转型期中国基层调解的困境与反思

——读《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为例》

刘 颖*

随着经济的快速发展，当代中国面临的纠纷亦逐渐趋于多元化和复杂化。在此大背景之下，多元化纠纷解决机制成为了学界研究的热点。近年来，无论是在法学界、政治学界、社会学界，抑或是历史学界、管理学界，关于多元化解决机制的研究成果汗牛充栋。然而，目前已有的相关研究成果中，大部分更加关注多元化纠纷解决的理论框架建设，对该方面的实证经验分析却非常不够。单纯地从理论上进行研究调解机制显得有些“空中楼阁”的意蕴，正如董磊明博士所言：“从整体上说当前关于中国农村纠纷调解机制的研究，仍然给人隔靴搔痒的感觉，它们展现的似乎都是‘书本上或黑板上的民间调解’，而不是‘村庄生活中的民间调解’。”[①]因此学界对调解机制的研究应“成为村庄生活中的民间调解”，就需要有充实可靠的材料与数据等信息予以支撑。汕头大学法学院张勤博士新近出版的《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为例》（中国政法大学出版社2012年版，以下简称《基层调解》），与传统思辨性的调解研究成果不同。该书大量地运用参与观察和访谈等实证研究方法，从法治、历史变迁和乡村司法等多维度出发，以国家政权建设和基层调解的制度化、基层调解的乡土化为研究路径，并以当代潮汕地区为时空坐标，为我们铺开了一副完整又清晰的当代基层调解画卷。

一、宏观评析：视角的独特性与研究方法的新颖性

（一）视角的独特性

与其他相关调解著作相比，《基层调解》以基层纠纷解决和潮汕地区为视角，多维度视角下的基层调解包括人民调解、民间调解、诉讼调解、行政调解等多样形态，以乡镇司法所、综治办、信访办、人民法庭、派出所、人民调解委员会、民间组织为调解主体。应该说，多维度视角的研究几乎包含了所有涉及乡村的基层调解主体和组织形态。

另外，潮汕文化、广府文化和客家文化共同组成了岭南文化，但与后两种文化所不同的是，潮汕文化兼具保守性和开拓性两种特性。在此意义上，潮汕地区可谓是当代中国的缩影，即兼具东部的开放性与中西部的保守性，因而以潮汕地区为视角具有典型意义。

（二）研究方法的新颖性

     全书的研究方法主要有文献研究法、参与式观察法和访谈法三种。尤其是参与式观察法和访谈法的运用，是全书的一大亮点。

参与观察法，是研究者深入到所研究对象的生活背景中，在实际参与研究对象日常社会生活的过程中所进行的观察。该方法尤其适用于研究人类生活所体现的当时社会文化背景，研究事件的发生过程，人们与事件的关系以及组合，事件的时间连贯性和模式。特别适合于探索性研究、描述性研究和旨在进行理论阐释的研究。[②]与其他研究方法相比，参与观察导致研究者把他自己的看法和观点强加于他试图理解的那个社会世界的可能性最小，它常常是在“没有先入之见”的情况下进行这种探讨的。因此，参与观察法是获得可靠真实第一手资料的最好方法。这一方法在全书中得以广泛巧妙地运用，如深入对乡镇司法所、人民调解、综治信访维稳中心、信访办、人民法庭等调解组织之内，观察其运行流程和现状等。参与观察法弥补了短时间访谈了解不深的缺点。书中大量的案例、数据等信息都是来自于参与观察法所获得的，如张秋英离婚案、许立禾铺面租赁合同案、金莉芳债务纠纷案、上都镇综治信访维稳中心咨询类案件统计分类表等等。

同时，访谈法也是本书中运用的另一主要研究方法。访谈法是指调查者依据调查提纲与调查对象直接交谈，收集语言资料的方法，是一种口头交流式的调查方法。由于访谈调查收集信息资料，主要是通过访谈员与被访者面对面直接交谈方式实现的，具有较好的灵活性和适应性，又由于访谈调查的方式简单易行，即使被访者阅读困难或不善于文字表达，也可以回答，因此它尤其适合于文化程度较低的成人或儿童这样的调查对象，所以适用面较广。访谈法又分为非结构性访谈和结构性访谈，书中根据研究主题的需要，分别使用了这两种具体的方法。如对村落权力结构中的调委会研究时，即采用了结构性访谈的方法；而对三区县市10个司法所的研究，则采用了非结构性访谈的方法，以漫谈的方式了解司法所的现状等。

