政治、法治与治理*

——国家与社会治理的信访语境

刘正强[1]

文章来源：《学习与实践》2015年第4期

摘要：信访制度作为牵动方方面面的国家基础性的治理制度，一直处于存废、改革、调整的风口浪尖上。由于信访制度吸纳了过多的社会矛盾，它实际上承受了整个社会治理低效和失灵的代价，制度化地缓冲了社会矛盾对整个社会的冲击。近10年来，关于信访存续的必要性和改革的紧迫性持续不断，诸多学者聚焦中国信访的理论、现实、历史、治理诸议题，展开对信访的制度变迁、治理困境、压力体制、创新理路等方面的深度辩论与交流，在国家与社会治理的语境下省思和检视信访制度的执政价值、治理传统及其面临的诸多挑战，从而为中国信访治理提供了更真切的理论观照。

关键词：政治 法治 治理 信访

一、基本脉络：三个转向中的信访研究

信访研究的兴盛，显然与信访制度在现实运行中的困境密切相关。基于现实中逼仄的信访窘境，大约10年前藉由“信访洪峰”的出现及《信访条例》的修订而展开的信访研究带有浓厚的论争色彩，此后逐步趋于常态化并有所消长，研究旨趣也更加多元、更富理性，丰富了我们对信访现象的认知。观其脉络，主要体现为三个转向：

一是从理念上由社会中心论到国家中心论的转向

始于上世纪90年代的“社会中心论”在某种意义上与人们对“国家强大、社会弱小”的理念预设有关，一度成为支配性的信访分析框架，“维权”与“抗争”是其核心概念与主导话语。但其对税费改革后的信访解释力明显不够，并有过度政治化的嫌疑。应星、吴毅发现农民的上访维权活动仅具有“弱组织性”与“非政治性”的特征。“国家中心论”以上访者的对立面（国家）为主要分析对象，表征了信访研究找回“国家之维”的努力，形成了由李昌平提出并沿用至今的“治权”话域。申端锋认为那种以公民权为中心、以为只有抗争才能推动国家与社会关系发生实质性变化的抗争范式忽视了国家的意愿和能力，进而提出奠基于人民内部矛盾学说的非抗争范式。由于“国家中心论”更加关注上访行为发生的社会与治理结构，这就导向了信访制度设计的溯源性研究。冯仕政将信访制度的形成与演变置于国家政权建设的话语下，认为信访工作具有社会动员和冲突化解两种取向，二者的失衡会带来相应后果。刘正强认为信访的去政治化使这一独特的社会治理手段失去了方向，底层民众自发的政治化、民粹化则是其后果之一。田文利则揭示出了信访制度所具有的多重属性，并企图最终将信访打造成一个超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力实体。

二是从功能上由制度合法性到治理有效性的转向

关于信访的存废、臧否之争一度主导了信访研究的格局，这与人们对信访背后核心理念（民主、法治等）的预设有关，治理的有效性压倒制度的合法性，成为主导话域，以对信访制度的批判性态度而知名的于建嵘的激进观点也有所软化。但如何有效治理面临一些理论与实践困境，尤其是合法性和有效性之间的内在紧张。肖唐镖认为信访的勃兴正是威权体制的产物，也暗合于中国传统体制的精神，但却严重悖于现代国家建设的民主、法治与科学精神。林华也认为信访是政治意义上的治理策略与传统，是执政党的一种治理术和社会控制手段。陈柏峰等总结了基层政府对无理上访的应对策略，梳理了上访治理的历史经验，认为当前信访治理的困境就在于政府不能通过有效的制度装置来对上访者进行定性，信访治理没有原则。田先红认为各种不合理上访（即边缘式上访）行为的产生和蔓延，并逐渐主导了信访治理逻辑的走向，表征了国家转型的困局。而迈克尔·曼关于中央“专断权力”与“基础权力”的分析对当前的信访窘境有很强的解释力。

