试论改进中国环境治理的新方向

洪大用

载《湖南社会科学》2008年第3期。

内容摘要：本文认为中国目前环境衰退的一个突出特征是“边治理、边衰退”，也就是表现为治理失灵。我国环境治理所具有的早生性、外生性、形式性和脆弱性都导致了治理失灵，但是更重要的是由于治理主体不完整这一内在的、结构性的缺陷。为此，作者认为应当根据中国公众参与的新情况、新特点，即中国公众参与正在经历从环境关心到环境行动的重大转型，借助公众的理性维权行动，以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果。

关键词：环境治理、公众维权、社会转型

作者简介：社会学博士，现任中国人民大学社会学系教授，主要从事环境社会学、应用社会学与社会政策方向的教学与研究。

联系方式：100872，中国、北京、中国人民大学社会学系；

近三十年来，中国经济高速成长，人民生活水平大大提高。但是，与此同时，中国环境状况却未见明显好转，已对中国经济的进一步增长和人民生活质量的进一步改善构成了重大威胁，并对全球环境变迁形成了重要影响。由此，如何改进环境治理，建设“资源节约型、环境友好型”社会，就成为中国现代化进程中所要面临的重大问题。本文就此略作讨论，以供大家批评。

一、中国环境治理背景下的环境衰退

面对中国日益恶化的环境状况，人们很自然地联想到没有环境治理。然而，事实是中国的环境治理日益制度化。我们所面临的环境衰退实际上是一种“边治理、边衰退”的情形，在很大程度上表现为环境治理失灵。

一般认为，中国环境治理工作开始于20世纪70年代初（曲格平，1992；解振华，1992），几乎是与世界范围内关注环境治理同步的。从那时以来，中国政府在促进经济社会发展的同时，逐步推进环境治理。时至今日，就一些主要指标而言，中国环境治理确实已经日益制度化了。

首先，中国环境法制建设正在逐步完善。

根据国家环保总局1997年至2006年发布的“全国环境统计公报”以及国务院新闻办公室于1996年6月和2006年6月分别发布的两份“中国环境保护白皮书”，我们可以了解到中国目前已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国环境保护法》为主体，以环境保护专门法、与环境保护相关的资源法、环境保护行政法规、环境保护行政规章、环境保护地方性法规为主要内容的环境法律体系以及相关的环境标准体系。

《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。自1949年中华人民共和国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部。自1996年以来，国家制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律，以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律；国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《危险化学品安全管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《野生植物保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等50余项行政法规；发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件。此外，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权，为实施国家环境保护法律和行政法规，还制定和颁布了大量的规章和地方法规。

与此同时，中国也已建立国家和地方环境保护标准体系。国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准；地方环境保护标准包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准。截至2005年底，国家颁布了800余项国家环境保护标准，北京、上海、山东、河南等省（市）共制定了30余项环境保护地方标准。

下表1是1996年到2005年中国环境法制的建设情况。

表1：1996-2005年中国环境法制建设情况

数据来源：根据国家环保总局1997年至2006年发布的“全国环境统计公报”整理。

其次，中国的环境保护机构不断健全。

    自20世纪70年代以来，中国环境保护机构建设经历了从无到有、从虚到实、从临时到常设、从附属到独立、从低规格到高规格的非常曲折的历程。到今天，基本上已经建立了数量庞大的、从国家一直延伸到基层乡镇的环保机构体系。参见下表2。

表2：1996-2005年国家各级环保机构和人员状况

数据来源：根据国家环保总局1997年至2006年发布的“全国环境统计公报”整理。

由上表2可见，自1996年到2005年，全国各级环保机构数量不断增加，增幅达到38%，其中，乡镇一级的环保机构增幅最大，达到40%，虽然自2002年以来，由于乡镇机构改革，其总数有下降的趋势。

再次，中国的职业环保人员持续增加。

由上表2可知，从1996年到2005年，全国各级环保人员也有大幅增加，增加幅度达到75%。其中，乡镇一级的环保人员增幅最大，达到171%，虽然自2002年以来，由于乡镇机构改革，其总数也有下降的趋势。增幅次高的是县级环保人员，达到80%。

从以上主要指标看，中国环境治理的制度化趋势是非常明显的，而且显示出加强基层的迹象。然而，问题的关键在于：一方面，政府不断加强环境治理；另一方面，这种环境治理的成效非常有限，往往只能改善局部地区的局部问题，难以有效改善整体环境状况，中国环境危机的态势依然严峻，由此凸显出某种程度上的环境治理失灵。