故而，从宏观角度而言，视角的独特性与研究方法的新颖性是该书的两大特点。一方面为我们了解潮汕地区基层调解制度的运作以及现状提供了样本，另一方面也为民事诉讼法学、法律社会学、法律史学的交叉研究提供了新的思路。

二、微观评析：一副清晰又完整的当代潮汕基层调解画卷

《基层调解》以梳理乡村权力体系的变迁与基层调解之间关系作为背景开始，然后从乡镇司法所的“人民调解”、综治信访中心的“大调解”格局、信访办等多机构的乡镇纠纷调解格局以及村落权力结构下的调解组织为视角，运用实证调研方法为我们展开了一副清晰又完整的当代潮汕基层调解画卷。

（一）乡村权力体系变迁和基层调解的关系

晚近以来，基层调解组织呈现组织化、规范化趋势，这一趋势在20世纪三四十年代以不同的形式继续延续下来，无论是民国时期的调解委员会还是50年代后的人民调解委员会，都处于国家监督之下。司法助理员制度的设立标志着这种趋势的进一步发展（该书第386～387页）。潮汕地区作为中国的一部分，其基层调解的结构、功能和属性当然亦受乡村权力体系的影响。现代乡村权力体系又经历了从皇权、绅权、族权三位一体的明清时期，到乡镇行政官僚化的民国时期，再到共产党领导时期的演变过程。首先，在皇权、绅权、族权三位一体权力体系下的明清时期，潮汕地区的基层调解（乡村纠纷的调处和解决）离不开皇权、绅权和族权这些权力主体的参与。三位一体的乡村权力体系不仅对乡村秩序的维护起着核心作用，还影响着这一时期潮汕地区基层调解的形态和属性。“该属性的一个重要内容便是自治性和自发性”（该书第55页）。其次，在乡镇官僚化的民国时期，潮汕地区的基层调解出现了不同程度的变化。因为在乡镇一级，开始设立基层政权，表现出乡镇官僚化的趋势。“在民国时期的潮汕地区，自20世纪30年代开始，随着区、乡镇两级组织的建立，国家政权逐步向县以下渗透，并在区、乡镇两级开始官僚化过程。伴随着这一过程，基层调解开始走向组织化、制度化”（该书第70页）。民国时期的调解委员会带着浓厚的官方色彩，民间色彩趋于减弱，也揭开了当代基层调解组织化、制度化的序幕。最后，在毛泽东领导的时期，潮汕基层调解的组织化和制度化得以延续，但也有新的特征。经过20余年的人民公社体制，潮汕地区的宗族力量在不同程度地遭到摧毁，宗族力量介入调解纠纷日益式微。“在‘覆盖型’权力体系之下，国家权力实现了对乡村的全面控制，乡村纠纷的调解更多地由国家权力介入完成”（该书第79页）。

（二）乡镇司法所和人民调解

现在学界对乡镇司法所的研究虽然也有一些成果，但对于纠纷解决机制缺乏细致的微观层面的考察和研究。基于此，张勤博士以此为切入点，以汕头市澄海区、潮州市饶平县和揭阳市普宁市为样本分析对象，运用访谈和文献资料收集等方法进行实证分析，在一定程度上把握了乡镇纠纷解决机制以及对现状困境有进一步的认识。乡镇司法所经历过司法助理员和司法办公室两个阶段，各地乡镇司法所成立时间有所不同，就汕头市澄海区而言，其各镇街道司法所成立于1996年。乡镇司法所的成立有其自身背景原因，“面对这种局面，当传统宗族调解和人民调解等无法满足新的乡村社会秩序整合时，在国家层面通过在乡镇创设司法办（司法所），以行政力量来弥补和加强已经弱化的传统调解机制和人民调解，不失为应对乡村社会生活秩序结构发生变化后的现实选择”（该书第92页）。然而，乡镇司法所自诞生以来却面临着各种现实困境。