三是从方法上由宏大式叙事到本土化解释的转向

在学界法治思维主导、政界维稳原则至上的夹缝中，一些学者开始探索信访的本土解释策略，并与法治论者形成鼎立之势，信访的分类治理就是最具学术原创性的概念之一。申端锋、陈柏峰、田先红、杨华、尹利民、饶静、王德福等分别提出了不同的信访分类，以揭示底层政治的运作逻辑并试图提出治理策略。应星曾以人类学的“深描法”全景式地展现了农民上访的农村社区生活世界及其权力关系网络，揭示了中国特色的乡村集体行动逻辑。狄金华则从国家与社会的夹缝中展示了农民如何利用国家意识形态构建出具有政治正确的各种情境，从而实现其上访行为的合法性自证。关于访民的政治认同，胡荣的研究表明，到北京上访次数越多、逗留时间越长、走访部门越多，对中央的信任度就越低。刘正强提出在悬置对访民的价值判断基础上，将信访分为原发型和扩展型两类，从而试图超越杂多的分类，揭示信访不断扩张的逻辑与机制。

境外关于中国信访的研究主要散见于各种政治学文献中，并偏向于以西方的政治制度框架解释中国问题，总体上把信访视作民众的抗争行为并做出泛政治化的理解，带有“民主关怀”的偏见，因而与内地学者难以形成充分对话。比如白宇烈（Wooyeal Paik）就认为弱势群体构成中国民众政治抗争的主体，并且抗争政治理论比现代化理论更能解释中国的信访问题。欧博文（Kevin J. O’Brien）、李连江继提出“依法抗争”概念后，又对地方政府软性的维稳模式进行了分析，提炼出“关系型镇压”，即依赖抗议者亲戚朋友的劝说和施压来瓦解大规模抗议，并总结了基层政府维稳的三大机制。

二、回归信访制度的原初设计

在中国社会结构急剧转型，尤其是中国政治生态和社会治理充满弹性变化的今天，没有哪一项制度像信访制度这样招致了如此之多的褒贬，使我们很难仅以某种主义、原则、话语来归纳或评判信访本身。大约10年前，伴随着信访条例的修订，曾有一个持续数年的信访论争高潮，废除、维持、强化乃至创新信访制度的各种不同论说得以充分释放。对这套制度体系的有效性、合法性和可持续性的不断追问，要求我们在回归信访制度原初设计的基础上寻求共识。

在上世纪50年代，信访制度的建立是中共形成与完善自身的执政基础与手段的一个自然而然的结果。刘正强倾向于从中共早期建政时的制度安排来理解信访制度设立的初衷。在他看来，信访制度具有鲜明的中共执政伦理色彩，被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。以毛泽东本人的秉性，他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕，他纵容打烂公检法、踢开党委闹革命，以至在文革中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器，其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。林华也认为信访是政治意义上的治理策略与传统，是执政党的一种治理术和社会控制手段，而现实信访制度的运作困境不在于信访制度本身而在于其他制度运作的失灵与无效。从这个意义上说，脱离中国的政治传统与惯例而讨论信访之存废是没有意义的。

信访制度的初始设计尤其注重清除政权肌体中的无组织力量、异己力量，并以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，从而使政权的运作始终处于鲜活状态，以期跳出黄炎培向毛泽东提醒的“王朝周期律”。这是一种特殊的常规运作加社会动员的治理模式。叶笑云更多地论证了革命与制度语境下的信访生成史，按照她的观点，这种制度安排回应了民众的需求，形成了一个类似政治机会的结构，满足了民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此形成了“党―政―民”的社会治理结构并完成了对社会的整合。革命逻辑的泛化可能导致制度功能的紊乱，但通过信访制度平反冤假错案，实现拨乱反正和秩序恢复，执政党通过制度进行了自我纠错，合法性基础得以修复，政治体系得以恢复平衡。

冯仕政则将新中国信访制度的形成与演变置于“国家政权建设”的话语下。他认为，根据群众路线的要求，信访工作具有社会动员和冲突化解两个基本内容，并应做到二者的有机统一。但在信访实践中，国家在不同历史时期总是偏重其中一个方面，并相应形成社会动员和冲突化解这样两种信访工作取向。1978年以后，国家信访工作的主导取向由社会动员向冲突化解调整，从而极大地促进了信访制度的科层化。随着社会形势的变化，冲突化解取向也逐渐暴露出它的局限，即不能有效地回应民众的政治参与需求，却又在客观上有利于民众的政治动员。他认为国家怎样回应这一矛盾，将在很大程度上决定着今后信访制度的演变。与叶笑云不同，冯仕政提炼出与信访的社会动员功能相对应的“冲突化解”工作取向，但从狭义上讲，由于“冲突”基本上基于利益而引发，或许用权利救济甚至利益诉求来理解更为恰当。

