中国法治三十年

——关于中国法治发展的“三步曲”构想（法律理论篇）

蒋立山

　  中国的法治建设，远不是一场单纯发生在一国社会内部的、主要局限于法律层面的制度变革，而是一场与从初级工业化社会向现代工业社会、从计划经济体制向市场经济体制、从集中政治向民主政治转型（转轨）相伴随的，且与中国作为世界大国艰难堀起过程复杂交织在一起的总体性社会发展进程的一部分。法律变革与经济发展、体制转轨、社会结构转型及大国堀起等诸多方面因素相结合，其所涉及的因素之多、相互关联程度之复杂，以及对未来国际政治格局所可能产生的深远影响，远远超出了法学家们在书本中设计的静态的、孤立封闭和单纯的法治理想国图景。

　　过去三十年中，为了化解制度创新、秩序转型与国家安全稳定等因素之间的目标冲突，中国法治实际走上了一条政府推进型的渐进发展道路。从现在到2050年，中国法治还有一段相当长的路要走，还面临着诸多风险因素与不确定前景。为此，可以把中国法治发展划分为经济主导的法治建设阶段、社会建设主导的法治建设阶段，以及政治主导的法治发展阶段（宪政建设阶段）。当前，中国正处于“社会主导的法治建设”阶段。如果从现在到2020年的中期发展目标能够如期实现，中国预计在2020年前后有望进入“政治主导的法治建设”阶段。同时也要看到，从现在到2020年之间的不确定因素会导致法治发展的不同前景。

　　一、法治发展面临的目标冲突

　　从理论上说，法治发展面临的目标冲突主要有两个方面：一是法律自身目标与它所服务的外在社会目标之间的冲突问题，这在一定程度上归结为“形式法治”与“实质法治”之间的冲突。二是法律所服务的外在社会目标即“实质法治”目标之间的冲突，主要体现为社会经济、政治、文化与秩序等诸多方面之间的冲突，即自由、民主、人权、效率及秩序安全等法律实体价值之间的冲突。当代中国法治发展面临的更主要的目标冲突，是法律所服务的外在社会目标之间即“实质法治”方面的矛盾冲突。

　　在当前及未来相当长的一段时期里，中国将长期面临法律制度创新、法律秩序转型以及用法律维护政治稳定及国家安全等几方面的重大挑战与冲突。

　　——在法律制度创新方面，建设社会主义法治国家（法治国家+社会主义），在世界上是一项全新的探索，这在制度建设方面提出了远比借鉴、采用世界上已有现成经验更为复杂艰巨的任务，需要用极大的法律智慧与创新性实践来努力完成。

　　——在法律秩序转型方面，中国是一个有着十三亿人口的发展中大国，大国社会转型的秩序治理本身即具有特殊的复杂性和艰巨性。如何驾驭转型秩序，减少转型成本，降低和化解转型时期的各种风险因素，依然是法律与其它方面工作共同面临的艰巨任务。

　　——在用法律维护政治稳定及国家安全方面，中国是世界上为数不多的社会主义大国，这使它更容易受到各种可能的外部敌视与干涉。加之中国尚未解决国家统一问题，由此构成复杂的国家安全局面，很大程度上影响和制约着包括人权、公民政治自由、司法改革等内容在内的中国法治发展的实现方式、实施步骤与改革时间表。

　　由于种种历史原因，当代中国法治发展实际上走上了一条政府推进型的、渐进式道路，以期用“分解成本”的策略把改革风险或转型风险相对降低。从法治角度看，其具体做法是：把法治发展的总体任务分解为由不同阶段分别完成的局部性目标，先完成其中的最基础、当前最突出或成本较小的那一部分，并与国家不同阶段的总体目标相适应。由此，法治建设成为社会改革发展总体战略中的一部分，且服从和服务于不同时期社会总体改革进程的阶段性任务，力求实现法治与社会的协调发展。

