国家与发展：探索中国政治经济学模式

郑永年

《文化纵横》，2019年第1期

当下的中美贸易战，尽管表面上看是贸易冲突，但实际上是中西方两种政治经济学模式之间的冲突。由于这两种政治经济学模式是中西方文明长期演化的产物，它们都具有各自文明的内在合理性和可持续性。不管两者间怎样竞争、冲突，也无法改变对方，各自都会按照自己的逻辑发展下去。本文旨在探讨中西方两种政治经济学模式的起源、发展和现状。中美之间是和平还是冲突，很大程度上就取决于这两种政治经济学模式之间的互动。

从更深层次来说，与西方政治经济体系进行比较也有助于加深我们对中国自身的政治经济学体系的理解。自近代以来，尽管中国一直在或被动或主动地学习西方，但并没有在本质意义上和西方趋同。中国更为本质的一些层面，包括哲学、文化、体制、个体和集体的行为模式等，不仅没有被西化，反而随着时间的推移更加中国化了。因此，在话语层面乃至整个社会科学领域，我们就不应该继续拿西方的概念和理论来评价中国、解释中国了。中国学者需要反思西方中心的话语，找到中国自己的真命题，并努力实现中国现象的概念化和理论化。

一、西方政治经济学：政治和经济的分离

无论在东方还是西方，政治经济学的核心问题都是是否把经济活动视为是政治事务和国家的责任。正如经济史学家波兰尼所指出的，在近代之前，人类不同的文明曾拥有过相似的政治—经济关系，那就是，经济从来就不是独立的一个领域，而是人类社会诸多领域中的一个领域，并且经济领域和其他社会领域之间有着千丝万缕的联系，共生共存。然而西方自近代以来，由于资本主义的迅猛发展，市场经济逐渐从社会中独立出来，与社会其他诸领域相隔离，最后发展成为今天的新自由主义经济形态。西方政治经济学的发展过程也是政治和经济的分离过程，这个过程至今仍影响着西方社会的方方面面。政治和经济的分离既是西方经济发展的根源，也是其社会问题的根源。而在东方尤其是中国，经济活动从来就被定义为政府责任的内在部分，政府把推动经济发展作为己任，同时也从中获得政权统治的合法性。尽管政府和市场的关系在不同历史阶段表现形式不同，但经济活动是政府的责任这一政治经济哲学从古至今没有发生根本的变化。直至今天，老百姓的文化心理中仍然对政府的经济责任抱有高度的认同。事实上，如果把西方政治经济学的源头追溯到古希腊，我们会发现古希腊人对经济的看法和中国十分相似：家庭被视为国家的基本单元和基础，而经济则是对家庭的管理。这点和中国古代哲学家尤其是儒家的看法非常相似。这一政治经济概念到罗马帝国也没有发生很大的变化。

直到迈入近代，西方社会的政治和经济才分离开来。有两件经验事实促成了这种政治和经济的分离：第一，罗马帝国的解体和商人的崛起；第二，政治秩序的重建。罗马帝国时期，帝国境内不同区域之间存在着广泛的贸易。帝国解体之后，欧洲不再存在统一的政体和政治力量，原来帝国的土地被分割成数量庞大的地方性政体（或者小王国）。宗教成为最重要的力量。经济活动分散化，寺院经济就是表现之一。到了中世纪后期，欧洲城市兴起。由于不存在统一的“中央政体”，城市表现为实质性的自治形式，而城市的政治主体便是商人。商人不仅在欧洲经济发展过程中，而且在欧洲近代国家的崛起过程中扮演了极其关键的角色。虽然商人（后来被称为“资本家”）履行的主要是经济功能，但经济功能导致了商人的政治功能。由于市场越大，利润越大，城市商人发展到一定阶段就必然产生巨大的动力去冲破城市的边界，创造更大的市场。而政治人物（国王）出于统治更多土地和人民的目的，和商人一样也有扩张的冲动。因此，在扩张这一点上，国王和商人共享了同样的利益：商人需要一个统一的“民族市场”，而国王需要统一的“民族国家”。这两种力量的联合，在欧洲形成了巨大的中央集权的动力。欧洲近代的发展首先是这一中央化的过程。