三、臧否、存废之争与民主、法治理想

尽管信访制度的确具有中国特色、具备中国风格，并在60多年的历程中形成了独特的运行模式，然而随着国家制度体系的完善，尤其是法治的倡行，信访制度在愈益科层化的同时，它自身及其与外部环境之间的张力不断释放出来，这鲜明地表现在关于信访制度去留、存废、臧否的不断冲突与龃龉中。这些不同的主张构成了对于信访制度存废之争的一个完整谱系，而在每一种主张背后可能都有着不同的价值预设或政治理想。

早在10年前，于建嵘就是信访制度的一个持续和激进的批判者。在他看来，信访体制不顺、机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。尤其是信访功能错位、责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在他看来，改革人大制度，加强民主法治，将信访承载的功能转移出去，从而最终废除信访制度，是走出当前信访困境的最终出路。由于于建嵘的主张奠基于民主、法治这些宏大的原则与理念，加之他鲜明的底层立场与“意见领袖”的身份，其影响力一直得以持续。不同于于建嵘，肖唐镖论证的方式显然与他的法学背景有关，其表达更加深刻但也过于理想化。他认为信访的勃兴正是威权体制的产物，也暗合于中国传统体制的精神，但却严重悖于现代国家建设的民主、法治与科学精神。因此，应当明确信访本身在宏观体制和结构中的角色与功能定位，并回到其宏观体制之根，推动宏观体制本身的民主化、法治化和科学化改革。肖唐镖以现代法治乃至现代政治制度来审视信访制度，他自然对现实中信访扩权的冲动保持了警惕，因为在信访扩权背后自然是公权力的思维在发力。以此观之，信访作为文明政治的表征，其目的和宗旨都应是维护和保障民众的权利。此外，肖唐镖还从现代科层制的角度来证伪信访制度，他认为按科层制原理，现代官僚制中的任何一个部门均应有其专业分工，在履行其专业主干职能的同时，均应有信息沟通、化解矛盾、研判形势、提供咨询、甚至保护合法权益等辅助性的多元化功能。但如果将这些辅助性功能无限放大，就会冲击其主干功能，使各部门的功能错位并导致冲突。

尽管民主、法治这些主流理念构成了信访研究的基本背景，但对这些概念的不同理解往往导致分歧甚至截然相反的结论。比如，在冯仕政看来，信访的强化论和弱化论背后有各自的政治理想：强化论背后的支持理念是民主，弱化论背后的支持理念是法治。这样，他就把两个“论”的冲突化约为了民主与法治的对立。在他看来，强调法治必然导致排斥信访这种非“主流”的制度，即只要坚持法治导向的改革，就可以避免民众缠访闹访、政府截访拦访的困境。而强化民主必然导致肯定信访所具有的社会动员功能，认为信访可以保证人民对公共事务的参与及政府对民众诉求的回应。冯又往下推演，他把民主与法治的矛盾进而解释为民主所强调的参与性与法治所强调的规范性的矛盾。但肖唐镖并不支持这种大胆的推论，他认为所谓强化论者背后的“民主”理想可能是假民主，而信访中的吸纳民意和群众参与并不意味着真正的民主，他声称自己所持的信访弱化（乃至取消）论的背后也不仅仅是法治，还有民主。

在现实语境下，民主、法治既是一些政治上正确，又可能不断产生歧义的概念。民主有直接民主与间接民主之分，法治亦有形式法治与实质法治之别。而他们又同时被其它一些概念所规定，譬如参与性、规范性等可能都会成为对民主、法治内在属性上的不同制约。基于不同的、甚至相同的政治原则而产生的这些分歧，实际上不可能在原有的话域中消除，民主、法治这些抽象的概念可能不足以涵盖对信访的分析。

四、治理范式：信访的本土解释策略

的确，常常有学者们以设计出一套完善的制度为能事，但制度运行本身可能是更为关键的方面，这就需要对信访的研究形成中国的解释范式、本土的话语体系。在学界法治思维主导、政界维稳原则至上的夹缝中，一批青年学者开始探索信访的本土解释策略，并与推崇法治的论者形成鼎立之势。信访的治理范式在表面上从政治原则、法治原则退向比较中性的“治理”原则，而其核心却是希翼信访研究从“社会”回归“国家”。

