迈向社会和谐的纠纷解决

??发展和完善有效的群体性纠纷解决机制与促进社会和谐

徐昕

 

　　(一)群体性纠纷及其特征

　　群体性纠纷指一方或双方当事人人数众多的纠纷，其中规模较大、突发性强、造成一定社会影响、干扰社会正常秩序的一类激烈冲突，即为**件。群体性纠纷特别是**件，是促进社会和谐进程中纠纷预防、控制及化解的重点和难点。当代中国的群体性纠纷的特征有：

　　1.数量日益上升，规模不断扩大。2004年发生**件7.4万起，参与者300多万人。[111]以地方为例，如吉林，2001年1~10月发生反映农业和农村问题的群体性突发事件153批次，2701人次；城镇也出现超大规模的跨区域、跨行业联合上访事件，参与人数由几百人到几千人，甚至上万人，涉及数十个行业的几百家企业，涵盖大部分市、县、区，参加主体既有工人，也有农民、教师、工商业者，还有部分党员干部。[112]四川1999年发生50人以上的**件675起，比上年增加141.9%，参与人数增加156.6%。其中阻断铁路交通的**件7起，比上年增加4起；阻断公路交通的278起，占41.2%；围堵、冲击党政机关的121起，占17.9%；打砸抢烧及暴力抗拒执法的37起，占5.5%。2000年上半年发生379起，比上年同期增加16.3%。其中50~100人的207起，101~500人的164起，501人以上的8起；参与人数共52，207人；共4人死亡、96人受伤，直接经济损失153.61万元。[113]

　　2.冲突程度激烈，易引发暴力冲突，往往会走向非理性对抗，甚至以整体对抗的形式出现，危害日趋严重。例如，近年来公开披露的2000年江西丰城“8?16事件”，[114]江西萍乡“7?4事件”，[115]山东“阳信事件”，[116]吉林某县教师“7?13堵路事件”，[117]2001年吉林舒兰矿工拦截火车事件，[118]2003年山西柳林“5?9事件”，[119]2003年山西太原“10?14堵铁路事件”，[120]2004年重庆万州事件，[121]四川汉源事件，[122]陕西咸阳工人“10?24堵铁路事件”，[123]深圳工人“10?6上街事件”，[124]2005年浙江东阳画水镇“4?10”事件，[125]河北定州绳油村遭袭“6?11事件”，[126]安徽池州“6?26事件”[127]等。

　　3.牵涉面越来越广，参与主体多元化，尤其涉及各类弱势群体。就纠纷的相对方而言，群体性纠纷特别是**件的矛头越来越多地指向与群众有直接利益冲突的基层政府和组织，且往往采取各种“问题化”[128]的手段向基层政府施压。[129]这体现了官民矛盾的激化。如2004年重庆万州事件起因于身份卑微的挑夫被人暴打，因施暴者谎称官员身份而导致民众的极端情绪之共振，冲突突然升级并以爆炸性方式展开，民众所渲泄的是官民之间长期存在的积怨，揭示出中国的社会危机之严重。

　　4.矛盾错综复杂，发生原因多种多样，但较多情形与转型时期的政策调整和利益冲突有关，政策性强。公安部2004年统计显示，劳资关系、[130]农村征地、[131]城市拆迁、[132]企业改制重组、[133]移民安置补偿等问题，是酿成**件的直接原因。[134]而群体性纠纷剧增的深层原因，则在于转型中国不和谐的社会状况??社会利益分配格局严重失衡，社会矛盾错综复杂，社会不公和权力腐败日益突出，各种政治和社会问题频繁发生，以及民众对腐败和官僚主义之风盛行的基层政府的不信任。[135]

　　5.组织性与突发性。群体性纠纷的引发可能具有组织背景，也可能只是突发事件，冲突爆发性升级，数小时至数日内引起数千甚至数万人参与。万州事件就是一起典型的无组织、无预谋、无策划的偶发性事件。总体而言，群体性纠纷的组织化程度越来越高，多数**件有组织者，事件的发生经过一定的酝酿和策划。如一项调研表明，发生在吉林城镇的大规模、超大规模群体性突发事件都有严密的组织，有的成立了相对固定的组织机构，如“职监办”、“维权办”、“受害者协会”，[136]在有领导、有指挥、有统一协调的情况下，公开或半公开地进行活动。因其有计划有组织，纠纷当事人抱着“不达目的不罢休”的思想，经常重复上访。[137]