二、中国环境治理的缺陷分析

中国日益制度化的环境治理为何失灵？在我看来，现行环境治理所具有早生性、外生性、形式性和脆弱性等特征，都是导致其失灵的重要原因。

首先，我们来看中国环境治理的早生性。这种早生性既是相对于发达国家环境治理实践而言的，也是相对于国内社会经济发展状况和公众环境意识状况而言的。我们知道，发达国家是在经历了数百年的现代化历程之后，在经济比较发达、社会财富增加、公众价值观念发生大转型的背景下，才开始大规模的环境治理的。有的学者已经明确指出，西方环境运动的基本背景是西方在价值观发生静悄悄的革命后开始流行后物质主义价值（Inglehart，1995）。而在中国，环境治理的实践是在经济水平还很低、人民还不是很富裕、物质主义价值还很盛行的背景下开始的①。我们开始环境治理一方面是受环境治理全球化的驱动不得不做，另一方面也是因为国内环境恶化的趋势迫使我们不得不做。但是，我们的环境治理相对于我国经济发展的阶段、相对于社会整体的实际需求而言，确实表现出了某种程度的早生性。正是由于这种早生性特征，使得中国环境治理的实践总是面对着各种主体谋求发展的严峻挑战，在很多时候，由于国际层次和国内层次的不平等格局，发展的合法性甚至要强于环保的合法性。由此，当发展与环保面临严重冲突时，因为追求发展的冲动而不惜牺牲环境的现象也就难以避免。

其次，我们来看中国环境治理的外生性。洪大用在2001年出版的著作中指出，中国环境治理受到了国际环保浪潮的影响，中国的环境治理是国际环境治理的重要组成部分。不仅如此，就国内情况而言，中国的环境治理还具有社会精英自上而下推动的特征，环境治理的制度创新带有自上而下、自外而内的强制性制度变迁的特点，并不是源于社会内部的、自下而上的诱致性制度变迁。更进一步说，中国环境治理在相当长的时期内也是游离在中国主流的社会经济体制之外的，是“体制外”的存在。我们注意到，自20世纪70年代发起的环境治理工作长期没有纳入国家的发展计划。直到1980年代中期，仍然有主管环保工作的人士指出：环境治理在很大程度上是“环保部门自说自话，没有真正纳入国家、地方、部门的经济、社会发展计划之中，存在‘两张皮’的现象”（办公室，1988，页637）。直到1992年，中国环境保护年度计划指标才被首次纳入国民经济和社会发展计划，开始“努力实现两者同步编制、同步下达实施、同步检查考核”（《中国环境年鉴》，1993，页27）。也正是在这一年，环境统计数据才被首次列入国民经济与社会发展统计公报。不仅如此，中国环境保护的经费支出长期以来竟然没有合法名目，直到2006年，环境保护支出科目才被正式纳入国家财政预算。而且，迄今为止，中国绿色国民经济核算也仍然是在研究之中，并未付诸全面实践。由此可见，中国环境治理的外生性特征是非常明显的。这种外生性使得它对中国实际的社会经济进程的影响非常有限。

再次，我们来看中国环境治理的形式性。这种形式性特征在很大程度上是与中国环境治理的早生性和外生性密切相关的。一方面，由于国内严峻的环境状况和国际社会的驱动，我们不得不推动环境治理；另一方面，由于发展经济、改善人民生活、提升国家实力的现实需求，我们又不得不扩大资源开发，加速经济增长，从而不可避免地加大环境压力。在这种困境下，中国的环境治理就不可避免地具有某种程度的象征性、形式性，突出体现为制度建设先行、抓治理重点、搞运动式的环境治理、边治理边污染等等方面。在这种环境治理实践的背后，实际存在着“有比没有好”、“搞比不搞好”的无奈心态。此外，在环境治理实践中，诸如“中央重视，地方不重视”、“会上重视，会下不重视”、“纸上重视，实际工作不重视”、“说起来重视，做起来不重视”等等现象，也都可以说是中国环境治理形式性的重要体现。对于这种形式化的环境治理，我们很难预期其有很好的实际效果。