　　二、关于中国法治发展的“三步曲”构想

　　中国已经走上了一条政府推进型的法治发展道路。在现在法治发展模式不变的情况下，法治的未来前景在很大程度上直接取决于政府对法治目标和实现步骤的战略设计，取决于政府对近期行动计划与远期行动计划的统筹谋划和适时合理推进的结合。以中共十六届六中全会和十七大的相关文献资料为根据，本文将自1978年至2050年中国法治发展大致划分为三个阶段（这不排除根据未来发展情况做适当调整）。由于当前中国正处于第二阶段，关于第三阶段的划分仍属理论构想，故此可以把此三个阶段的划分简称为“中国法治发展的三步曲”构想。

　　第一阶段，是经济发展主导的法治建设阶段（1978年—2004年）。在本阶段中，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济改革问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。与此同时，由于中国社会仍处矛盾上升阶段，大规模的制度构建并没有带来法律秩序的同步生长，反而出现了所谓“有法律无秩序”的现象。

　　在经济发展主导的格局之下，中国法治发展呈现出相应的局面。一是民主法制建设建设得到了恢复加强，突出表现为“八二宪法”（包括后来的修正案）的通过与实施，国家权力机关的重新恢复并逐步走上法治轨道。二是法律始终发挥着维护秩序的功能，竭力保持转型秩序的总体稳定。三是法律积极地围绕经济发展问题发挥着制度设计作用，这在九十年代中后期特别明显（构建与市场经济相适应的法律制度框架）。四是法律维护人权的价值取向得到确立，制定了一批与人权保护相关的法律制度，包括国际瞩目的刑事诉讼法的修改，等等。

　　可以这样认为，自上世纪八十年代以来，中国通过实施经济发展优先的战略，在一定程度上缓解了社会发展目标之间冲突矛盾，但并没有彻底地解决此项矛盾。后来的情况表明，经济优先发展战略的不足是明显的，这直接影响到了法律发展，使前二十年的法治发展出现了诸多缺陷。

　　其一，民主参与不完善或民主缺失条件下的经济改革与经济发展，导致了经济成果分享的不公平，法律本可以起到的调节作用出现缺位。中国社会基尼系数多年居于高位的状态凸显了改革前二十年、特别是九十年代社会经济秩序的不公正。

　　其二，经济发展以其它方面的发展、特别是以环境资源的牺牲为代价，资源环境保护方面的相关法律在实施过程中成了另一种意义上的“软法”。中国在扮演所谓“世界制造工厂”的角色时，以人均GDP一千美元的发展水平，承担了人均五、六千美元水平时的严重污染后果。在此期间，中国环保法等法律的实施普遍出现了“守法者吃亏、违法者获利”的局面，说明中国环保法的设计与实施在相当程度上是不成功的。

　　其三，经济发展没有自动推进社会发展，反而是以牺牲教育、卫生、文化等社会事业的发展为代价，法律在促进社会发展方面作用明显滞后。在经济发展、社会事业倒退的事实面前，中国法律到底应该承担多少责任，是需要认真检讨的。

　　第四，民主参与不完善或缺失条件下，法律的制定与实施过分向“部门利益”和精英集团倾斜，公共利益尤其是社会弱势群体利益被严重忽视。同时，与通过分税制调动地方发展经济积极性的制度安排相关，法律运行受到地方性利益的强烈干扰，出现了普遍且严重的司法和行政执法上的“地方主义”倾向。

　　第五，由于法治建设指导思想上的偏差，出现了法律自身建设中的精英化导向，包括法律职业化、纠纷解决的司法化、原有人民调解等工作的衰退，民众利用法律的机会存在诸多障碍，等等。

　　第六，法律运行机制不健全，运行成本过高，法律效率低下。

　　第二阶段，2004年至2020年，以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，以跨越“矛盾凸显期”即2020年为终点，也大致将经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，也可称之为以“社会发展主导”的法治建设阶段。

