政府文本中的“机制”——基于历史化与理论化分析范式的研究

孙宇凡 蔡弘

原文发表于《社会发展研究》2018年第1期。

摘要：与社会科学研究中的“机制”概念不同，政府文本中的“机制”一词有两方面所指：策略性自我重组和体制内地方异质化。本文一方面指出近年来政府运作中对政府所用的“机制”词汇的隐含性接受及其未加反思的情况，另一方面以我国政府文本材料为依据，分析“机制”一词的涌现扩散现象及其应用性特征。同时，本文以一位官员自述解释为例，提出政府词汇的“机制”既是部分地区将自身异质化，使之与同处体制内的其他地区有所不同的一种方式，也是本级政府的工作部门按一定方向的加以特殊设计而开展的内部分工与组合的过程。这两种所指可以进一步回到理论脉络，指向“破碎的威权主义”的再生产与转型，对于理解政策试验及其研究具有启发性。

关键词：机制 破碎的威权主义 政府话语 机制模型

“机制”或“社会机制”已成为社会科学研究的基础概念。但有趣的是，在中国政府话语知识体系中，“机制”及其相关的“体制”或“体制机制”词汇也占有一定的地位。这样穿插与广布于政府文本与学术的词汇，只是公文“套话”或意识形态表达吗？

本文首先以项目制及其相关研究中对该话语知识未加反思之处入手，进而通过分析政府文件与田野材料指出这个词汇的涌现、变异和扩散的历时性文本事实以及共时性的应用特征，再将其意义带入田野材料分析，进一步提出和详述“机制”具有策略性自我重组和体制内地方异质化的双重定义。继而，再将这样的概念化成果带到当代中国政治研究的理论脉络，指出这样的“机制”是“破碎的威权主义”的再生产与转型，并对中国的政策试验研究具有启发性。最后，本文回到社会学本土化的政治、组织与历史取向与脉络，指出这样的组织话语知识的分析尝试，对于目前聚焦于组织制度、行为领域的社会学研究的可能贡献。由此，本文完成研究者的分析逻辑与研究对象的经验逻辑之间的诠释循环。

一、“机制”在当代中国政府运作研究中应用：以项目制为例

如果读者接受“体制”一词在中国政府的话语知识体系中的重要性，那么“机制”一词的涌生、扩散与变迁现象也值得注意。虽然也有学者注意到机制、体制作为政府文件词汇的重要性并尝试辨析，但此类研究的一个突出特征是回到政府文件词汇使用的常识乃至意识形态解说，而非从实证研究的角度加以论证。常见的解说是从辩证逻辑的角度理解体制与机制概念之间的关系，并将机制视为一种微观、可设计的体制或制度，标定了诸要素之间的关系。

与此类相比，更值得关注是关于政府运作的组织社会学研究。由于当前项目制及其相关研究的成果较为丰富，田野描述与解释也较为细致，更便于指出其中关于“机制”的论述，因此本文专门从此类文献中加以反思。具体有三点：

第一，由于项目制研究关注的是中层经验，所以该系学者往往关心“什么的机制”，而非“什么是机制”。

第二，项目制研究的学者也往往会混合地使用作为社会科学哲学词汇的机制与作为政府话语的机制。但是另一方面，目前政府运作研究中的“机制”概念具有很强的经验性用法，导致学者的学术概念词汇向政府文件词汇靠齐，从而错失细分与再概念化的研究机会。

第三，从反方向来看，该系学者也存在直接将田野中政府官员所用的“机制”一词置入学术文章中的情况，没有进一步反思这种做法背后的意义诠释。

可以说，这些学者关注的仍然只是政府的“运作”、项目的“利益协调”或“不顺”，并且在未加反思的状态下以政府文件词汇作为学术词汇，没有将“机制”及其与相关的“体制”的关系作为理论问题加以思考。