这种政治力量和经济力量的交易造就了欧洲的民主制度。国王要统一国家，商人要统一市场，两者走到了一起。国王要统一国家需要商人的财政支持，而商人可以出钱，但又不相信国王。于是，商人要和国王签订“合同”，保护自己的私有产权，“私有产权的保护”就是国王和商人之间的“契约”。但光有这个“契约”对商人来说还远远不够。如何保证国王在国家统一之后继续履行这份“契约”呢？商人的第二步就是让自己成为国王政治权力的根源。这便是西方最早“人民主权”概念的来源。这里的“人民”显然并非指所有人，而是仅指有钱的商人。这种“人民主权”的结果就是商人占据议会，议会产生政府，也就是商人产生政府。近代欧洲的议会在很长时间里就是商人的议会。商人驯服了政治权力，商人成为和国王分享政治权力的第一个“人民”群体。在这个意义上，马克思把当时西方的民主称为资产阶级的民主，而政府只是资本的代理人。

资本依靠国家的力量成长，但当资本成长之后，其固有的扩张冲动便试图逃离政治的制约而去寻求自身的独立发展。资本寻求独立的过程造成了经济、政治和社会之间关系的急剧变化。至少在西方，社会的命运和经济的这一“独立”过程息息相关。当商人（资本）依靠国家力量得到了统一的民族市场，商人自身也成为政治的合法性基础、控制了政府过程，就形成了实际上的政治和资本的合一。在这个原始资本主义阶段，资本唯利是图，而社会整体成为资本的牺牲品。雨果、狄更斯、马克思等人都深刻描述过原始资本主义崛起对社会所造成的冲击性影响。而当社会忍无可忍的时候，反资本的社会运动就不可避免，这也是社会主义运动兴起的原因。而当社会主义运动最终以资本和社会之间达成新的均衡而终结时，就诞生了“福利国家”。

从原始资本主义到福利资本主义的转型过程，是政治力量、经济力量和社会力量三者互动的过程。三者都有促成这种转型的动力。就社会来说，就是追求至少是体面的生活，例如更高的工资、更好的工作和居住环境、更多的教育等，也就是实现后来所说的各种“人权”。社会主义运动开始的时候人们所追求的就是这些利益。不过，马克思当时认为只有推翻了资本主义制度、改变所有制结构才能实现这些方面的利益，因此他提倡革命。尽管这种新意识在当时也为很多人（尤其是知识分子）所接受，但至少在欧洲并没有实现马克思所预见的革命，只是到了俄国和其他一些落后社会才发生革命。这是因为马克思过于强调社会力量的作用，对政治力量和经济力量的自身变化估计不足。实际上，当社会主义运动开始时，资本和政治都面临一个新的环境，也开始了自我变化过程。

资本的自我变化是有动力的。首先，资本需要社会稳定。稳定的社会意味着可以预期的投资环境。为了稳定，资本是可以拿出一些利益来做交易的。在社会高度分化的情况下，单一的法治并不能保障社会的稳定，因此资本也并不反对“保护社会”。世界上第一份社会保障计划产生在德国俾斯麦时期，这份计划的目标就是为了保障社会稳定。第二个变化来自资本本身的矛盾，资本一方面需要剥削工人，但同时又需要培养工人成为消费者，因为资本所生产的产品需要通过消费才能转化成为利润。消费市场包括内部和外部的。当内部市场饱和时，西方资本主义就走上了对外扩张的道路，对非西方国家一方面获取生产所需的原材料，另一方面倾销商品。培养工人消费者不是资本的善心，而是资本获利机制的一部分。但在客观层面，这个培养的过程也满足了工人阶层的利益。

政治变革的动力在于政治合法性基础的变化。近代以来，早期君主专制的基础是贵族。如上所述，商人崛起之后开始和贵族分享权力，所以商人是第一个参与到政治过程的“人民”群体，也是近代西方民主化的主力。尽管早期的选民极其有限，主要是有财产者、向国家纳税者，并不包括工人、妇女和少数民族等，但选举逻辑本身具有某种扩张性，即从少数人扩张到多数人。随着选举权的扩张，政治权力的基础也发生变化。早期，政治权力的基础是贵族和商人，后来逐渐扩张到工人。这个扩张过程刚好也是工人阶级“中产化”的过程。当政治权力的基础不再局限于资本的时候，政府开始偏向社会。这使得西方福利社会的发展获得了巨大的动力。二战之后相当长的一段时间里，基本上是政治力量和社会力量的结合促成了福利社会的大发展。