首先，司法所的管理体制定位的摇摆不定为困境之一。司法所的管理体制存在着双重管理和垂直管理的变化，但又出现过摇摆不定的局面。体制定位的不明确，无法保证司法所履行正常的职责，这或许也是司法所存在其他困境的根源之一。“对于司法所的管理体制，一直在‘双重体制’和‘垂直管理’之间摇摆，努力与派出所、工商所、税务所一样实现‘垂直管理’，但由于制约因素的影响，现实中常常是‘垂而不直’，司法所处于司法行政机关和乡镇政府‘条块矛盾’中，受到了财政来源方面的压力”（该书第94页）。

其次，司法所面临缺编缺岗的人事结构为困境之一。张勤博士的实证研究表明，汕头、潮州和揭阳三个县市的10个镇区，司法所人员在编率为75%，实际在岗率仅为68%。在岗人员的流失与公务员招录的困难为缺编缺岗现象的两大原因，而根源主要是司法所待遇偏低和工作环境对大学毕业生没有吸引力。

最后，司法所面临经费不足亦为困境之一。司法所的经费主要是由省司法厅下拨，但各镇区的经费却又不均衡。更为吊诡地是，在一些欠发达镇区的司法所，存在着办公设备被“征收”或“借用”的现象。“省司法厅下拨给司法所的设备在一定上存在被‘征收’或‘借用’的现象，这一点在经济欠发达的饶平县和普宁县市较为突出，而在经济相对发达的澄海区这种现象没有出现”（书第128页）。这种司法所设备被“征收”和“借用”现象，一方面反映出乡镇一级基层政府对司法所工作和职能的不重视，另一方面也反映出乡镇司法所被边缘化的困境。

以上司法所面临的三种主要现实困境，是一种“机体失调”深刻的体现。这种不协调或困境对司法所承担的各项职能，其中包括人民调解带来了严重的负面影响。司法所在人力和财力明显短缺与乡村纠纷不断增加的矛盾夹缝中生存，最后只能“疲于应付”纠纷解决。

的确，社会主义市场经济的确立，虽然没有从根本上改变中国乡土社会的本质，但已经导致了乡土社会的多元化和复杂化，这种变化已经极大地冲击了以亲缘、地缘和熟人社会为基础利用乡规民约为手段的调解模式在基层的应用，人民调解委员会在一些地区成了摆设，政府设立的乡镇司法所的功能并没有起到应有的作用。[③]

（三）“大调解”格局下的综治信访维稳中心

“大调解”格局下的综治信访维稳中心的出现，主要是基于转型时期中国面临着诸多社会矛盾，在制度资源不足的情况下寻求组织资源来解决纠纷的机制，最具中国特色。张勤博士通过扎实的实证研究，对“大调解”格局下的综治信访维稳中心进行了深入观察和剖析。他根据综治中心内部成员单位的作用，对成员单位进行分类：（1）主治层，包括综治办、派出所、信访办、司法所、人民法庭；（2）参治层，包括社事办、农业办、经发办等职能部门；（3）帮治层，如妇联、共青团等组织（该书第151页）。另外，通过参与式观察作者发现，综治信访中心在处理基层纠纷起到了一定作用，如许立禾案、金莉芳案和许昭莹案即为例证。但是这种具有庞大成员单位的调解机制，也因其有相应的缺点而面临现实上的困境。主要表现为“由于组织之间权力的‘力量’差异，导致协作上的‘综而不合、合而不力’”和“在制度资源贫弱的情况下试图通过整合组织资源来化解社会矛盾的策略安排无法全面解决纠纷”两个方面（该书第180～181页）。我们由此发现，纠纷的解决不能简单依靠组织资源粗暴地干预，而应回归到一般化的规则体系内和充分运用制度资源进行解决。

（四）乡镇纠纷调解格局中的信访办、人民法庭和派出所

基层调解除了乡镇司法所和“大调解”格局下的综治信访维稳中心之外，还有乡镇信访办、人民法庭和派出所等机构单位也承担了部分纠纷调解功能。从性质上划分，信访办调解和派出所调解实质上应为行政调解，而人民法庭调解为诉讼调解。

其一，就信访办调解而言，由于乡镇信访办属于党政办的内设机构，因而其机构属性并不明显，工作人员身份也具有多重性。在“大调解”格局出现之前，信访办受理投诉类案件为主，兼有少量民间纠纷性质的求助求决案件，工作繁忙。但随着“大调解”格局形成之后，信访办的调解功能也随之弱化（该书第194页）。