政府运作研究之所以难以从研究者视角转向研究对象视角来理解“机制”，不仅与“机制”本身作为广为接受的学术概念有关，模糊了研究者的反思性，也与“机制”确实在经验上常与督查、财政奖补等各类“形容词”及其特定问题现象密切相关。如此一来，研究者自然也难以看到未加限定的、近于赤裸的“机制”一词。但是，这并不意味着无法剥离掉诸种装饰而单独地分析。

结合学界现有的状况，理解作为政府文本词汇中“机制”有两种途径：一种是归纳方法，从X机制、Y机制、Z机制等归纳出“机制”的泛化性基础意思。这种方法可概称为复数的“什么的机制”到总称的“什么是机制”。但下文将看得出，由于“机制”一文蔓延太广，使得这一方法不仅在可行性上值得商榷，同时也容易滑入上述的问题：关注“X、Y、Z”而非“机制”本身。另一种可行的方法是在机制及其所处的话说网络中谈机制的所指。这种方法需要的是从政府文本、政府官员角度出发，让官员直接指出对“机制”一词的理解，以及从政策文件中梳理出这一词汇在参考“体制”等重要词汇的语义差异与对立下的特定应用语境及其演变轨迹。由此，在一番话说（官员的和文本的）之中，在从机制及其与相关词汇的差异或对立关系角度出发的语义学角度下，形成诸个词汇之间相互界定的话说网络。为此，下文笔者将从政府文件和田野声音两种取向分析该问题。

二、政府文件中“机制”的词频变迁与应用特征

本文选择改革开放以来的中共中央历届三中全会的会议决定（1978—2013年）、建国以来国务院政府工作报告（1954—2017年）以及由广东省首届社会创新观察项目的自评报告（2012年）作为分析文本，综合考虑“机制”这个政府词汇的迸生及其发展。

其中，三中全会的会议决定材料共有6个文本。选择“三中全会”是因为在党的一中到七中全会中，该次全会的主题往往具有整体性特点，利于全面考察。而政府工作报告作为每届政府回顾与展望的材料，一方面同样具有全面性特征，易于回避选择性偏颇，另一方面也因其在公共行政研究中，常作为观察政府词汇变迁的分析文本，已说明具有一定的研究稳效性。据统计，从1954年到2016年，国务院已经发布了48份政府工作报告。

由于省、市和县各级政府繁多，为便于集中分析和反向考虑，本文还选择了2012年广东省首届社会创新观察项目的自评报告材料。这份材料是由项目所在地区（可以为市或县）社工委申报，市一级社工委审核后呈交省社工委审定和汇编，因此能够观察到从省到县一级对“机制”一词的使用情况。

按历时性区分“机制”在与“体制”一词参考意义上的演变轨迹，可得出以下小结：第一，不管是党的三中全会的文件还是国务院政府工作报告，“机制”与“体制”相比，都不是有长远传统的专门词汇，出现较晚，直到1986年才被纳入使用范畴也有学者指出1985年出现了“运行机制”一词，见孔伟艳（2010）。第二，“机制”一词蔓延的速度很快，近些年超过了“体制”的词频。第三，“机制”一词的应用范围从经济领域向政府全面管理的社会、文化等各领域延伸。

下面将结合上述的三个历时性应用特征，进一步按共时性本文使用的“共时性”是指在悬停时间的情况下得到的“一块时间”，亦即将不同历史时期的情况共同呈现为一个整体中的诸个部分；本文对“历时性”的定义是指持续发生中带有转型的时序过程——简单地讲，共时性分析得到“脉络”，历时性分析得到“转型”。探讨该词的另外三个应用性特征：

第一，机制是20世纪80年代末和90年代初经济体制改革、社会主义市场经济建立衍生和接受的新词汇，体现了遵循市场自主性、发挥市场在资源配置中作用的意义，使之与“文革”及之前建立的、缺乏竞争导向的计划经济形成对照。

