回到费孝通：“小城镇理论”vs“被城市化”

关信平

来源：《社会观察》

为了促进中国工业化和城市化的健康发展，并且避免许多发展中国家城市化过程中的问题，以费孝通教授为代表的中国社会学家们曾经在20世纪80年代提出了“离土不离乡”的乡村城市化模式，简称“小城镇模式”。这种思路曾试图创立一种不同于其他大多数国家的，具有鲜明中国特色的城市化发展道路。如果它能成功，将使中国的城市化道路避免其他许多国家所遭遇到的城市化陷阱，因而在全世界树立一个中国城市化道路的典范。但在过去20多年里，这种城市化道路的进程并不顺利。从总体上看，我国过去20多年的城市化发展道路是以“离土又离乡”的农村人进城为主。外来人口大量进入大城市和大城市的迅猛发展，对整个国民经济的发展确实起到了巨大的推动作用，但由此所带来的严重社会问题却使其贡献黯然失色。目前我国大城市中已经出现了许多问题，尤其是交通和房价等问题已成为严重阻碍城市发展，影响老百姓生活，甚至影响社会稳定的重大社会问题。这些问题积重难返，单靠大城市内部的力量已很难解决。

面对中国大城市的迅速膨胀和城市问题的不断增多，研究者们不得不从新审视我国的城市化发展模式，回答我国城市化理论和实践中的难题：应该如何解决我国目前大城市中的严重问题？“离土不离乡”的小城镇模式为什么没有获得当初所希望的成功？在经济全球化和市场经济的条件下，中国能否创出不同于其他国家的城市化和农村劳动力转移模式？能不能逃脱其他发展中国家所遇到过的“城市化陷阱”？所有这些问题，都需要我们回到费孝通教授当年提出的理论中去寻找答案。

仔细分析费孝通教授的“小城镇理论”，可以发现其中最关键的价值基础在于“以人为本”，即城市化发展道路的选择应该考虑到如何更好地满足人的需要。一方面是如何能够更快、更好地使人们富裕起来，另一方面是如何建造更加适合人们居住的自然环境和社会环境。而“大城市道路”鼓吹者的思路则与此不同，他们更多地考虑到的是大城市发展可以更多地体现出国家的经济力量，能够更好的集中资源，推动GDP的增长，而生活在大城市扭曲环境中的人是一种什么样的感觉，则没有得到足够的重视。在这种发展思路中，人被看成只是“劳动力”，是一种可以在市场中交换的“生产要素”，因此人的价值就可能被严重贬低，人的需要在决策中就被边缘化了。其结果，随着大量的公共资源和市场资源注入到大城市中，大量的人在市场机制和行政手段的共同作用下，从农村进入城市，从中小城市进入大城市，导致我国的城市规模越来越大，“超级城市规模”的记录不断被刷新。各种各样的人都往中心城市拥挤，导致中心城市人口拥挤、就业困难、交通堵塞、住房紧张、房价飙升，城市生活成本越来越高，城市中的工作生活越来越紧张，生活质量大打折扣。

当前中国的这种“大城市病”是如何得来的呢？从根本上讲，这是由于市场资源和公共资源分配的不合理而导致的扭曲性城市化发展而导致。从市场资源分配看，盲目崇尚市场机制的人总认为依靠市场“看不见的手”能够有效地调节资源分配，使之达到“最优分配模式”。但事实上从我国过去30年里市场资源分配中市场失灵现象是很明显的。由于大量难以控制的非市场因素的干扰，使得我国的投资、技术、商业服务等市场化资源大量进入大城市，给大城市创造了大量的经济机会。相比之下，中小城市、小城镇和农村中获得的资源却严重不足，使这些地方对人们的吸引力大大下降，尤其是对年轻人的吸引力大大下降。受过高等教育的年轻人和教育程度很低的农民工都愿意进入大城市而寻找就业和发展的机会，而不愿意或难以回到中小城市或小城镇。