其二，就人民法庭调解而言。人民法庭作为基层法院的派出机构，按照诉讼法的相关规定，在当事人自愿的前提下可以进行调解。但随着2010年出台的《关于进一步贯彻“调解优先，调判结合”工作原则的若干意见》强化了法院在处理纠纷时应遵循“调解优先，调判结合”的指导方针，甚至将调解成功率作为法官的绩效考核重要指标之一。在如此大环境之下，汕头市澄海区上都人民法庭的调解结案率高达80%，而判决结案仅为20%（该书第201页）。然而，高调解结案率的背后，却也存在人民法庭背离法治的困境。“其浓厚的乡土气息，又影响着其调解的方式方法，那就是自觉不自觉地游走在法律边缘乃至界外，人民法庭的法官们在平衡中努力寻找着属于自己的位置”（该书第204页）。

其三，就派出所调解而言。派出所作为县公安机关的派出机构，其调解权限来源于《治安管理处罚法》第9条，实质为治安调解。张勤博士通过上都镇派出所的个案考察发现，“调解是治安案件的主要结案方式之一，这项工作主要由‘两队一室’中的社区警务中队来完成。治安案件调解率的高低也会在一定程度上对民警的绩效考核产生影响，从而促进治安案件调解率的提高”（书第217页）。不可否认，派出所因其掌握一定的公权力资源，其在纠纷调解中更为容易成功。但是，过于强调派出所调解的成功率也将会给法治带来损耗。

（五）村落权力结构中的调解组织

村落中权力结构中的调解组织主要以村调委会承担主要角色，在潮汕地区的村落调解组织中具有潮汕文化特色的老人协会也承担了一些调解功能。

就村调委会而言。村调委会依托于村民委员会，可溯源至陕甘宁边区等抗日根据地的人民调解委员会，历经几十年的发展最终确定于2010年的《人民调解法》。村调委会虽然被定位为群众性自治性组织，但又与公权力有着说不清道不明的模糊关系。具体言之，“在调查的30个村中，调解主任一职由聘任干部担任的有4个村，仅占13.3%的比例。其他26个村的调解主任，要么由党的基层组织成员兼任，要么由村民委员会成员兼任”（该书第239页）。很明显，村调委会也具有浓厚的官方色彩。这种安排，一方面可能是出于政治上的考虑，“是对调解政治功能理解的延续，继续将纠纷调解看成是社会控制和管理的手段”（书第241页）。另一方面也可能是对现实无奈的一种妥协，亦凸显了农村青壮年力量和人才的外流。故而，村调委会面临着实际无法发挥调解功能的困境。

就老人协会的调解功能而言。潮汕地区的老人协会因各地差异而具有不同特色，细言之，“通过对汕头市周边地区5个村的老人协会和潮汕地区饶平、普宁、陆丰三县市30个村的考察，我们发现，老人协会的存在形态有较大的差异性，既有和村两委关系密切的‘配合型’，也有作为管理主体参与市场经营为老人谋福利的‘市场型’，还有为民出头，为村民争取权益的‘维权型’”（该书第265页）。老人协会组织存在形态的差异，决定了其调解功能的不同，换言之，不同形态的老人协会发挥的调解作用大小不一。但总体而言，老人协会并不是村落调解组织的主要角色，至多只是一个配角。“在纠纷调解领域，老人协会总体上还不会对村落权力结构中的核心主体构成挑战”（该书第266页）。

三、关于基层调解的反思：调解与法治之间关系的实证考察

我国学界在调解与法治之间关系的问题上素有争论，有以周永坤教授为代表的怀疑说与以范愉教授为代表的肯定说之分（该书第4～6页）。最近有学者就这一问题又进行了深入探讨，以“现代调解以当事人自治为其核心原则，这使其与法治走向了有机兼容”，“现代调解与权力保持适当的距离，这也使得现代调解与法治相兼容”等多个理由，而得出“建立在法治主义基础之上的现代调解与法治相兼容”的结论。[④]调解是否真的与法治相兼容吗？不可否认，从现代调解与法治之间关系的理论建构上，上述理由和结论似乎能够自圆自说。但实际效果而言，似乎又是一种反向。基层调解处于整个调解机制环节中的最末端，但又是调解机制中最为重要的组成部分。因此可以这么认为，基层调解状态是调解机制的一面重要镜子，基层调解状态反映着调解机制真实的状况。故而，调解与法治的关系如何也可从基层调解与法治的关系得到反映。

