中国的环境运动

张玉林

    中国的环境运动是舆论形成与频繁发生的诸多行动、事件的集合。从主体特征和行动方式来看，它包括城市知识分子的环境启蒙、环境非政府组织的环境保护行动以及基层民众的申诉和抗议行动。三类行动都是在广泛而严峻的生态环境危机下发生的，因而具有内在的逻辑关联，从整体上可以看作一场深刻的社会变动和重大的社会历史事件。但彼此之间又缺少组织联系，地区和城乡之间也少有紧密的呼应，因而在很大程度上又是孤立分散的。

一、城市知识分子的环境启蒙

    环境启蒙运动的主体是一些具有敏锐洞察力的作家和新闻记者。他们通过文学作品和新闻报道，传播生态环境恶化的信息和环境保护的理念，由此促进观念、行为的转变和政策、制度的变革。

    作家们对于生态环境危机的关注，自20世纪80年代中期开始以“环境文学”的形式表现出来。到90年代，这些作品已经蔚为大观，广泛涉及到中国的水资源枯竭和水污染、森林砍伐、水土流失、沙漠化、酸雨等严重的生态环境问题。如沙青的《北京失去平衡》与《依稀大地湾》、徐刚的《伐木者，醒来！》、麦天枢的《挽汾河》、陈桂棣的《淮河的警告》、马军的《中国水危机》、郑义的《中国的毁灭》，等等。这些作品都揭示了中国生态破坏和环境污染的令人触目惊心的事实，反映了中国的经济增长所付出的沉重的环境代价，主要在受过高等教育的读者群中产生了一定的冲击和震撼作用。

    环境启蒙运动的另一个重要表现是环境新闻的勃兴。在上世纪80年代以前，逐渐恶化的环境问题在官方的新闻媒体上基本上没有得到报道。80年代以后状况开始发生变化。专业环境报的创刊和《人民日报》、《中国青年报》等相继开辟了环境专栏，使得此前极少被公开报道的环境污染问题成为公众关注的新闻，而90年代之后电视的普及和互联网技术的发达，更使环境问题报道风起云涌。一项根据对76种中央和地方报刊的检索统计表明，环境新闻报道的数量自上世纪90年代以后大幅上升。

    在中国独特的体制下，新闻工作者的环境新闻传播无疑是政府宣传的一部分，也即它代表了政府基于“环境保护”这样一项基本国策所需要的社会动员和环境教育、宣示行动。实际上，中国新闻界90年代开始对环境问题的大量报道与政府的有意识引导具有直接关系。典型的例子是自1993年开始实施的每年一度的“中华环保世纪行”新闻采访活动，它是由全国人大环境与资源委员会联合中宣部等多个部委发起的大型环保宣传活动，中央级新闻媒体记者每年会根据不同主题赴各地集中报道。据不完全统计，截至2002年的10年中，全国参与该项活动的新闻工作者达5万人次，发表各类报道15万条。受此启发和鼓励，许多省级行政区域的人大和环境行政部门也发起了类似的环境专项报道活动，如“三晋环保行”、“大河之旅”等。

    但另一方面，如此大规模、高密度的报道活动显然也与参与者们的主体意识和主动精神有关。换言之，它在很大程度上也确实代表了社会的良心和民众的声音，既为内在主体性和外部严峻的现实所触动，又表现为对国家意志和行政行为的响应，同时也受到其鼓励。也正因如此，大量的新闻报道虽然不乏宣传的成分，但其中也有相当一部分披露了企业违法排污所导致的环境恶化的现实状况，从而在社会层面引起了广泛反响，促进了人们危机意识的形成。

二、城市精英的环保行动

    以1994年“自然之友”的成立为标志，城市知识分子发起的民间环境社团开始介入环保行动，并在进入新世纪之后逐渐活跃，成为受到瞩目的力量。民间环境社团、环境NGO的发起者和参加者多为学者、学生和志愿者，也有一些新闻从业人员，近年来则有企业家参与。

    根据中华环保联合会（ACEF）的调查（中华环保联合会，2006），到2005年底，中国共有2768个环境社团，其中政府背景的环境组织（GNGO）达1382个（49.9%），高等院校中的学生环境社团1116个（40.3%），民间环境组织（NGO）202个（7.2%），国际环境组织驻华机构68个（2.6%）。职员和会员数总计达22.4万人，其中全职人员6.9万人，他们中的绝大多数为政府背景环境组织的成员。比较知名的民间环境社团有“自然之友”、“绿色江河”、“绿家园志愿者”、北京地球村环境文化中心、中国政法大学污染受害者法律援助中心、阿拉善SEE生态协会、环境与公众研究中心，等等；比较著名的官办环境非政府组织则有“中华环保联合会”和“中国环境文化促进会”等。