面对扭曲的市场机制，我们的公共政策却没有及时地加以正确的干预。相反，公共资源的分配和市场化分配一样地扭曲，甚至更加扭曲。由于各种原因，大城市里集中了大量的公共投资，而许多中小城市里的公共投资仍严重不足。结果，大城市的面貌越来越光鲜，越来越让人赞叹；但许多中小城市却还是显得很陈旧、落后。我们一流的学校、一流的医院、一流的文化设施、一流的其他公共服务设施都建在大城市里，使得大城市里的人比其他地区的人能够享有更多更好的公共服务，更高级的文化和休闲生活。结果，在扭曲的市场机制和扭曲的公共投资的共同作用下，大城市的资源和机会大大增加，其文化品位和生活方式也大大提升，这对外来人口，尤其是年轻人产生了强大的吸引力。人们纷纷离开农村和小城镇，甚至离开中小城市，涌进了大城市。

随着外来人口的快速增加，城市人口规模急剧扩大，人口与资源的矛盾就显现出来。而我们的城市管理者们试图通过扩大资源投入的办法去解决大城市中资源与人口增加的矛盾。于是，城市中的道路、住房、各种设施等都越来越多。但这种努力并没有解决资源与人口的矛盾。资源的增多吸引了更多的人口涌入大城市，而大城市人口的扩大又带来各种资源的进一步扩大，而这又刺激了更多的人来到大城市。资源和人口的如此交替上升，就造就了我国当今以众多的超级大城市。然而，城市中的空间对不断上升的资源和人口的承载能力却毕竟是有限的。当资源和人口都达到一定程度时，大城市有限的空间对资源和人口容纳的极限就会显现出来。而有限的空间与不断增长的资源和人口之间的矛盾最终就导致了越来越严重的“大城市病”。

面对空间与资源及人口增长的矛盾，我们的城市政府及其各个部门的管理者也想了许多的办法去加以解决，包括不断扩大城市的空间，改进城市的道路交通和其他公共设施，改善城市管理和公共服务等等。但在市场资源和公共资源扭曲分配，及其由此而导致的经济机会、文化品位和生活方式严重不均等的情况下，大城市自身的任何改善都是徒劳的，都会被更多人口的涌入所抵消。各种各样的人们为了追求更好的经济机会和更好的生活方式而进入城市，但却不得不艰难地忍受着在大城市中的失业、蜗居、挤车和“蚁族”生活。许多进入大城市的人在挣扎了多年后，到头来却发现他们陷入了去留两难的困境。他们不愿离开大城市，这不是大城市有太多的留念，而实在是其他中小城市的资源太少。

这种城市化的道路不应该是广大人民所需要的城市化。因此，我们应该反思过去20多年我国城市化发展道路的经验教训。当年费老提出的“小城镇模式”在20世纪80年代曾经受到政府的高度重视，并成为了当时我国城市化道路的基本政策原则。但在90年代后，在强大的外来资本和市场化力量的冲击下，决策者没有坚持住以发展小城镇为主的城市化道路。其结果，过去20年我国城市化道路没有能够避免其他许多发展中国家曾经走过的弯路。就如我们在20世纪50年代错批马寅初而在人口政策上走了严重弯路一样，我们在上世纪90年代忽视了费孝通提出的“小城镇模式”，结果在城市化道路上也走了弯路。

“亡羊补牢、为时未晚”，面对目前不断加速的城市化进程，我们应该回到费孝通教授当年提出的“小城镇模式”，重新思考我国城市化道路的目标、原则和政策选择。从近期看，要治疗目前的“大城市病”，解决大城市中存在的交通严重拥堵和房价恶性上涨等严重的问题，应该采用“反弹琵琶”的思路，不能只从大城市本身去解决，而应该在大城市之外去解决；不能再靠增加大城市的资源供应去解决，而应该通过更多地将资源投入到广大中小城市和小城镇去解决，通过大力发展中小城市和小城镇去缓解大城市的压力。从长远发展的角度看，我国应该改变过去过分中心化的城市化发展道路，走一条更加均衡发展的城市化发展道路。在大城市和中小城市之间，以及在各个地区之间应该有更加均衡的资源分配，既包括市场资源也包括公共资源。更重要的是，我国的城市化道路选择应该回到费孝通教授当年所坚持的以人为本的指导原则。决策者应该时时想到如何使各类民众都能更好地参与城市化进程，并分享城市化的成果。使我国的城市化发展成为民众主动参与的城市化，而不是被迫卷入的“被城市化”。只有这样，我们才能实现费孝通等老一辈知识分子的理想，使我国避免城市化的陷阱，顺利完成具有中国特色的城市化的转型。

（作者系南开大学社会工作与社会政策系主任、教授）