最后，我们来看中国环境治理的脆弱性。在一定程度上可以说，以上所分析的一些特征决定了中国环境治理的脆弱性，突出表现为中国环境保护部门是政府机构中的弱势部门（尽管最近一段时间情况似乎正在发生一些变化）、中国环境保护工作缺乏强有力的机制和手段（特别是与破坏环境的强大力量与高效机制相比，更是如此）、中国破坏环境的各种行为难以受到有效的责任追究（特别是对政府主导的环境破坏，很难追究其实际责任）、中国的环境保护缺乏强大的社会力量支撑（特别是有组织的持续的推动环境保护的社会力量）等等方面。很明显，一种弱势的环境治理，很难取得实际的治理效果。在某种程度上，能够维持这种弱势力量的持续存在也就很不错了。

除了以上所说的中国环境治理的主要特征外，我想更重要的是：中国迄今为止的环境治理模式依然存在着内在的、结构性的缺陷，即治理主体的不完整。我们知道，现有的环境治理主要是依靠政府推动的，公众作为环境治理的重要主体没有受到切实的重视，公众自觉参与环境治理还非常不足，同时面临着诸多条件与机会的限制。笔者在2001年出版的著作中着重分析了这种政府主导型环境治理模式的局限，指出这种治理模式几乎注定了治理失灵的命运，并提出了通过组织创新，优化环境治理结构，推动公众参与，以期改善中国环境治理的政策主张。现在看来，这种主张仍然具有重要的理论意义和现实意义。

三、借助公众理性维权的力量改进环境治理

但是，我们也注意到一个明显的事实，那就是中国目前的公众参与出现了一些新情况、新特点，从而使得我们需要更进一步地思考有效促进公众参与的具体方式。

通过最近几年对中国公众参与环境治理的观察和分析，我进一步认为，目前要推动更加有效的环境治理，还有一个更具现实性的路径，那就是通过进一步保障公众理性的环境维权来促进公众对环境治理的参与。

我们注意到，随着中国经济的快速发展和人民生活水平的提高，越来越多的人更加关注生活质量，更加重视维护自身的环境权益，在自身环境权益遭受侵害时，越来越倾向于采取实际的行动表达不满并寻求补偿。换句话说，中国公众参与正在经历从环境关心到环境行动的重大转型，这在现实生活中的具体体现就是我国环境纠纷的数量呈现出迅速增长的态势。参见表3。

表3：20世纪90年代中期以来中国环境纠纷情况①

从上表3可以看出，自1995年以来，我国环保部门收到的群众来信数量和接待的群众上访数量都呈现出增加的趋势。特别是自2002年以来，虽然环境污染与破坏事故次数有所下降，但是群众来信却以平均每年13%的速度递增。事实上，在现实生活中，公众由于环境权益遭到侵害，甚至采取一些极端的自立救济手段，由此引发一些**件，并且这样的事件也呈现出日益增多的趋势。

与纯粹通过宣传教育来启发公众环境意识、形塑环境保护的价值观、促进公众参与相比，直接通过回应公众现实的环境利益诉求，切实保障公众正当的环境权益不受侵害，明显更能激励公众对于环境治理的自觉关注和参与，因为这样的环境治理已经与其切身利益相关。如果我们不是简单地抑制或者忽视公众的环境权益诉求，而是能够在回应公众日益增长的环境权益诉求的过程中，发展出更为公正、更为合理、更加有效的制度安排，那么我们就可以实实在在地把公众纳入到我国的环境治理实践中，借助公众理性维权行动的力量，不断改进我国的环境治理实践。

当然，在实践中通过扩大公众参与和借助法律途径来促进环境治理，依然存在着这样那样的问题，对于这些方面问题的深入研究既是今后环境社会学发展所应关注的重点，也是我们改善环境治理的实际需要。

参考文献：

1.       《中国环境年鉴》，1993，中国环境科学出版社、中国环境年鉴社。

2.       国家环境保护局办公室（简称“办公室”），1988  《环境保护文件选编》（1973~1987），中国环境科学出版社。

3.       洪大用，2001，《社会变迁与环境问题——当代中国环境问题的社会学阐释》，首都师范大学出版社。

4.       解振华，1992 《中国环境保护机构的历史沿革》，《中国环境报》，10月8日。

5.       曲格平，1992，《走有中国特色的环境保护道路》，载《中国环境报》，11月17日。

6.       Ronald Inglehart, 1995, “Public Support for Environmental Protection: Objective Problems and Subjective Values in 43 Societies”, Political Science & Politics, Vol.28, No.1：57-71.