    在中国的环境社团中，较多受到关注的是民间环保组织即环境NGO。根据前述中华环保联合会的调查，这类组织的基本状况具有以下几个特征：组织规模普遍较小，会员数最多者数千人；成员中50%以上拥有大学以上学历，13.7% 拥有海外留学经历，负责人中拥有大学以上学历的达90.7%；由于政策限制，所有的环境社团均无正式的地区分支机构；有六成左右的社团无专用或固定的办公场所；76.1% 的环保民间组织没有固定的经费来源，2005年筹集经费在5万元以下者占81.5%，意味着缺少最基本的活动经费；专业化程度普遍较低；现有的组织主要分布在京、沪、津等大城市，地方中小城市极少。

    从行动原则来看，有95%以上的环境NGO采取“温和行动主义”的策略。这种策略被通俗地概括为“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”。也即在理念和实践中普遍寻求与政府的合作，避免采取政府难以接受的激进行动。实际上，一些主要的社团与环境行政机构有较多的互动，甚至被视为“同盟军”，同时也容易获得新闻界的关注和一些国际组织的支持。少数组织的活动会触及污染企业的利益，但也主要是向政府部门反映，直接与企业交涉、谈判者较少，而采取诉讼、集会、抗议者则极少。这种倾向也反映在环境NGO的活动内容方面。根据调查，涉及环境教育和宣传活动的占92%，从事环境维权的占15.6%，参与环境政策制定的占11.8%。

    上世纪90年代中期以降，其中的一些组织发起了较有影响的环境保护行动，如云南金丝猴保护行动、保护藏羚羊行动、怒江水电项目反对运动、26℃空调运动、圆明园防渗工程反对行动。在这些活动中，主要的组织之间有一定的联系，并且与高层环保行政机构之间有一定的呼应。其中较典型的是在怒江水电站修建过程中，国家环保总局（现为环保部）的官员以怒江是中国仅存的两条原生态河流之一为由坚决反对，无奈没有引起重视，于是求助于民间环境组织。该项目最终在NGO组织和最高环保行政机构的共同努力下得以延缓。这一标志事件被看作是环境NGO的活动影响了中央政府的决策，也使环保总局进一步认识到了“公众参与”的重要性。而2005年的圆明园防渗工程事件据说更是直接促进了2006年《环评公众参与暂行办法》的制订。

    不过，与北京等大都市的著名环境NGO相比，那些居于地方城镇和乡村的环境社团、环境保护行动者的生存环境要艰难许多。后者不仅缺少可以动员的资源，而且受制于地方政治和社会结构的进一步制约。一般说来，高层环保行政机构相对超脱，能够相对客观地对待公众参与，也因此会在实践中容许、支持或主动引入环境NGO的参加。而地方的环境行政部门更多地受制于当地政府及其经济发展目标，会有意无意地与当地的民间环境保护团体和个人保持距离、划清界限。而地方环境NGO和个人所开展的具有实质意义的环境行动，也容易被视为阻碍当地的经济发展、违背某些机构的利益，乃至被看作对当地政府权威的一种挑战，因此往往具有政治风险，有可能被当作“麻烦制造者”而遭到打压。如“绿色江河”曾因积极反对怒江水电站的兴建而一度被扣上“非法组织”的帽子，其成员被强行阻止参加北京的水电工程研讨会，而“太湖卫士”、“屏南绿色之家”等组织的负责人失去人身自由或谋生手段的遭遇更突出地说明了这一点。

    总体来看，中国的环境NGO的诞生和发展是严峻的环境危机和政治相对开放的结果，对于公众环境意识的提高和政府的环境治理起到了推进作用，也在一定程度上显示了公民社会成长的迹象。但另一方面，由于活动空间的限制和资源支撑的欠缺，大多数环境社团难以关注众多的底层受难者、挑战广泛的环境不正义，由此也限制了其社会作用和影响，甚至染上“香槟环保”的色彩。

三、基层民众的环境申诉和抗议行动

    与前述两种行动的不同之处在于，环境申诉和抗议行动的主体主要是那些环境污染和生态破坏的直接受害者。国家环保总局发布的环境统计公报表明，自20世纪90年代以来，环境申诉和抗议的数量急剧增加。例如，全国环保系统受理的环境来信数量在1991～1995年间为28.3万封，其中1995年为5.8万多封，而到2005年增加到60.8万封；同期环境上访的数量则从5万余批次增至8～9万批次。另外，“环境纠纷”的数量在2001～2005年间达38万件，其中2005年达12.8万件。这里所说的环境纠纷包括参与人数从数人到数万人不等的“**件”。而根据国家环保总局的报告，在截至2005年的10年间，全国因环境问题引发的**件上升11.6倍，年均递增28.8%。

    相关资料显示，环境申诉者和抗议行动的参加者大多数为乡村中的农民。根据笔者对江苏省环保厅1995～2001年间直接受理的5102件信访案件进行的分析发现，来自农村和农民的信访始终维持在信访总量的65%以上；国家环保总局的资料显示，在2005年上半年，参与环境**件的人员中，农民占70%以上。这一状况与环境污染向着乡村急剧蔓延的趋势一致。