实际上，具有同样意涵的文字，在“机制”一词出现之前已为国家领导人所使用。与此相关的背景是，改革开放以来，党和政府处在逐渐重视市场经济与市场主体的自主性的进程之中。需要指出的是，这一种应用性特征，并没有因1993年三中全会文件的出台和市场经济地位的巩固而消失：“市场机制”“经营机制”等类似表达在后来的国务院政府工作报告中一直得到的延用（李鹏，1994；朱镕基，2000；温家宝，2005；李克强，2017）。

第二，机制也包括工作分工及其衔接与组合。这两种用法正式开启了机制作为一般性词汇的一种应用特性，在后来的政府文件中均有反映（朱镕基，2002；温家宝，2011；李克强，2017）。下文将结合田野材料具体分析。

第三，从地方材料来看，“机制”一词明显有相对的使用优势，隐含了体制和机制二字在官员视界中的使用区域之别，这尤其反映于“体制机制”一词。

作为两个重要意义的词汇的特殊连用情况，尽管这一词在一些情况下具有和“机制”“体制”相似的或统称的意思，但仍存在一种特别的情况：不再是联结特定的“条条”领域，而是与特定的“块块”地区联结起来。

该词首次出现于2004年国务院政府工作报告时便体现了这种特点“认真实施东北地区等老工业基地振兴战略，今年要有一个良好的开端。落实中央的各项政策措施，突出体制机制创新，扩大对内对外开放。”其后，这一表述也应用于鼓励东部地区率先发展（温家宝，2011），区分于一般行政区的开发区系统（李克强，2016）。笔者在下面的田野材料中通过分析一位官员眼中的系统与部分关系，理解这种地方异质化的特征。

三、“机制”的双重意涵：以官员C的意义诠释为例

下文将指出，在政府官员眼中，机制既是指策略性自我重组，也是体制内的地方异质化。此部分的田野声音来自于A市委常委、B区委书记C。C书记身兼市区两级职务身份，也曾借调在中央部门工作四年之久，因而利于从多重级别角度、更全面地说明这个词汇之义。同时，这位书记本身对这个“体制”“机制”的区分也具有一定的兴趣，并多次在区委常委会议、改革工作过程中向部门领导提出区分问题。因此，这样的身份、经历能够满足本研究所需。

2014年12月底，国务院批准B区为某自由贸易试验区的一个片区。为回应这样的定位，C区于2014年年中预备借助机构改革的机会，成立投资贸易促进局，以增强该区的招商引资能力。该部门的成立涉及调整原先的发展和改革局、经贸科技��信息化局等部门的职能，并牵涉人事变动。为此，C在该部门成立之前，先召开了一次务虚会议。不过，C对这样事务的分析却不是从个别的招商经验出发，而是从“机制”的角度加以理解。

C在交谈时，为了引导在场官员从“机制”角度思考这个问题，先将具体现象升华到招商引资“在全国各地都是个软肋”的论说——既将其作为全国的普遍性问题，也将其看作一个地区核心竞争力的表现。因此，C认为需要从“方向”的角度分析投资贸易促进局成立的意义。进一步讲，他认为“方向来自于对区位优势的判断，（是）对大趋势的判断，（这里涉及到）两个‘势’，一个（是）趋势，一个（是）优势”，前者关乎“整个中国的经济，世界经济往哪个趋势走”，后者关乎“在这个大趋势中，你（按：B区）的优势是什么”，是自身的问题。为了顺势而为，C认为趋势与优势的结合至关重要。

尽管C诉说了分工与机制的密切关系，但这样的分工却是依赖于分工之前的策略安排，即如何分工。这种前设的工作要做好、“分工要非常清晰”，才能建立分工与机制的连贯性。换句话说，结合也好、分工也好，都是要设计出来的。这种过程，正如机器运作一样，各个结构要件不仅要安置在位，而且要共同构成一部可以运转前进的装置。而机器运作又离不开机器设计师的设计工作。机制正是从设计出发，使明确的分工与合作在真实世界中得以实现。这样来看，机制的紧要之处在于掌握设计权。有了设计权，才能排列分工与组合的关系。