在上访的抗争范式取得了支配性地位的情况下，学界关于人民内部矛盾的研究，多是对经典话语体系的论证和诠释，没有在不断变化的当代中国社会语境中来理解。例如，白宇烈（Wooyeal Paik）通过对1994－2002部分省份信访资料的分析，认为在市场转型过程中，随着经济的快速发展，民众的政治参与也出现了大幅度的增加。他认为与其它国家不同，弱势群体构成中国民众政治抗争的主体，并且抗争政治理论比现代化理论更能解释中国的信访问题。这代表了国外主流学者对中国信访问题的认识，他们往往把信访泛政治化。基于对人民内部矛盾学说历史脉络与逻辑体系的梳理，申端锋认为以公民权为中心、只有抗争才能推动国家与社会关系发生实质性变化的抗争范式忽视了国家的意愿和能力，进而提出并完善了由人民内部矛盾学说演化而来的非抗争范式的框架。他认为学界对人民内部矛盾的研究均是将之作为一种思想体系来加以诠释，限制了人民内部矛盾学说对当下社会矛盾的���释力。申端锋意图发掘人民内部矛盾学说的当代意义，从而实现对人民内部矛盾学说的创造性转换，为解决**件、信访高潮以及维稳困局提供一种完全不同于抗争范式的理论视角。非抗争范式实际上隐含有一个假设：只有国家才能够解决社会矛盾，并倡导使人民内部矛盾重回分析的中心。但他只是把这个挑战性的命题抛了出来，至于如何实现这种转换并打通与现实的链接还需要更多的理论构建，比如用人民“内部”矛盾的提法必然引出与其相对应的“敌我”矛盾，尤其是人民内部矛盾作为一种意识形态的逻辑，如何转化为现代政治的逻辑，并解释当下的社会问题？

陈柏峰在对无理访的思考中从另一个方面刷新了我们对信访的认识。他不但总结了基层政府对无理上访的应对策略，而且梳理了上访治理的历史经验，特别是对新中国社会治理的分析呼应了申端锋的思路——这体现了他们对“治权”分析的共同体认。在陈柏峰看来，乡村治权乃是对乡村权力与治理资源关系的一种概括，基层治理的困境同乡村各种治理资源的流失密切相关。基层治理的出路在于加强基层治权建设，在政府治权与民众权利之间寻求合理的平衡，尤其是应当以公共秩序为基础赋予基层政府治权并构筑相应的强制处罚措施。对于这一点，田先红从意识形态变迁等多个角度进行了阐发。他认为各种不合理上访（即边缘式上访）行为的产生和蔓延，并逐渐主导了信访治理逻辑走向的主流趋势，表征了国家转型的困局。在全能教化政体走向解体的过程中，意识形态的世俗化和权利话语的弥散，使国家所提供的意识形态对民众的规约能力下降，国家话语权快速流失。信访治理遭遇的伦理困境，正是国家陷入意识形态缠绕、无力主导意识形态方向和提供强有力的话语权的表现。

与此相对应的是，狄金华的研究揭示了农民如何利用国家意识形态构建出具有政治正确的情境，从而实现其上访行为合法性的自证。在他看来，上访者所建构的“苦难——救援”、“蒙冤——为民做主”以及“腐败——惩戒”等三种基本情境，皆是基于新中国父爱主义传统或当下中国政府讲政治的意识形态宣称。农民通过将自己的各种利益诉求嵌入到“政治正确”的情境中，责成或迫使信访机构正视和满足自己的要求。这使得基层难以消解农民上访特别是无理上访的合法性与合理性，这自然加剧了个体权利的张扬、意识形态转型的失衡及中央与地方关系的失调。基于这种情境，田先红认为迈克尔·曼关于中央“专断权力”与“基础权力”分析对当前的信访窘境有很大的解释力。他认识为扭转国家意识形态转型断裂的局面，走出信访治理困境，需要从政治与治理两个层面统筹安排，尤其是增强国家对基层代理人和农民的规训及动员能力，使基层代理人的行为能够符合现代国家要求，并让农民顺利转换成为现代国家所期望的集权利与义务为一体的公民，最终建立起依靠现代法制和公共规则展开社会治理的民族国家。