福利社会的大发展强化了社会的力量，但同时也压缩了资本的空间，导致资本、政治和社会三者之间新的失衡。因此，到1980 年代，资本开始寻求新的方式来改变平衡，这就是美国里根和英国撒切尔以“私有化”为核心的新自由主义运动的大背景。这场运动是对二战以来福利主义的反动。如果说国内的私有化在“一人一票”的选举政治环境中还遇到了社会的强烈抵制，那么在国际环境中它则取得了前所未有的成功，造就了长达数十年的新自由主义全球化运动。资本的全球化使资本得以绕开本国政府的控制与国内社会的抵制，在全球范围内畅行无阻，结果造成了不同国家之间资本、政治与社会的失衡，即收入分配的巨大差异和社会的高度分化。

历史地看，这一现象的关键就是西方国家政治和经济的全面“脱钩”。如前面所讨论的，西方民主已经经历了从传统的“共和民主”向当代的“大众民主”的转型。早期的民主是精英民主，即少数人的民主，或者少数人之间的“共和”。但自1970 年代以来，随着“一人一票”制度的实现，政治的合法性完全基于选票之上。这一变化导致了几个结果。第一，政府和发展的分离。尽管经济议题总是西方选举的主题，但政府和发展之间的关联充其量也只是间接的，选票和政治权力之间则具有最直接的关联。也就是说，经济表现好有助于候选人得票，但仅仅是有助于而已，并没有直接的关联。对候选人来说，有太多其他的方法来获取选票了。第二，政治人物即使想承担“发展”的目标，但是缺乏有效的方法来实现发展目标。在西方，政府可以和经济发生关系的方法无非就是财政和货币两种。但当利率趋于零的时候，货币政策就会失效；当政府债务过大的时候，财政政策也会失效。西方政府现在倾向于使用量化宽松政策，但量化宽松本身并不解决问题，只是缓解或者推迟问题。第三，因为巨大收入差异造成的社会高度分化使得传统政党政治失效，政治失去了主体，越来越难以出现一个有效政府，更不用说一个有能力致力于经济发展的政府了。在精英共和时代，西方多党能够达到共识，因为不管谁当政都来自这个小圈子；在中产阶级为主体的社会，多党也能达到共识，因为不管左右，政党都要照顾到拥有最多选票的中产阶级的利益。但在大众民主时代，尤其是在面临社会高度分化的时候，政党之间只能互相否决，造成的只是更多的社会分化。

在上述这个背景里，我们不难理解，今天西方盛行的反全球化、贸易保护主义和民粹主义都是西方社会内部政治、经济和社会失衡的产物。西方如何通过改革使这三者重新回归均衡？这尚待观察。但可以预计，在政府不承担经济发展责任的情况下，即使政府可以积极履行中间角色（主要是税收），而把发展责任简单地留给资本，要走出目前的不均衡状态还是困难重重。

二、中国政治经济学：发展作为国家的责任

在东方，中国文明演化出了另一类政治和经济的关系。无论是在知识层面还是实践层面，中国文明从来没有把经济视为一个独立的领域。确切地说，经济从来就是国家治理的一个有效手段。在中国最重要的经济文献《管子》中，首篇《牧民》就论述了经济对国家治理的重要性。春秋战国时代虽然百家争鸣，但对政府的经济角色并无异议，各家只是在政府和经济之间关系的程度上有不同的主张。自汉代《盐铁论》以后，中国基本上对政府的经济责任以及政府如何承担这个责任有了共识。西方��代以来，很多学者把中国视为是“水利社会”，并进而把“水利社会”视为中国传统专制主义（东方专制主义）的经济社会根源，这是单纯从近代西方经验出发的，因为如前所述，西方近代以来走了一条政治和经济分离的道路。事实上，“水利社会”仅仅是中国政府经济责任的表现之一。