　　应该看到，在民主政治发展不充分的条件下，推进社会协调发展战略，有其特定的难题。破解这些难题，有赖于一些精细且苛刻的社会政治条件。

　　第一、它特别有赖于一种良好的上层决策，以及推进决策实施的坚定决心。经验表明，在民主政治发展不充分的条件下，最高层决策的正确与否则有着决定性的影响。政治上的决策失误，如果不能得到及时纠正，且酿成动乱，往往会把十几年经济发展的成果毁于一旦，甚至引发社会倒退。

　　第二，它特别有赖于政府对社会运行规律的知识把握。一个基本的常识是，在民主政治不发达的条件下，集中决策体制需要高昂的信息成本。由此提出的问题是，政府依靠什么样的信息和知识来推进社会的协调发展？政府能否有效地获取这些知识和信息？人们注意到，中国新近提出要努力深化对“三个规律”的认识，即深化对执政党执政规律的认识、深化对社会主义建设规律的认识、深化对人类社会发展规律的认识。这表明中国已经认识到此方面问题的重要性。

　　第三，它特别有赖于通过制度建设（特别是制度能力建设）和机制完善，建立起一种能够调动社会各方面和千千万万普通民众的积极性的社会机制。回顾中国前期改革，除了家庭联产承包责任制的改革外，中国的诸多其它改革，特别是九十年代的经济改革，其动力主要来自于地方政府的财政利益和各类精英集团的利益追求，而不是来自于广大社会普通民众的积极性，甚至相当多的改革是以牺牲和忽视普通民众利益为代价的。构建和谐社会，关键在于重新构建政府与社会、精英集团与普通民众的利益纽带关系，重构改革的民众基础。这也是更为艰难的挑战。

　　从法治建设方面看，在社会协调发展为主导的阶段，法治建设的核心是要建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长。具体说，应该在如下方面实现切实转变：

　　一是法律建设领域将从围绕市场经济体制构建转向公共服务与社会发展领域，法治政府建设成为“重中之重”。

　　二是法律价值将从注重效率、平等转向注重社会公平。

　　三是法治自身建设的重心将从制度构建转向提高法治能力方面上来。

　　四是法律的基本职能将从维护社会总体稳定转向解决深层矛盾，构建和谐的社会关系。

　　五是将从司法中心（法院中心主义）转向多元纠纷解决机制与协调治理的构建。

　　六是法律建设将转向完善法律运作机制，寻求高效率、低成本的运行态势。

　　第三阶段，从2020年至2050年，以前期“小步推进”的外延式政治体制改革成果为基础，以包括政党制度改革在内的政治体制改革完成为终点，以全面实现法律至上和法治精神的成长为成功标志。此阶段的法治建设将以整体推进民主政治建设为战略核心，也可称之为“政治改革主导”的法治建设阶段（全方位的宪政建设阶段）。

　　对于中国的政治体制改革，截止到目前最明确的时间表，是邓小平1987年在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时讲的一段著名的话。邓小平说：“中国在经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行的是间接选举，县级和县级以下才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素质也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟”。邓小平所谓“中国在经过半个世纪以后可以实行普选”，其所指时间大致是在2030年至2040年之间。

　　在政治发展主导的法治建设阶段，中国法治将会集中于政党制度、选举制度和国家内部权力运作制度等方面的改革。按邓小平当初的设想，中国政治改革在制度设计上将同时满足两方面的要求。一方面，这种政治体制必须解决权力过分集中问题，防止个人专断现象的再度出现，从而“能够从制度上防止出现文革那样的失误”。另一方面，这种政治体制必须确保效率，“避免（权力内部的）很多牵制”。

　　显然，这两方面要求在性质上是不尽相同的，如何在其中把握一种适度的平衡，将是对中国未来政治智慧的考验。

　　四、“政治主导的法治建设”阶段的条件分析

　　邓小平1987年会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时关于中国政治体制改革的那段著名讲话中，其中关键词汇是“条件不成熟”。那么，什么样的条件能够使中国顺利进入政治体制改革时期，并由此带动法律进入“政治发展主导的法治建设阶段”呢？

