分化严重。而且作为主要增资来源的政策性收入，会随着每年政策的变化而变化，并不具备现代法官职业保障所需要的稳定性。鉴于此，改革可以从以下层面予以优化：一是为了增强法官工资收入的稳定性，应改革目前基本工资比重低，津补贴与政策性收入比重畸高的工资结构，较大幅度提升基本工资在整个收入结构中的比重，降低津补贴和政策性收入对法官整体工资收入的影响，这也是实现法官工资待遇去行政化的关键所在。二是为解决基层法官工资收入地区不平衡，以及仍在某种程度上依赖地方财政的问题，宜增加基本工资的起算基数，将地方性公务员考核纳入基础工资计算的考量因素中来，方能实现基层法官工资待遇的实质性改善。那种通过政策性调整增加法官工资的做法只能是一种权宜之计。三是提高偏远民族地区津补贴发放标准。我国当前法官工资收入中虽然也包含部分偏远民族地区的津补贴在内，但其数额有限，对法官工资收入的影响几乎可以忽略不计；而在分类保障与分级负责的司法经费保障制度下，偏远民族地区由于受历史、地理、自然资源的影响与限制，经济水平与社会发展水平相对较低，其给予法官的津补贴标准低于发达地区，省级统管以后津补贴的发放标准虽然总体统一，但并未给予偏远地区以明显的优待。由此，造成了偏远民族地区优秀的中青年法官流失尤为严重。

第三，强化法官职级与年龄在工资晋升中的权重，并适当拉开三类人员的工资差距。基于对审判独立和司法公正之关切，建立法官工资晋升机制是世界主要国家通行的做法。我国虽不能简单照搬域外经验，但仍有进一步改良的空间。首先，对于员额内法官，因我国按照法院层级设置了相应的高职级等次及职数比例，基层法院的入额法官仅有少数能够晋升至四级高级法官，大部分基层法官终其一生只能晋升至一级法官。所以对这部分法官而言，横向工资档次的晋级就尤为重要。为拓展基层法官的增资空间，实现将优秀法官留在一线的目标，一是在提高基本工资起算基数的基础上，适当提升工资等级和档次间的差距；二是借鉴德国法官工资制度的做法引入法官的年龄作为增资的考量因素，即对于四级高级法官以下的法官等级，在17个工资档次之外，还可以根据法官年龄的增长为其设置一定幅度的增资。其次，对于法官助理与书记员等审判辅助人员，由于其系重要的法官后备人才，这部分人员的稳定对于员额制改革后审判团队的正常运行起到至关重要的作用。当前，审判辅助人员的普遍焦虑主要来自于员额制改革后晋升空间与晋升渠道不明确。因此，进一步的改革应重在落实审判辅助人员单独职务序列的职务晋升机制与相应的工资待遇。此外，为了提升员额法官与法官助理的工作积极性，凸显其职业尊荣感，待改革过渡期结束以后，在法院各类人员工资收入整体上涨的前提下适当拉开三类人员的工资差异。

以上是在中国语境尤其是新一轮司法改革的背景下，对基层法官工资制度从技术层面提出的一些初步改良设想。应该承认，司法改革无论是广度和深度方面均可谓是前所未有的。其中出现了部分偏差，甚至充满“妥协”和“权衡”，实际是任何涉及复杂利益博弈的改革所共同面临的，同时也是理性的渐进主义改革所必然出现的状况。因此，上述分析并非域外某种理想的法官工资制度的移植，而是立足于我国司法改革的既有方案及其初步的改革成果。当然，在中国的政治和社会语境下，法官工资制度改革在任何时候都不只是给法官“涨工资”那么简单，其随时要经受社会公众、“兄弟单位”等对于“凭什么”的合法性追问。而这涉及到的则是有关法院的司法地位、法官的职业化、精英化与专业化，以及司法公信力与法官职业形象的重塑等更深层次也更复杂的系统工程。尽管我们在这些方面已经迈出了关键的一步，但离终点仍有不小的距离。因此即使是技术层面的改良，可能亦需要相当漫长的一段时间。

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