　　6.煽动性和传染性。**件的发生有时因受人煽动，或事件发生后有人参与煽动而导致事态升级。2001年3月吉林省5个地区103家国有企业代表因企业改革中有关政策措施的不完善而推举300余名代表的上访事件，2001年7月吉林省舒兰矿务局数万名矿工及家属上访事件，皆有人参与煽动。[138]**件还具有传染性。如2002年以来，黑龙江大庆等地发生的大规模**件对全国其他地区产生示范效应，在东北、华北老工业基地及化工、煤炭、建筑、军工等多种困难行业中引起连锁反应。[139]

　　7.预防、控制和处置的难度极大。因为群体性纠纷或事件往往是多种矛盾和问题相交织，多数人的合理要求与少数人的无理要求相交织，多数人的过激行为与少数人的违法行为相交织。[140]由于“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”对维权确有实效性，以及民众“唯上唯大”心理很强，认为不找大领导就解决不了问题，因而群体性纠纷还往往有反复性。尽管诉诸法律途径的群体性纠纷数量不断增加，如向法院起诉的群体性纠纷数量急剧上升，2004年最高法院工作报告表明，集团诉讼和群体性诉讼明显呈上升趋势，2004年审结538，941件，比上年增长9.5%，[141]但总体而言，群体性纠纷特别是**件常以非理性形式出现，最终往往由当局采取法律外的行政措施加以解决。

　　(二)群体性纠纷解决机制存在的问题

　　1.缺乏系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

　　第一，一旦发生群体性纠纷特别是**件，地方党委和政府常成为纠纷控制和处理的主体。但党政并非解决群体性纠纷的专门机构，对群体性纠纷的处理也没有预先设计的适当、有效的行政机制。第二，群体性纠纷的法律救济途径很不健全。第三，代替性纠纷解决机制不够发达，现有的人民调解组织、社区调解机构、仲裁委员会、工会、行业协会等基本无力承担群体性纠纷的化解功能。

　　2.以党政为中心的行政处理和权利救济机制不完善

　　由于群体性纠纷往往涉及党政部门，政策性强，党政出面解决更具实效性，同时由于群体性纠纷直接影响地方的社会稳定，抑制和解决群体性纠纷已纳入各级党政的重要工作及其政绩考核目标之中，且明确相应的政治或行政责任，因此，群体性纠纷特别是**件的预防、控制和解决功能实际上主要由地方党政承担。但以党政为中心的行政处理和权利救济机制很不完善。第一，各级党政机关尚未建立系统、完善、有效的群体性纠纷防控和处理机制。第二，对待群体性纠纷的态度不科学，措施不当。各级党政对待群体性纠纷特别是**件，多如临大敌，把纠纷处理等同于应对战争，只求快速解决，片面采取高压和严防狠抓措施，应对策略过于短线，往往不考虑从根本上解决问题。第三，随着经济体制改革的深入和政府管理体制的滞后，包括纠纷处置能力在内的行政治理能力大大减弱，地方党政的纠纷解决威信也有较大下降。第四，特别自1990年代以来，地方政府常常成为群体性纠纷或事件指向的矛头，成为纠纷的一方“当事人”而置于冲突的中心。

　　3.群体性纠纷的法律救济途径不健全

　　一方面，民众较少利用司法途径解决群体性纠纷。对冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及方方面面的群体性纠纷，法院也往往心有余而力不足；对群体性突发事件，法院更是无力应对；即便进入诉讼程序，也不可能实现快速平息纠纷、维护社会稳定这一群体性纠纷处理的首要目标；即便群体性纠纷通过法律途径解决，也常会受地方党政的影响或干预；即便法院作出裁判，也很难执行。正因如此，群体性纠纷的当事人更愿意诉诸党政、人大、公安等法院以外的权力机构。

