中国环境立法，已进入利益博弈时期

李萱

来源：《绿叶》

    摘要：最近30年，“环保部门立法虽多，但是管用的不多”——环境立法面临西西弗斯式的困境；同时，环境保护已从社会意识觉醒阶段进入利益博弈阶段。展望未来，环境立法的关键是强化与完善环境法律与环境政策之间的对话，调整合法行为之间的经济利益关系，调整违法行为之间的法律利益关系；对于更为根本的环境权利，若能理论突破并进而立法，不仅环保，甚至中国将有大场面。

    1979年9月，环境保护法（试行）颁布实施，至今已走过30年历程。孔子说“三十而立”，钱穆先生解释道：“立，能确有所立，不退不转，则所志有得有守。”通俗地说，“三十而立”意味着可以坦然面对一切困难，如果不退缩、不转向，那么以后必有所得。在利益博弈的新时期，环境立法“确有所立”的重点在于法律与政策之间进行良好沟通，调整合法行为之间的经济利益关系，调整环境违法行为之间的法律利益关系。

一、环境立法的西西弗斯困境

    2008年，国务院发表“中国法治建设白皮书”，这样总结当前中国环境立法状况：制定了《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等9部环境保护方面的法律，以及《可再生能源法》、《水法》、《矿产资源法》和《清洁生产促进法》等17部资源节约和保护方面的法律。出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件，地方性法规、部门规章和政府规章660余项，国家标准800多项。建立健全了环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、限期治理、总量控制和排污许可制度，以及自然资源的规划、权属、许可、有偿使用、能源节约评估等方面的法律制度。

    30年中，没有哪个法律部门像环境法这样，年年有法律通过，甚至一年有几部环境法律法规出台。1992年联合国环境与发展大会上，中国就向世界宣布：中国已经形成了具有特色的环境法体系。但是，与环境立法的迅速发展不相匹配的是，环境法的实施状况正在遭遇越来越多的诟病。比如，我国现行环境法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题，这些环境保护法律在实质内容上，既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于环境保护的经济政策，例如金融、税收、保险等政策问题。一方面，耗费大量人力物力的环境立法数量迅速增长；另一方面，制定出来的环境法律法规却似乎并不怎么管用。环境保护部副部长潘岳坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”不断出台的环境法律法规并未对环境保护与污染防治产生预期效果，环境立法面临着一个像西西弗斯推动巨石上山一样的困境。

二、环境立法，进入利益博弈时期

    人们探索这一困境的根源，将其归结为环境立法各个基本环节存在的缺失。例如，立法违背科学、或立法技术存在问题；法律规定的政策性色彩过浓，缺乏操作性，混同了法与政策的界限，使法无法或很难有效试行；立法技术存在严重欠缺，法律规范不完整，只有行为模式，没有行为后果；不明确、不具体，弹性过大，给实施带来很大麻烦，等等。

    问题如此多，似乎难以解决。还是潘岳一语中的，他说，当前，我国的环境保护已经从社会意识觉醒阶段进入了利益博弈阶段。随着改革推进和市场经济的发展，社会各种利益要求日趋复杂多变，面对各方利益的博弈，现有环境法律规则难以起到有效的引导与制约作用，法律权利义务的设定与现实经济生活中的利益关系常常相抵牾，如果根据法律上的权利义务设定所获得的利益小于现实生活中环境违法行为获得的利益，恐怕多数人都会选择后者。

    此前，环境立法面临的主要是环境保护与经济建设之争。《环境保护法》第四条规定：“环境保护工作同经济建设与社会发展相协调”，这就意味着经济建设优先于环境保护，多年来围绕这一立法目的的争议清晰勾勒出了环境保护与经济发展的关系，这是问题与主义之争。

    今后，环境立法的主要难题是既得利益的博弈，是利益集团的经济利益与公众权利、个体权利之争，这也是当前环境立法的关键所在。比如近日通过的《规划环评条例》，在立法过程中，不少部门和地区对规划环评不支持，甚至以种种理由逃避规划环评，其原因是规划环评所注重的长期利益、全局利益，往往与部门利益、地方利益相冲突。经过几轮的利益博弈，公众被赋予知情权、公众可以查阅、复印规划环评报告等基本权利都被删除掉了。环境保护进入利益博弈阶段，环境立法也应随时而变，应充分考虑法律关系上的利益关系与现实经济生活中的利益关系，建立起利益平衡机制：