五、分类治理的贡献及其限度

由于深深地嵌入在了中国制度体系中，信访制度不管是内部的还是外部的运作都受到强势制度与文化环境的影响，因而需要将其置于更宏大的国家制度背景下考察。尤其是在维稳的格局下，如何走出信访运行的困境并释放其制度活力？不可否认的是，在国家机器逐步健全的情况下，信访所赖以运行的理念与民主、法治等话语产生了越来越深的抵牾。国家治理不但要符合政治原则，还要契合法治理念，更要保障民生需求，“分类治理”就是试图从中突围的一种努力。

陈柏峰认为当前信访治理的困境就在于无法对上访者进行定性，信访治理没有原则，致使政府未能通过有效的制度装置来对上访者的问题性质进行区分。他根据上访诉求的合法性程度，将上访分为有理上访、无理上访、商谈型上访三大类及若干具体小类。其中，有理、无理上访沿用了政府部门的分类，是基于行政管理角度所做出的治理性区分。商谈型上访的合法性比较模糊，上访人的合法权益未必受到侵犯，却认为相关法律和政策不合理，因此上访“商谈”。田先红则依据农民上访的行为和动机提出了维权型上访和谋利型上访的区分，维权型上访是税改前农民上访的主导特征，税改后农民上访行为的逻辑发生了变化，谋利型上访凸显出来。杨华在谋利型上访和维权型上访基础上提出治理型上访，这是指在农村治理缺位情况下，农民借助上级政府对下施压的方式要求乡村组织，尤其是村级组织履行治理责任的上访（杨华，2011）。尹利民以表演型上访作为“作为弱者的上访人”的武器的展示（尹利民，2012），饶静等以要挟型上访作为农民上访分析框架的使用（饶静等，2011），王德福对政策激励型**件的分析（王德福，2011），都试图揭示底层政治的运作逻辑。申端锋走得更远，他认为计划经济时期之所以能够完成国家政权建设的任务，根本原因就在于建立了以阶级划分为基础适应现代国家治理要求的分类治理体系。申进而提出的治理方案是，运用各种手段（村庄规范、村庄结构等）对治理对象（即农民）做出区分，并强化治权以达到有效治理。

信访的分类治理是“治理范式”的一个基干概念。上述研究大都试图在对信访进行分类或者提出某种信访类别基础上，建立一套合法有效的分类体系，从而为信访治理提供前提和策略。社会领域的分类离不开价值预设，但在上述研究中渗入了过多的现实关怀和浓厚的“治理”情结，从而导致在研究中形成了许多价值介入，这表现在关于有理－无理、合法－非法、谋利－维权、强势－弱势、刁民－良民等非此即彼的对立二分上。如申端锋依据对象而不是事端进行分类治理，过于先入为主，甚至有些唯成分论的意味。而陈柏峰则以是否符合法律规定为标准，来划分有理访与无理访，这可能经不住推敲：且不说目前中国社会问题可法律化程度如何，也不说法律在现实生活中有没有至上性，法律对合法与非法的评判尚且勉强，遑论对有理与无理的判断？

刘正强认为这些分类未必对信访治理有实际贡献：由于中国人秉持实体正义的理念，又有着独特的情理法观念结构，并兼受市场化的洗礼，个人逐利的动机也不断释放，对同样的问题会有不同的看法，因而对于是非对错、有理无理可能见仁见智，很难形成相对确定的分类标准，尤其在“分类治理”范式具有浓厚的现实关怀和治理情结的情况下。于是，他倡导回归马克斯·韦伯价值中立的立场，在悬置对访民的价值判断基础上，将信访分为原发型和扩展型两类，从而试图超越杂多的分类。尽管这种分类可以启发我们更加注重信访的扩张机制，但能否对信访治理有所裨益并被接受还是未知数。