　　另一方面，法院审理群体性纠纷面临较大困难，也存在尽可能回避群体性纠纷的情形。法院可能对群体性纠纷不予受理，或受理前会先征求地方党政的同意，当然最常见的做法是将群体性纠纷“拆整为零”，转化为“系列案件”。导致这种状况除上述原因外，还由于：(1)法院可能面临来自地方党政、人大、政协、媒体、社会公众的多重压力；(2)法院拥有的权力和资源有限，难以保持独立和公正，甚至对当事人的某些正当诉求无能为力，难以切实解纷维权，当然更难以在司法公正的基础上平衡各种错综复杂的社会矛盾，作出令各方满意的裁判，并切实执行；(3)法院担心处理群体性纠纷时，过多的当事人和旁听者在法院内外聚集而引起不必要的秩序维持问题，当然还担心卷入纠纷，成为冲突的中心和**件指向的矛头；(4)法官考核体制直接与其审理案件的数量挂钩，处理一宗复杂的群体性纠纷只相当于一起普通的民事案件，故许多法官将群体性纠纷拆散。

　　4.法律不健全，特别是群体性纠纷的诉讼制度不完善

　　大量群体性纠纷的产生就是因为无法可依。如劳动争议、物业管理、商品房买卖、房屋拆迁等领域连续多年成为群体性诉讼的多发地带，与这些领域法律制度的不健全有关。以代表人诉讼制度为例，其缺陷有：(1)有关代表人诉讼的规则过于简单，如管辖等问题无法可依；法院认定未登记的权利人诉讼请求成立，即裁定适用已作出的裁判，但权利人的诉讼请求很可能与原多数人诉讼不一致，此种情形下应如何处理，法律未明确规定。(2)司法机关内部实际存在有关群体性诉讼受理、审判方面的司法政策，但最高法院未发布过统一的司法解释，而各地政策不统一，造成代表人诉讼制度适用的不统一。(3)以诉讼标的同一或属于同一种类为诉讼要件，限制了代表人诉讼的提起。(4)公益方面的群体性纠纷与其他群体性纠纷的适用条件相同，导致利用代表人诉讼的激励不足。按公认的当事人适格理论，若少数人提起涉及公益的多数人诉讼，往往会被法院视为原告不适格；而只是单个人的诉讼，又无法实质性保护公益。(5)诉讼代表人的权限仅相当于委托诉讼代理中的一般代理，变更、放弃诉讼请求或承认对方的诉讼请求，进行和解，须经被代表的当事人同意，致使代表人在诉讼中处分实体权利困难。(6)代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性，从而导致“搭便车”心理普遍存在，令代表人诉讼的提起激励不足。(7)人数不确定的代表人诉讼，未参加登记的权利人在诉讼时效内起诉的，法院裁定适用已作出的裁判，不得上诉。这不合理，也与两审终审制相抵触。

　　5.群体性纠纷的预防和控制工作薄弱

　　(1)群体性纠纷的预防和控制是一项艰巨的工作，而党政的群体性纠纷防控能力又有下降的趋势。(2)党政部门更强调群体性纠纷的解决和事端平息，对纠纷防控的重视程度不够，群体性纠纷的防控机制与解决机制之间衔接不畅，削弱了其防控群体性纠纷的能力。(3)纠纷解决的任务主要由法院等专门机构承担，党政往往把解决纠纷视为偶然性工作。当群体性纠纷发生后，党委和政府往往采取高压措施，较少考虑纠纷解决的公正性、适当性和彻底性，对纠纷的发生、发展及解决的规律更缺少系统和深入的把握。(4)法院对纠纷的解决更侧重于片断、局部、法律上的争议解决，不注意对纠纷的原因和源头作透彻分析，离彻底解决纠纷相对更遥远 (5)转型时期社会各方面普遍不规范，社会不公程度在加剧，群体性纠纷的诱因越来越多。

　　(三)发展和完善中国特色的群体性纠纷解决机制

　　1.构建系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

　　第一，针对重大的群体性纠纷及事件，建立以地方党政为中心、快速反应的行政处理机制。第二，完善群体性纠纷的法律救济途径，促进民众更多地利用法律救济机制理性地解决纠纷。第三，大力发展代替性纠纷解决机制，充分挖掘人民调解、社区调解、仲裁机构、工会、行业协会等机构在群体性纠纷预防和化解方面的功能，也可考虑针对群体性纠纷的预防、控制和处理设立专门性的ADR。