借着这次机构改革的务虚会谈，C书记道出了“机制”一词的语义网络：第一，从内外之分的角度来看，“机制”致力于提升自我优势、顺应外部的环境趋势。第二，从内部组成部分（即各个机构部门）的关系来看，“机制”是与“扯皮”相对立，与部门间分工组合密不可分。第三，通过促进内部的分工与组合，一个地区得以成为一个强有力的整体，以“有策略地主动作战”而非“遭遇战”的被动方式应对外部环境的不确定性。

笔者将这种机制定义称之为“策略性自我重组”，如图5所示。所谓的“自我重组”是指定了发生变化的位置。毕竟，上面所说的内外之分，亦是说明了B区这一地方政府对自己权力的结构位置定位，而基于此定位，B区又能够判定出自己的权力范围与对象并非外部环境，而非自身内部：只能做出“自我重组”的改变，即推进机构改革，建立投资促进局。

所谓的“策略性”指两个方面：一是设计性。二是主动性。但是，我们也不应将此主动之举看作是创新的展演，因为它必须与预定性协调起来，贯彻设计的方向。

从首次真正出现“机制”一词是1986年国务院政府工作报告，尽管这一词都是在经济领域使用，但是却表达了与分工与组合、设计及其现实化的相应内涵。例如，其中指出要“认真搞好这三个方面（按：经济计划的指令或指导性，金融体制，财政税收制度）的改革，逐步形成一整套把计划与市场、微观搞活与宏观管理、集中与分散有机地、恰当地结合起来的机制，就能够更好地做到国家、集体、个人三者利益的统一”（**，1986）。这里的“机制”正是意指将多个原先在历史情境下看似冲突（如计划与市场）的元素组合到一起。

到了该词在非经济领域稳步取得优势词频比例的2004年，国务院政府工作报告更加聚焦有策略地组织、有针对性的责任分工问题。

尽管C书记在这次的陈述中戛然而止，但是却接续了“策略性自我重组”问题。在机制的前一种含义中，为了防止各个人、部门之间扯皮现象，要有明确的分工和组合。在这里也是一样，要从机制层面落实到工作层面，使得策略性设计的效果得以实现，见图6。

对于后一种“机制”所指，笔者称之为体制内的地方异质化，是将硬性规定的体制按地方优势加以创新，使之与体制覆盖域的其它地区有所区分。这一定义旨在抓住上述田野中的三个方面的意涵：

第一，纵向的张力，即作为宏观整体的体制与微观构成部分的机制之间的张力。

第二，横向的张力，即同为构成部分的诸个地方之间的张力。

第三，时间方向的张力，即某一个构成部分的特殊性得以形成，在因果性上是历时变化而非同质单一性。

四、“机制”的理论脉络

上述对政府文本词汇“机制”的理论化尝试，并非要探求一个孤立的定义，而是要与当代中国政治研究中的“破碎的威权主义”概念联系起来，进一步探讨中央与地方关系、政策试验和政府运作的组织社会学分析，使得该非学术词汇由政府官员的意义诠释回到学术研究的理论脉络。

本文认为，如今的“机制”蔓生现象，或者说“机制模型”，正是说明了“破碎的权威主义—威权主义”之间的关系：再生产及其转型。

第一，作为体制内地方异质化的机制，指向“破碎的威权主义”的再生产一面。如上所述，通过划分特殊地区与一般地区，从而使得原有的一致权威得以在地方得到差异化消解。由此，全国各地区政策不一，不仅形成了波伏式的地形，而且各地政策衔接的隔离问题也日趋明显，形成了破碎化倾向。

第二，作为体制内地方异质化的机制，也促进了“破碎的威权主义”转型，强化了威权主义的一面。一旦“破碎的威权主义”得以再生产，又必须再强化“威权主义”，从而产生相较破碎化方向相反的转型。