六、信访重构的政治考量

为什么要废除信访？为什么要保留信访？为什么要强化信访？为什么要弱化信访？在这些看似冲突的理念背后，是人们对这套制度体系有效性、合法性的持续追问。由于维稳原则的压倒性力量乃至法治与民生话语的滋长，如果专注于信访治理的有效性，其合法性、正当性流失的一面就可能被遮蔽，从而无助于我们厘清非常复杂的现实问题。一些关于信访制度改革的论争实际上就是建立在无视或者放弃对信访进行政治分析基础上的。在经历了充分的历史沉淀后，信访制度愈益展示出其政治价值。在现有的政治生态下，要重新认识信访制度特有的政治整合、社会动员及道德促进等功能。

信访面临的最大挑战可能在于政府公信力方面，它究竟是造成了政治流失还是补强了政治信任？于建嵘曾对第一次进京上访的632名农民进行了问卷调查，结果表明群众到北京上访次数越多，逗留时间越长，对中央政府的信任度也就越低。胡荣的研究也表明，上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。陈丰试图将这些抽象概念操作化，他运用新制度经济学的相关原理和博弈理论，在对信访制度政治成本的研究中提出一个模型，结合相关数据分析了信访制度运行的政治效应。他认为当前信访的治理模式，可能导致央地信任度的双重下降，并用政治权威、依法行政、行政效能三个指标进行了分析。侯猛细致刻画了北京地区上访、接（截）访的种种乱象，尤其是地方法院“驻京办”的扎堆现象。他对黑监狱现象的描述、分析与梳理，为我们展现了“京控”制度的一个现代版本。他认为“京控”困境是之前单一制度改革所带来的负面后果，而进京上访形势的根本改善，不是靠继续推行高压维稳政策，而是取决于政治体制改革和社会转型的完成。

同样是对信访制度功能的分析，田文利的思考将其论争引向了另一个极端并对此做出了迄今最为大胆、浪漫的设想。她试图从对信访的法律定性入手来揭示出信访制度所具有的多重属性：信访是彰显“国家之爱”的法定机制、是承载“人民之信”的法定机制、是促进“和谐关系”的法定机制、是政治与法律之间的“动态民主”机制、是国家法律整体制度的“关系协调”机制、是简便高效的“权利救济”法定机制、是法治体系的 “事后反思”机制、是法律事实的“个别筛选”机制、是国家活力的“健康免疫”法定机制、是国家道德的“良心检验”法定机制。信访之所以在田文利的视野中承受如此之重，是因为她企图最终将信访打造成一个超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力实体（仅次于全国人大），它可以再次启动立法、行政和司法程序，剔除甚至纠正立法、执法和司法机关及其工作人员的错误公务行为。

刘正强从对社会思潮与社会情绪的捕捉入手，认为当前中国信访所面临的访量与治理成本双双高企的困境背后，有着民粹主义思潮的隐秘背影。1978年后国家逐步弱化信访的政治动员功能，确立了基于“维稳”原则的工具化治理策略，致使信访由社会治理的手段演化为被治理的对象，从而陷入利益收买与行政压制的尴尬两端。信访的去政治化使这一独特的社会治理方式失去了方向、出现了真空，底层民众自发的政治化、民粹化则是其后果之一。由于信访制度设计的起点是群众路线，并且也承载了政治动员的功能，这使其与民粹的思潮具有天然的亲和，民粹主义可能演化成为访民的心理支持系统，从而实现反向的政治动员并带来巨大社会风险。

七、小结：在不同话语中寻求共识

对于信访问题的思考，需要我们具备一种更加超越的视野，从国家的总体性治理体系中去理解和把握。如果说在改革开放前，中国社会是一个政治、经济、意识形态高度重合的总体性社会，那么在这种社会条件下，其实也存在着一套与其相对应的总体性治理体系。这套治理体系，以强大的意识形态认同为核心，形成了刚性的国家机器，具有强大的基础和专断权力。除了公检法司等常规化的国家治理制度外，这套架构还包括基于中共执政的理念、伦理而形成的泛政治化制度集合，比如统一战线与政治协商制度、信访制度、人民调解制度、劳动教养制度、收容遣送制度等。不仅如此，这套治理体系还具有极强的政治教化功能，并且不同制度间紧密衔接、相互耦合，具有较好的系统性、整体性、协调性。