　　2.完善以党政为中心的群体性纠纷预防、控制和解决的行政机制

　　在当前特殊背景下，群体性纠纷的预防、控制和解决需特别强调行政机制的作用。这不仅是由现行政治体制所决定的，也是因为行政机制具有效率高、成本低、反应及时、可尽快平息冲突、恢复秩序等优势。因此，针对群体性纠纷及事件，需建立和完善“党政统一领导、部门各负其责”的行政处理机制，包括矛盾排查、信息预警、应急处置和责任追究机制等。同时，尽可能将群体性纠纷的解决引入常规性法律途径，特别是司法途径上去，建立和健全行政机制与法律机制相互补充并日益强调法律机制的群体性纠纷应对策略。

　　行政机制本身应尽可能实现规范化和法制化，当前须努力完善**件应急预案，设立专门机构，如综治委(办)或**件应急委员会办公室，[142]负责统一领导、指挥、协调重大**件的应急处置工作。中国目前已建立初步的应急管理机制，2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》及部分专项应急预案。各省级单位的群体性突发事件应急预案基本完成，许多市、县、区、甚至镇以及政府部门、学校、司法机构等也制定了群体性突发事件的应急预案。国务院2005年6月颁发《国家大规模**件应急预案》，但无法检索到该文件，姑且可参考以《国家大规模**件应急预案》、《吉林省大规模**件应急预案》为依据的《长岭县大规模**件应急预案》。预案的制定只是一个开端，要真正及时、有效地处理**件还需更科学的预案，特别是更有效的执行机制。

　　3.完善群体性纠纷的法律救济途径，提升法院在群体性纠纷解决中的作用

　　第一，解决前文概括的各种问题，促进司法救济机制的利用。例如，赋予法院更大的权力和更多的资源，增强法院对群体性纠纷的处置能力；改变以法官审案数量作为考核标准的制度，提升法院受理群体性纠纷的积极性；地方党政转变观念，在群体性纠纷的解决中充分配合司法机关，不干预审判，同时司法机关也应注重与地方党政的协调沟通；从长远而言，若要法院担负起化解群体性纠纷的重任，应推进司法改革，提升司法公正，保障司法独立。

　　第二，充分发挥律师在群体性纠纷解决中的专业优势，组织和引导律师、基层法律服务工作者和法律援助人员积极参与群体性纠纷的防控和解决工作。律师代表当事人向外界表达诉求和冤屈，作为一道中间屏障，有助于缓和当事人的不满，抑制冲突升级；律师可在冲突各方之间扮演调解人的角色，促进争执各方对话，发挥协调功能；律师基于专业知识、纠纷解决经验、民间角色及作为当事人的代理人之身份，相比官方机构更易获取当事人的信任，其意见更易为当事人接纳；律师通过整理争点，整合当事人的诉求，使之趋于合理和统一，有利于减少纠纷解决的难度；最终，律师的参与将引导群体性纠纷及其解决向有序和理性的方向发展。

　　4.健全法律体系，完善群体性纠纷的诉讼制度

　　第一，完善现行的代表人诉讼制度，激励这一制度更多地被利用。(1)完善代表人诉讼的程序规则，目前可通过最高法院的司法解释实现规则的统一，进而在《民事诉讼法》的修改中加以详细规定。(2)放宽提起代表人诉讼的诉讼要件，考虑将诉讼标的同一或同一种类修改为“有共同的事实问题或法律问题”。在涉及公益的代表人诉讼中，若受害人仅提起不作为之诉，应适当放宽当事人的适格条件。 (3)赋予代表人实体处分权，并建立制约其滥用处分权的机制，如代表人处分实体权利须经法院审查。(4)明确规定当事人更换诉讼代表人的事由和程序。(5)对公告期内未登记的权利人在诉讼时效期间起诉的，规定须有正当理由(如确实不知登记权利的公告或虽知但因客观原因不能履行登记)方得受理，以激励当事人积极行使诉权。(6)人数不确定的代表人诉讼，未参加登记的权利人在诉讼时效内起诉的，法院裁定适用已作出的裁判，允许上诉。