第三，作为“策略性自我重组”的机制，是“破碎的威权主义”再生产的一种新方式。在机制模型中，由于地方或“条条”或“块块”以自我调整的方式重新认识自己的职能与内部分工架构，使得它们可以将破碎的边界更加清晰化，切割得更加如其预定，从而进一步突出“自身优势”，适应体制环境。

因此，通过机制模型能够说明“破碎的威权主义”这一吊诡表述中本身便具有的辩证动力。在政策空间扩散中，尽管中央掌握规划制定等集权模式，但央地之间还是时常处于讨价还价之间，同样具有既保障体制的权威性又促进地方的机制创新性特点。

相较于“点”与“面”的空间性和时间性区分，机制既作为策略性自我重组又作为体制内地方异质化的双重定义却意味着具有从地方内部到地方一级再到整体的三个层级。尽管要看到体制空间所呈现的不均衡性，但也要看到这样的不均衡性和地方内部具有主动性、设计性的重新组织有关。“机制”在面对“工作”的分工与组合时，是更高的一个层级，但面向“体制”时却又是较低一个层级了。反过来，如果没有类似于机构改革的一系列内部措施，在衔接体制的“部际联席会议”机制中，也无法更有主动性和预计性的方式争取政策与进入全国的“第一梯队”。因此，贯穿宏观、中观和微观三个层级的“机制”论述，具有超出“分级制”和“双轨制”政策试验的复杂性，更加能够在破碎的权威主义环境下的央地关系与地方发展轨迹。

五、总结与讨论

在文章的最后，本文尝试将这种对政府文本词汇的探讨，上升至一种定位于组织场域（而非日常生活）、话语知识分析取向（而非组织行为、组织制度取向）的社会学本土化研究取向。那么，如何从这二组本土概念的“重新发现”之差别来理解本文这项“添砖”工作的意义呢？

本文的研究目的与探索方向也正在于此：在当前政策文件中“机制”以及“体制机制”等相关词汇蔓生情况下，回头往历史方向追溯，可以看到在政府话语脉络中该词汇的涌现、扩散与变异，了解当下“想当然”的普及现象背后的隐微之处——发端于20世纪80年代的经济领域，于21世纪初蔓延到政府工作各个领域并在词频上超越“体制”这样更加传统词汇的复杂过程；从当前官员自身的诠释视角看，“机制”的意义既是策略性的自我重组，也是体制中的地方异质化，涉及到分工与组合、设计与策略、差异与张力等多个方面；从既有学术研究中的应用方式来看，可以看到这个词汇虽然平移到了科层制或项目制的组织社会学、政治社会学研究之中，但缺乏反思田野中政府话语意涵；从可能衔接的学术脉络上，“机制”的意义既反映了“破碎的威权主义”的再生产，也反映其转型。

回顾上文中对项目制及相关研究中存在的语义诠释短板，“机制”词汇应用及其语义网络分析，正是通过探讨政府官员近乎“想当然”的实践意识背后的“共有知识”，为制度、知识、行动之间循环互构的理论图景，提出和补充现短缺的“知识”一环。

不过，本文在方法上也有以下研究局限：第一，在材料上虽然选择了具有代表性的政府文件（如国务院政府工作报告），但仍因材料规模所限尚未在更广泛政策文件上加以检验。第二，尽管本文希望从一位官员针对“机制”理解的意义世界探讨该词汇的内涵，但由于个案研究所限，尚未形成分层级、分地域的案例比较与归纳验证。

尽管存在这些局限，但为此，在文章的最后，就下一步研究构想，提出以下三点可能性：第一，“机制”一词在登上“政治舞台”之前，是否存在表达同样意涵的其他术语或陈述网络，而如果存在的话又是怎样被“机制”一词收编的。第二，“机制”一词的意涵因领导人物、组织场域、地域范围而变异的具体情况。第三，相较“机制”而言，“体制”一词存在怎样的使用规则、意义内涵与历史脉络。

参考文献：（略）

作者单位：台湾中山大学哲学所（孙宇凡）

安徽大学经济学院（蔡弘）

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