其实，张勤博士对当代潮汕地区基层调解的实证研究是对当今学界调解与法治之间关系争论的回应，他认为调解与法治之间关系的论证不仅需要有理论上的支撑，还更需要通过实证经验来考察。正所谓没有调查就没有发言权，因而在探讨调解与法治关系时应引入社会学等方法进行实证分析，空洞地泛泛而谈并无实益。

就基层调解的属性而言，自治性或自愿性的确是调解的重要特征之一，从理论上而言，以自愿性为核心的调解与法治似乎能够互相兼容。然而，实践上亦并非如此。一者，基层调解主体的公权力色彩浓厚，其背后的强制力在一定程度上对自愿性有侵蚀的趋势。这表现为乡镇一级的信访办、人民法庭、派出所主持的纠纷调解均通过纠纷矛盾的化解达到对乡村的治理，因而难免出现公权力侵蚀调解自愿性的情形。二者，在强调和谐社会的大环境之下，实践中的调审不分，导致调解人员有意识或无意识地对当事人采取以判促调、以拖促调等各种措施促进调解成功，这种裁判的强制性必然也将侵蚀到调解的自愿性，从而导致“强制调解”（该书第278页）。因而，在实践中的调解遇上了形式上为“自愿”，实质上却为“强制”的困境。在如此现实的窘境之下，基层调解的自愿性都无法保证，更遑论现代调解以自愿性为核心与法治相兼容性。

另外就基层调解与权力的距离而言，根据权力是否渗入基层调解，我们可以分为官方正义的基层调解和民间正义的基层调解两种。“第五章的实证研究表明，村调解委员会组织形态呈现多样化态势，既有村民通过选举产生的村民委员会成员兼任调解主任一职的，也有基层党组织成员未入选村委员直接兼任该职的，还有基层党组织成员入选村委会后以双重身份兼任调解主任一职的”（该书第280页）。因为权力渗透在基层调解之中，这种村落调解实际上具有官方正义和民间正义的双重性，在前述第一种情形是典型的民间正义，而后述两种情况由于权力的渗透具有“非民间的官方色彩”而更具政治功能。通过实证发现，无论是司法所主持的人民调解，还是由综治办、信访办、司法所等多部门参与的“大调解”，抑或是由人民法庭、派出所主持的诉讼调解和治安调解，甚至一部分村落调解都具有浓厚的官方色彩。民间正义的基层调解仅仅存在于一些村落调解之中。实践中，权力渗入基层调解中的情形可见一斑，权力与基层调解好像走得太近了些？ 然而，有学者在做理论研究之时，没有经过实证分析就武断地认为：“中国古代的乡治调解、宗族调解和官府调解都离不开权威与权力，现代调解则非常注意避免权力对调解的干预。”[⑤]出现这种权力与基层调解交错的原因，主要在于在“覆盖型”权力体系之下，国家权力实现了对基层的全面控制，乡村的基层调解更多地借助于国家公权力介入。基层调解未能与权力保持距离，而逐渐趋于组织化、制度化和官方化。

要言之，调解与法治之间的关系似乎并没有那么明朗，即持肯定说的学者们似乎对二者关系预计的过于乐观罢了。

结 语

“从书本或黑板上的民间调解”到“乡村中的基层调解”的转变和延伸，需要实证研究方法的引入，这也是理论研究时应顾及的重要方面。张勤博士敏锐地注意到了这点，因而在其著作中巧妙地运用了参与观察法、访谈法等实证分析方法。总之，从宏观角度来看，全书兼具视角的独特性与研究方法的新颖性；微观角度来看，又为读者描绘出一副清晰又完整的当代潮汕基层调解画卷，从这两个角度我们可以了解基层调解的现实困境。最具价值的是，张勤博士还对“调解与法治的关系”进行了反思，不落窠臼地采用实证材料和数据给出了自己的观点，即调解与法治之间的关系并没有理论上阐述的那么乐观，现实中的调解仍然面临诸多困境。

（原文刊登于《东南司法评论》2013年卷，总第6卷，第407-414页）