今天，经过30多年的社会变迁，昔日总体性的社会已经发生了分化。由于社会发展的不平衡，社会各个部分变迁的速率、节奏乃至方向等并不完全一致，导致社会更加多元、复杂。但由于中国以经济为主导的改革路径选择，尽管整个经济社会结构发生了翻天覆地的变化，总体性的治理格局却维持了下来。这使得在社会及其治理之间产生了缝隙。不仅如此，总体性治理体系本身的效能也在不断减弱。一方面，国家积累了雄厚的社会治理资源，具有强大的社会管控的物质和技术手段，大部分治理制度藉由理性化、科层化的目标得以强化，另一方面，治理体系内部各治理层次、手段、制度的共享性、兼容性在下降，它们之间的联结也变得松散。尤其是按照事本主义的要求，治理体系中不断祛魅、去政治化，政治治理、运动治理逐步被扬弃或趋于仪式化。在社会结构尚未定型、社会安排尚未凝固的情况下，虽然我们已率先完成了一套法律文本体系（有中国特色社会主义法律体系），由于在立法中秉持形式法治的理念和“粗放式立法”的偏好，再兼对传统伦理习惯等本土资源的排斥及对工具性、技术性的片面追求，导致这套法律体系缺乏应有的历史厚度和文化视野，“合法性”基础较弱，从而与现实生活形成了深深的抵牾。基于法治、人权等的要求，一些治理手段（如收容遣送制度、劳动教养制度等）先后被废弃，治理体系各部分之间有所松动并不断形成缝隙。由于废旧立新是一个过程，新的基于法治的治理手段的形成完善尚需时日，这就造成了治理体系的缺口。

信访的源头是作为政治原则的群众路线，而法治理念已上升为国家方略，同时信访又承担了艰巨的治理功能。在这种情况下，信访问题其实凸显了国家的总体治理的困境，在这种格局下，信访作为最基础、最有效的治理安排和制度设置之一，实际上在以一种总体性、综合性的制度发挥作用，尤其是承担了“维稳”、救助等诸多勉为其难的功能，演化为一种兜底性的制度。所以，信访问题的严峻以及信访治理的窘境并非纯由信访制度本身使然，相反，更多的是因为信访制度承受了整个治理体系低效的代价。

如何以自己的智识和情怀，省思和检视信访制度的执政价值、治理传统及其面临的诸多挑战？恐怕首要的是在政治、法治、治理等这些原则中形成平衡，在多种话语中达成对话。我们既要从学理上回归信访制度的原初设计，梳理其变迁过程，也要承接地气、直面信访运行的逼仄窘境，从而为中国信访治理提供更真切的理论与现实观照，并进而形成关于信访治理的本土策略与话语体系。这不单单是解决中国的信访问题，而且可能也是创新与优化国家治理体系的突破口。

参考文献：

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16、刘正强：《重建信访政治——超越国家“访”务困境的一种思路》，《开放时代》，2015年第1期。

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18、任剑涛：《信访制度是否适应时代潮流》，《探索与争鸣》，2012年第1期。

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21、田文利：《信访制度改革的理论分析和模式选择》，《社会科学前沿》，2005年第21期。

22、田先红：《从维权到谋利》，《开放时代》，2010年第6期。

23、田先红：《意识形态转型与信访治理的伦理困境》，《战略与管理》，2012年第3期。

24、田先红：《治理基层中国》，北京，社会科学文献出版社，2012年。

25、王德福：《政策激励型表达：当前农村**件发生机制的一个分析框架》，《探索》，2011年第5期。

26、肖唐镖：《信访政治的变迁及其改革》，《经济社会体制比较》，2014年第1期。

27、杨  华：《税费改革后农村信访困局的治理根源》，《云南大学学报（法学版）》，2011年第4期。

28、叶笑云：《平衡视阈下的当代中国信访制度研究》，复旦大学博士论文，2008年。

29、尹利民：《“表演型上访”：作为弱者的上访人的“武器”》，《南昌大学学报》，2012年第1期。

30、应  星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，《法学研究》，2004年第2期。

31、于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》，2005年第2期。

32、于建嵘：《信访制度改革与宪政建设》，《二十一世纪》2005年第6期。

33、张海波、童星：《社会管理创新与信访制度改革》，《天津社会科学》，2012年第3期。

34、张千帆：《上访体制的根源与出路》，《探索与争鸣》，2012年第1期。

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