　　通过解读现有的政治文献，有两方面的信息值得人们注意。

　　一个主要的信息是，按照中共十七大报告提出的未来目标，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。具体说，中国将在15年内使人均国内生产总值增至3000美元左右。这背后有什么样的战略意义？

　　还有一个相对次要的、但也不能忽视的信息。2007年12月，全国人大常委会通过有关香港政改的决定，主要内容是：2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法；在行政长官由普选产生以后，香港特别行政区立法会的选举可以实行全部议员由普选产生的办法。

　　此前十年中，围绕香港行政长官和立法会“双普选”问题，“香港民主派”人士已多次采取行动，先后要求在2007年和2012年实行“双普选”，均遭全国人大常委会否决。其实，在香港民主派所要求的2012“双普选”年与全国人大确定的2017年“双普选”，中间仅相差5年。这5年时间就那么重要吗？

　　本文开始说过，中国的法治建设，远不是一场单纯发生在一国社会内部的、主要局限于法律层面的制度变革，而是一场与中国的社会转型及中国作为世界大国艰难崛起复杂交织在一起的总体性社会进程的一部分。上面提出的两个问题，即2020年中国人均GDP达到3000美元至3500美元的意义问题，以及全国人大则决定香港实行“双普选”的时间表问题，应该置于中国社会转型之总体进程及中国作为世界大国艰难崛起的战略大格局中来考量。

　　第一、2020年中国人均GDP达到3000美元，意味着中国顺利跨过转型风险期。按中共政治领导层目前的判断，在人均GDP1000美元至3000美元阶段是“矛盾凸显期”，中国将面临金融风险、社会就业问题、三农问题、贫富分化、台海局势等诸多风险因素的考验。如果到2020年，构建和谐社会的目标能够顺利实现，上述各种风险因素有望得到实质性的化解。按蒋立山的研究，2020年左右，中国转型秩序有望进入从“矛盾上升周期”进入到“矛盾下降周期”的“拐点区域”，开展政治体制改革的全面探索与实施，也就有了基本的社会条件。一些经验研究也证明，人均GNP在1600-3500美元之间的民主制国家很可能不稳定，但3500美元以上则会趋于稳定，5000美元以上通常会非常稳定。

　　这也说明中国在2020年以后（实现人均GDP3000美元）全面推进政治民主化进程，可能是一种明智选择。

　　第二、2020年人均GDP翻两番，从国家综合实力看，将有望使中国成为世界第三大经济体，并向第二大实体的地位靠近。

　　届时，综合国力以及与此相关的抵御外部风险和干涉的实力将大大增强，外部间接（甚至直接）插手政治改革（包括运用支持反对党等手段）的成功机率也将大大降低。

　　第三、2017年启动的香港地区民主改革，不会从根本上打乱中国改革发展总体战略的时间表。香港地区的民主改革不可避免地会成为中国民主化进程的一个组成部分，其民主化计划的实施必然会对内地产生直接或间接的广泛影响。全国人大所以同意香港于2017年实行“双普选”，应该是有其深层考虑的。由于2017年与2020年中国构建和谐社会的实现时间比较接近，至少不会由于过份提前而从根本上打乱（或冲击）中国改革发展的总体部署，客观上还能为中国下一步可能开展的政治体制改革提供经验（包括立法经验）。

　　四、法治发展的可能趋势与前景

　　当然，上述分析是按照合乎中国中期发展目标的理想性条件做出来的。这并不意味着中国“必然”会具备实施政治体制改革的良好条件，也不意味着中国法治发展只面临着一种理想的前景。目前至少可以提出两个问题：第一，2020年中国中期发展目标能否如期顺利实现，是否还有其它的可能趋势？第二，即使到2020年，中国实现了全面建设小康社会的目标，它是否会如期开始全面政治体制改革，进而带动中国进入“政治发展主导的法治建设阶段”，此种改革的动力何在？