今天，西方把中国看成是“国家资本主义”。但如果我们梳理一下从汉朝到当代中国的经济形态，就会发现中国几千年来一以贯之地存在着一个比较有效的政治经济体制。叫它“资本主义”也好，“市场经济”也好，中国一直以来都有一个三层市场或者三层资本共存的大结构。顶层永远是国家资本；底层的都是自由民间资本，像今天的中小企业；还有一个中间层面，就是国家跟民间互动合作的部分。在这个结构中，一些关系到国民经济支柱的领域，国家一定要占主导地位，但是大量的经济空间会放给民间自由资本；而在中间层，政府和民间资本积极互动，有合作也有竞争。通过这样三层的资本结构，政府维持与市场之间的平衡，并履行经济管理的责任。在中国漫长的历史中，只有四个比较短的时期走了经济国家主义化的极端，即国家完全占据主导地位、市场几乎被消灭：第一个是两汉之间的王莽改革时期，第二个是宋朝王安石变法时期，第三个是明朝朱元璋的改革，第四个就是改革开放前的计划经济时期。除了这四个时期外，中国的国家—市场关系基本上都是相对平衡的。应当指出的是，即使是在这四个时期，政府垄断经济的出发点仍然是更有效地进行经济管理、促进经济发展。政府承担发展的责任这一点是一以贯之的。

上述三层资本共存的结构也决定了：在中国，市场一定要服从国家治理的规制。市场存在着，但不是西方早期资本主义那样的完全自由市场，而是被规制的市场。近代以来，西方的市场尽管也是被规制的，但基本上还是资本占据主导，即使政府也要服从市场原则。在这个意义上，中国最好的经济学著作就是《管子》。如果要解释中国几千年的经济历史，《管子》比西方任何经济理论都有效。例如，西方经济学讲供需关系，但供需主要是靠市场调节。后来凯恩斯强调政府在这一过程中也要扮演角色，但市场仍然是主体。《管子》不讲“供需”，而讲“轻重”，调节“轻重”的角色便是政府，而非市场。

近代以来，中国一直面临的是“国家与革命”的问题。而到1949 年中华人民共和国成立后，革命问题转变成了“国家和发展”的问题。这个顺序不难理解，因为只有确立了政治秩序之后，经济发展才能提到议事日程上来。在解决“国家与革命”的问题上，近代的各派政治力量都有自己的主张，但日后的经验证明中国共产党是最成功的。这个关键便是中共接受了马克思列宁主义。列宁的《国家与革命》要解决的便是在落后国家如何通过革命确立一个新的政治秩序的问题，毛泽东一代革命家则通过把列宁的学说成功应用到中国革命，在与各种政治力量的斗争中胜出，确立了一个新的政治秩序。

建国之后的一段时间里，毛泽东也曾经想继续用“革命”的手段来解决“发展”问题，但并未成功。改革开放以来，中国是当代世界少数几个成功解决了“国家与发展”问题的国家。实际上，改革在潜意识上可以说是对中国传统政府与市场关系的回归。从中国历史的传统来看，80 年代的改革不是无源之水，而具有必然性。正是这一深远的政治经济传统，使中国与其他国家区分开来。中国与西方区别开来，是因为中国尽管向西方学习市场经济，但不会放弃国有企业作为有效推动经济发展的手段，也不会放弃政府对经济活动的有效干预。中国与苏联和东欧社会主义国家区分开来，是因为中国不会像这些国家那样通过简单的政治手段（政治开放和民主化）和“大爆炸式”的经济手段（政府退出经济活动和激进私有化）来幻想谋求经济发展。同时，中国也与许多发展中国家区分开来，不会幻想依赖西方经济来谋求发展。

今天，西方不承认中国的市场经济地位是从西方的意识形态出发的。但中国怎么变也不会变成西方那样的市场经济。中国还会继续是上述三层资本、三层市场结构，互相协调着往前发展。较之西方体制，这一结构有它自身的优劣。中国一些经济部门（主要是国有部门）的效率会比西方市场经济差一点。但必须指出的是，西方的公共部门（相当于中国的国有企业）效率也是成问题的。中国经济的效率和创新能力主要在底层的自由企业和中间层。中国的三层结构经济体的优势在于能够预防大的经济危机、能够建设大规模的基础设施、能够大规模有效扶贫等。西方资本主义，正如马克思分析的那样，不可避免地会爆发周期性的经济危机，比如1930 年代的大萧条，1997-1998 年的亚洲经济危机，2007、2008 年的全球性经济危机等。中国过去40 年基本上没有经济危机，这跟这个政治经济体制的调控能力有关系。改革开放40 年以来，中国已经取得了巨大的经济成就，从邓小平所说的“贫穷社会主义”跃升为世界第二大经济体，使7亿多人脱离贫穷。要理解这一奇迹，首先要理解中华文明的政治经济观念及其所演化出来的政治经济体制。