　　第二，建立集团诉讼制度。中国的代表人诉讼与美国的集团诉讼区别较大。例如：(1)诉讼标的不同。集团诉讼以权利人在同一法律问题或事实问题上的联系为条件；而代表人诉讼要求诉讼标的相同或属同一种类。(2)代表人的产生不同。代表人诉讼中代表人的产生由当事人推选或由法院与多数人一方商定；而集团诉讼代表人的产生除成员选任外，还可以默示的方式认可其代表地位。(3)代表人的权限不同。集团诉讼中代表人处分实体权利无需经全体利害关系人的特别授权；而代表人诉讼中，代表人处分实体权利须经被代表的当事人同意。(4)当事人的确定不同。代表人诉讼，当事人一方人数众多且起诉时仍未确定的，法律规定了人数不确定转为人数确定的登记程序，未登记人员被视为不参加诉讼；而集团诉讼，法院公告期间未明确申请排除于集团外的皆视为参加诉讼。(5)法院裁判的扩张性不同。集团诉讼的判决具有直接扩张性，判决的效力直接及于所有集团成员；而代表人诉讼的判决仅具有间接扩张性，判决的效力原则上仅及于登记的权利人。由上述区别可看出集团诉讼的优势，因而引入集团诉讼制度对于群体性纠纷的解决、公益的维护具有重要意义。

　　5.大力加强群体性纠纷的防控工作

　　(1)坚持预防为主的工作方针，努力提升政府在群体性纠纷防控方面的能力。信访部门、基层组织及相关社会团体，应认真开展矛盾纠纷排查调处工作，为民众提供必要的法律帮助，及时化解矛盾和不稳定因素，建立和畅通各种利益表达机制。

　　(2)建立健全**件的预警机制。建立高效、灵敏的情报信息网络，扩大信息收集的范围，增强信息分析的深度和广度，提高信息传送的效率，加强对社会不稳定因素的掌握和研判，逐步形成完善的**件预警机制。对可能发生**件的预警信息，特别是苗头性信息进行全面评估和预测，做到早发现、早报告、早控制、早解决。

　　(3)对于群体性纠纷特别是**件的处置，一方面各部门要相互配合，快速反应，尽快控制事态，对暴力行为或严重扰乱社会治安秩序、危害公共安全的事件，及时、果断采取措施，坚决制止违法犯罪行为；另一方面要以更宽容、克制、柔性、理性和务实的态度对症下药，综合运用法律、行政、经济等手段和宣传、协商、调解等方法，慎用警力和强制措施，将社会伤害降到最低，通过新闻媒体、现场广播、印发通告等方式，加强法制宣传和说服教育，积极主动寻求对话并与民众达成谅解，引导其以理性、合法的方式表达诉求和维护权利，防止矛盾激化，促使纠纷得以有效解决。

　　(4)深入开展新形势下群体性纠纷的调研，客观分析和认识其性质和特征，特别是党政部门和纠纷解决机构须认清群体性纠纷的发生、发展和解决的规律。坚持依法处置，自觉维护法律和政策的权威，注意纠纷解决的公正性、适当性和彻底性，不因纠纷处理而引发新的纠纷。进而，通过纠纷解决实现规则之治，对社会形成积极的引导或示范作用，使社会管理层从中获得启示，并积累相应的经验，从而实现抑制和防范同类纠纷发生的目标。

　　(5)在群体性纠纷的发生和处理过程中，媒体及民众(尤其是网络)的作用是双向的。从主要方面来看，信息的及时披露和传播是对群体性纠纷的参与者特别是弱势群体最大的支持，也是对纠纷处理机构施加的压力，可促使其更公正地解决纠纷。官方目前对群体性纠纷特别是**件，多采取消息封锁的策略，这种做法不妥当。另一方面，媒体的非理性报道，以及民众情绪的非理性发泄，也可能影响纠纷的适当处理，给纠纷处理机构施加不适当的压力，甚至煽风点火，激化冲突。应适当引导新闻媒体和社会舆论的导向，促进纠纷的和平解决。