　　第一、从现在到2020年，中国在中期发展目标实现方面面临着三种不确定的可能趋势，其对法治发展前景也有不同的影响。

　　第一种趋势是合乎中期政策目标预期的趋势。人们最新看到的预测分析是，“目前影响中国经济长期发展的因素并没有因为30年的时间有所削减，而是还有很大的空间，……不要因为当前的某一些短期的冲击就担忧中长期中国经济的发展蓝图，到2020年之前中国经济都是持续增长期。”

　　类似的预测分析还有许多，人们很容易查到相关资料。

　　在此种可能趋势下，中国法治发展依然会延续稳步推进的态势——即随着无法可依问题的逐步解决，中国法治发展在当前和今后面临的重点问题，是解决快速建立起来的法律制度与法律秩序、法治精神生长缓慢之间的矛盾，以建立良好的法律运行机制和促进法律秩序的生长为核心任务，并为下一阶段的法治发展奠定良好基础。

　　第二种趋势是高位风险因素暴发，导致社会总体性危机。关于中国即将出现总体性危机的议论，这些年国内国外都出现不少，诸如中国能源危机论、粮食危机论，以及最典型的中国崩溃论等。2004年，国家发改委宏观经济研究所发布的相关研究报告也指出：中国面临的最坏可能是“无法达到全面建设小康社会的预定目标”，业已存在的经济体制内部的各种矛盾和社会发展中的各种问题不能得到有效治理，国际或国内的突发性事件激化了现有的内部矛盾，经济发展进程中断或发生经济倒退。

　　在此种趋势下，中国转型风险因素暴发，导致社会总体性危机，其最终后果具有极大不确定性。最值得警惕的一种可能情况是，迫使政治体制改革在危机条件下应急启动，推进激进的宪政改革，风险后果难测。

　　第三种趋势是社会发展不协调的因素无法得到根本治理，虽无总体性的社会危机，但各种局部性危机接连出现，社会动荡长期化，最终使经济持续稳定发展成为不可能。面临社会矛盾长期化和动荡复杂性的局面，良好的法律秩序也迟迟无法普遍确立。

　　在上述三种可能的趋势面前，争取第一种可能性，即合乎中期发展目标的趋势，是法治发展的“低成本、低风险”道路。

　　第二，渡过“20年关键期”之后，中国政治体制改革能否顺利展开，其动力与压力何在？

　　早在20年前，在一场关于中国改革理论纲领问题的大讨论中，当时的新权威主义理论的代表人物就曾提出类似的问题。二十多年过去了，人们对问题的结论可能有了新认识，但问题本身并没有过时。

　　中国到2020年实现全面建设小康社会的目标之后，能否如预期的那样顺利推进政治体制改革，并带动法治发展向“核心领域”延伸？这种未来的事情虽然无法准确预测，但有以下因素是相对确定的，也是未来的中国政治家所无法回避的。

　　其一、民主制不完善的负面影响使中国作为有影响的世界大国形象缺失。

　　其二、国内理性化的公民社会的初步形成，会成为政治合法性的新源泉。

　　其三、2017年香港地区的“双普选”，将形成华人世界第二个全面推进民主化的地区（第一个是中国台湾地区），也极有可能成为大陆政治“全面民主化”进程的前奏曲（大陆政治的民主改革显然比香港和台湾地区的情况要艰难复杂得多）。

　　其四、2021年是中共建党100周年，“实现人民民主”是中国共产党人的百年承诺。到了2020年，中国将进入下一个稳定快速发展的“改革收益阶段”，顺势全面启动民主化进程，兑现100年来的民主承诺，也是情理之中的事情。

　　基于上述因素，可以认为，只要中国改革开放在持续深入推进，转型风险因素逐步化解，民主自由法治的精神日益传播和深入人心，人们对中国未来的法治前景就有了审慎乐观的理由。以审慎乐观的态度看待未来的中国，人们同样有理由相信，21世纪中华民族的崛起，

　　绝不仅仅是作为一个经济大国崛起，同时也应该是作为一个政治大国——作为一个享有制度文明和法治文明的大国崛起。

【作者简介】
蒋立山，中国政法大学法学院教授，法学博士。