    一是合法行为之间的利益重构。调整合法行为之间的利益关系，使有利于环境保护的行为可以获得合理的经济回报，不利于环境保护的行为需要付出相当的成本。

    二是违法行为之间的法律关系重构。建构违法行为之间的利益关系，提高违法成本，一方面，加大对环境违法行为的处罚力度，另一方面，建立完善的环境侵权损害赔偿法律制度。

三、在法律与政策之间舞蹈

    对损害环境的合法行为进行利益重构，意味着环境立法面临着一个两难选择，一方面，环境保护已经在社会范围内达成共识，另一方面，经济建设与社会发展又是生存之本，但经济建设必然会损害环境。如果不同的行为都是合法的，当行为者的利益发生冲突时，怎样调节？对合法行为进行利益重构与价值分配，正是环境政策特别是环境经济政策的题中之义。

    30年间，中国环境立法的一个显著特点是，环境政策与环境法律的关系似一衣带水，剪不断、理还乱。没有一个法律部门像环境法这样出现如此大量的政策性规范，并且，这些政策性规范在环境立法、环境司法与环境执法中发挥着举足轻重的作用。一方面，环境立法中为数不少的法律被称为“政策法”，从而严重降低了法律的可操作性；比如，《清洁生产促进法》、《可再生能源法》等法律中存在着数量不菲的指导性、建议性、鼓励性条款。另一方面，环境政策与环境法律法规在体系上缺乏协调，对环境法律的实施与环境状况造成较大影响。比如：20世纪80至90年代鼓励发展农村“15小”企业，最近几年以国民生产总值指标作为考核领导干部政绩主要标准的做法等，这些都对环境法律的实施造成冲击。

    近年来，中国的环境经济政策轮廓渐趋明朗、力度日渐增大。2008年，《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》、《关于环境污染责任保险的指导意见》以及《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》等多项环境经济新政策相继出台。这些环境经济政策的目的在于对新时期的多元利益关系进行初步界定，按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为。

    环境经济新政策的出台为处于困境中的环境立法独辟蹊径，这意味着环境立法对国家和社会生活中的哪些内容应诉诸法律规范、哪些应该用政策来调节已经能够给予较为科学的区分与说明，从而避免长期以来屡遭诟病的法律政策化或政策法律化。首先，环境政策是利益博弈阶段的社会价值分配与资源配置的有效工具。其次，环境法律是社会共同体正常生活所需要的最低约束。环境立法既需要充分吸纳民意，又应当及时、有效地为社会和公众提供行为规则和裁判规则。因此，立法空白的补充、立法瑕疵的矫正，不能仅仅依赖正式而相对漫长的立法程序的启动，而应当同时发挥行政机构和司法机构的制度创设功能。在利益博弈时期，沟通环境法律与环境政策之间的对话是环境立法的关键。

结语：为权利而斗争

    环境立法30年，对环境权利的讨论一直如影随形，但至今仍难以捉摸。环境权到底是什么？有关环境权的概念、内容、种类等这些最基本的问题仍然众说纷纭，莫衷一是。而现实生活中，从松花江污染到血铅事件，并非仅仅是单纯的环境权利保护欠缺的问题，它的背后是生命、健康和财产的代价，是老百姓和中国社会的一大切肤之痛。环境保护部部长周生贤曾透露说，“在中国信访总量、集体上访量、非正常上访量、**件发生量实现下降的情况下，环境信访和群体事件却以每年30%以上的速度上升”。

    理论研究上对环境权利无所适从，现实生活中环境信访与群体事件频发，都从一个侧面反映出环境立法上对公民环境权利保护的重大缺失。德国法学家耶林说，要为权利而斗争，若无权利，人将归于家畜。在群体性环境事件中受害的中国老百姓也许更能有深刻的体会。

    成熟一个、制定一个，这是长期以来的中国式立法哲学。虽说，环境权利进行立法的时机尚未成熟。但是，与权利密切相关的法律责任已经提上立法日程。2008年12月，《侵权责任法（草案）》首次对环境污染责任做了专章规定。同时，政府环境管理权力的改革也开始落实。加强政府的环境管理权力，完善环境侵权损害赔偿法律制度，这些都是实现公民在环境上法律利益的重要法律保障。当以上措施初见成效时，环境权利立法自然会水到渠成。