广义上说，东亚经济模式也是中华文明的衍生。日本、韩国、中国台湾、中国香港和新加坡等东亚经济体被世界银行视为“东亚奇迹”。人们发现，二战之后，在仅有的十几个成功逃避中等收入陷阱的经济体中，东亚就占五个。而这五个经济体就处于传统意义上的“儒家文化圈”之内。在儒家文化圈内，一个普遍的意识就是：推动经济发展是政府的责任。虽然这五个经济体对政府如何推动经济发展有不同的看法，但没有人会怀疑政府的经济责任。它们的一个共识便是：发展是硬道理。进而，这五个国家或地区的政府不仅推动了经济发展，而且努力通过社会建设，培养中产阶级，实现社会转型。今天，其中一些经济体（尤其是台湾）因为效法西方民主，政府和经济开始分离，政府无能继续推进经济发展，结果造成了类似西方的问题。这个趋势也是值得观察的。

三、两种政治经济学模式的未来

今天，东西方两种政治经济模式都面临问题和挑战。但无论从理论上还是经验上来说，西方面临的问题需要通过结构性再造来解决，而中国面临的问题属于在现存结构之上调整和改进的问题。

在西方，主要的问题是如何实现政治经济之间的再关联，也就是说，政治如何再次对经济行使权力，使得经济在一定程度上配合政治的需要，并且在经济和社会之间实现再平衡。西方目前内部的民粹主义和对外的经济民族主义，主要是内部经济问题的结果。2008 年全球金融危机是西方经济结构失衡的产物，但这么多年过去了，经济结构并没有变好。其主要问题是，在政治很难作为的情况下，结构性调整光靠经济力量本身很难实现。这些年来美国政府在经济上比较有所作为，包括再工业化、技术创新、保护本国产业等，但并不能从根本上改善经济结构，从长远来说也必然产生更多的新问题。北欧少数国家开始试行的“一人一份工资”模式也不是什么新思路，只是福利模式的扩大版。西方如何能够像当年建设福利国家那样再次进行重大的改革和调整来实现政治、经济和社会的再平衡，还有待观察。

而对中国模式来说，经济发展一直是政府的责任，这一点不仅不会放弃，而且会更加巩固。中国可以改进的地方有很多，但围绕的依然是三层市场之间的平衡这一目标。实现这一平衡需要产权、法治和政策各个层面的共同努力。对产权来说，光强调私有产权的明确和保护远远不够，国有企业的产权、国有和民营合作的产权和私有产权同样需要明确化。对法治来说，法律必须平等地适用于三层资本。在这方面，急需将现有的政治和政策的保护转化成为法治的保护。对政策来说，政府需要根据三层资本的发展情况，尤其是失衡的情况，在必要时对不同资本进行扶持和发展。需要进一步研究和厘清哪些领域需要以国有企业为主体，哪些领域可以大量让渡给民营企业，哪些领域适合政府和民营企业进行合作。政府需要促成国有企业追求自身的发展能力，而不是通过现有的方法（例如垄断、政策寻租等）。政府需要更加赋权于社会本身，培养社会自身的发展能力，使得社会有能力来平衡资本的力量，而不是仅仅依靠政府来平衡。

作为政府责任的发展是中国国家意识形态的内核。在这一点上，中国仍大有可为。执政党可以围绕发展继续转型，发掘新的合法性基础，同时也可以通过经济发展来重塑中国的社会结构，促进社会稳定。从长远来看，至少在经济层面上，这个多层资本复合体制是中国对世界文明的贡献，也是中国可以为其他国家提供的一个制度选择。

作者简介：郑永年，新加坡国立大学东亚研究所所长

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