　　(6)从源头上切实减少群体性纠纷的发生，特别是因转型时期政策调整和利益冲突而导致的群体性纠纷。需强调如下几点：第一，坚持科学发展观，正确处理改革、发展、稳定的关系，进一步深化经济和社会体制改革，大力增加就业率。第二，推进行政及政治体制改革，提升政府的社会治理能力、危机处理能力和公信力，更严厉地打击腐败，进一步加强党风廉政建设，缓和民众与政府间的矛盾；推进基层民主政治建设，拓宽政治参与的渠道，增强广大公民的民主与法律意识，建立健全各类群体特别是弱势群体的利益表达机制。第三，努力调节社会利益的平衡，建立和健全公平合理的利益分配机制、有效的社会利益协调机制和补偿机制。第四，从长远而言，“发展是硬道理”，只有经济和社会的充分和协调发展，才能从根本上减少转型时期群体性纠纷的发生。

　　结语  迈向社会和谐的纠纷解决

　　作为当前理论研究的热点，促进社会和谐的论题颇有些泛滥??几乎任何研讨都可能与和谐社会的构建联系起来。这可以说是中国学术尚不成熟的一种表现。中国学人过于追求学术热点，而热点很可能是短暂的，故而相关的研讨易流于肤浅；当然，如果能将热点与学术研究的基本理论问题结合起来，则另当别论，热点的现实性或许可通过基本理论的研究而升华，而理论本身则因热点的引入更显活跃和富于生命力。正因如此，本文更多地突出了“社会和谐”的表达，这相比“构建和谐社会”的“政治任务”显得更具有生命力，因为“政治任务”往往是阶段性的，而“社会和谐”则是人类社会更长久、甚至是不变的追求。当然，“促进社会和谐”与“构建和谐社会”并无本质不同。就此而言，本文的写作也多少有些在“赶潮流”；不过，回应时代潮流当是学术研究特别是法学领域的对策性研究之重要特征。而本文也尽可能在热点讨论之外，回到纠纷解决、法律改革以及社会结构等基本论题上来。

　　中国在从计划向市场体制的急剧转型过程中，面临着各种深层次的问题和困难。问题的解决自然也应当是采取综合性措施，全方位推进改革，以缓解日益紧张的社会冲突，弥合贫富差距引致的社会断裂，维护被撼动的社会稳定，促进日益失落的社会和谐。转型中国的冲突和纠纷频繁发生，并日益呈现出多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当的途径及时有效解决纠纷以及预防和控制纠纷成为国家和社会面临的重大任务。促进社会和谐迫切需要建立和完善有效的多元化纠纷解决机制，以保障社会秩序在动态中实现均衡。在综合分析现行纠纷解决机制的缺陷并提出完善建议的基础上，本文提出了重构纠纷解决机制的初步方案。

　　应深化司法改革，进一步完善司法救济机制，促进司法公正，简化诉讼程序，吸收非讼纠纷解决机制的合意、灵活等合理因素，在司法程序中实现程序多元，扩大当事人的程序选择权，降低诉讼成本，提高诉讼效率，完善法律援助和司法救助，消除接近司法之障碍，使司法制度更具可接近性，保障民众诉诸司法救济的平等性和实效性；应切实改革和完善行政调解、行政裁决、行政复议、申诉、信访等行政救济机制，在保障程序正义的基础上，促进其利用率的提高，协调行政救济与司法救济的关系，实现两者的合理衔接，充分发挥其纠纷解决和权利救济功能；非讼纠纷解决机制尚未发挥应有的功效，应大力完善和发展民间调解、仲裁、ADR等非讼纠纷解决机制，并促使部分私力救济及非正式纠纷解决机制逐步纳入法制轨道，确保各种非讼纠纷解决机制符合底线的程序保障，充分调动社会资源和发挥民间自治的作用，以成本更低、效率更高、纠纷当事人更多合作、更有利于社会和谐的方式化解纠纷。概言之，应建立各种纠纷解决机制充分发挥比较优势，相互并存、衔接、配合和补充的良性互动的多元化纠纷解决机制，通过多元化途径接近多样性的正义图景，最终迈向社会和谐的目标。

　　* 西南政法大学法学院教授、博士生导师。本报告原文17万字，发表时删为7万字。

        注释和参考文献略

 

　　徐昕：“迈向社会和谐的纠纷解决”，载《司法》第1辑，法律出版社2006年版，第63-161页。