    基层民众的环境申诉和抗议行动通常包括五种类型：向新闻媒体的投诉；向政府或环境行政机构的投诉（信访）；与污染企业的交涉（环境纠纷）；集体性的阻止、抗议或索赔行动（**件）；提起行政或民事诉讼。研究发现，这些行动具有下列特征：

    第一，农民的申诉和抗议行动都是在农民的土地、水源乃至呼吸的空气都遭遇污染、生存环境遭到破坏的生存危机中发起的。因此，这是一种农民寻求生存权的自救运动。

    第二，不同地区的行动、事件此起彼伏，但却是孤立分散的，无从形成足够的压力。

    第三，不同类型的行动之间往往相互交织，具有反复性。也即上述五种类型的行动有可能在同一事件中先后出现。

    第四，目标集中于要求停止污染和损害赔偿，绝大部分是就事论事，缺少宏观的政治、经济和社会要求。“问题建构”能力的欠缺导致行动难以引起更广泛的社会共鸣。

    第五，通常得不到地方政府部门的有效回应。基于对经济发展的优先考虑，以及对自身权威或社会稳定的高度敏感，地方政府往往对受害者的诉求采取敷衍或压制的态度。高度依赖行政权力的司法机构也难以承担起救济的职责，司法不作为较为普遍，而运用司法手段惩罚“闹事者”的状况也屡见不鲜。

    第六，公共权力的不作为也容易使受害者产生“不闹大不足以解决问题”的想法，从而引起过激行为。而执着的、具有冒犯性的行动可能会遭遇企业、地方政府的联合打击，乃至黑恶势力的威胁，导致环境污染受害者二次受害。

    第七，少部分行动能够得到新闻媒体的关注和披露，并引起高层领导人的重视，但几乎所有的行动都缺少城市精英和环境社团的支持。这也就导致大多数行动以失败而告终。

    上述特征深受宏观的政治制度的影响。中国30年来的改革长期遵循经济自由化的方针，政府眼中的政治体制的合法性高度依赖于经济增长，在“现代化”这一至上目标之下，国家通过“压力型体制”促使地方政府完成经济、社会发展目标，导致地方政府将主要精力倾注于经济增长。而在发展主义意识形态、自上而下的“压力型体制”、地区之间的相互攀比和现实的生存困境（财政压力）中，地方政府尤其是县乡政府演化成了以经济扩张和财政、税收增加为最大目标的准企业，并与能够带来更多GDP和税收的企业结成制度上的政商同盟，从而形成双重意义的“政经一体化”经济增长机制。

    当增长而不是环境、企业家而不是分散的民众更能影响官员的政绩和前程时，企业就成为优先保护对象，民众的环境权则被悬空。国家的环境保护理念与地方政府和企业的污染控制行为之间存在着巨大的断裂，自上而下的监督难以收到预期效果，“环境保护”这一基本国策到了省一级就会大打折扣，到了地市、县市和乡镇就成了污染—污染者保护。这是一种赤裸裸的污染保护主义，而非通常所说的“地方保护主义”。这种污染保护主义行为具有系统性，贯穿于从企业建立到污染危害，再到受害者寻求救济的整个过程。结果，经济增长就不可避免地会以牺牲环境和民众的利益为代价，民众也非常容易成为环境污染的受害者。

    而当受害者面向地方政府与污染企业进行申诉、寻求制止污染和赔偿时，往往被看作麻烦制造者。这是一种力量对比严重不对称的格局：他们要同时以地方政府和企业为博弈对象，同时面对强硬的经济组织和强大的权力组织，面对两个具有高度动员能力的组织事实上的结盟，进一步凸显了农民先天的弱势地位。

    要强调的是，资源的缺乏必然导致受害者信息获取能力及表达能力的缺失。在酿成大规模的“**件”之前，他们几乎难以运用制度和法律手段同企业进行对等的“博弈”，因为后者可以利用从金钱收买到动用“黑恶势力”加以威胁等种种手段，对农民进行分化瓦解并打击其中的中坚分子；政府也常常不能成为及时而又公正的仲裁者。因此，在大多数情况下，除非受害的农民无力坚持而自动放弃抗争，否则，伴随着暴力的“**件”就几乎是他们惟一可以选择的促使企业和政府让步的途径。

    孤立分散的“**件”很快会烟消云散，了犹未了的事件本身往往会不了了之，虽然可能会得到政府和企业方面的有限让步，但受害民众并没有因此获得完整意义上的环境权。尽管也会引起高层政府基于政治稳定的“高度重视”，但领导人的批示似乎难以突破政经一体化的制度瓶颈，也无法废除基层政府“亲商”弃民的行政纲领，导致污染和冲突加剧的动力机制仍然会继续运转。同时，沉溺于消费主义盛宴的知识精英缺少与民众一道抵制污染的动力，受害者所承受的发展的代价很难为其所共有。因此，也就难以期盼环境行动对于社会稳定的再造功能。或许，在今后相当长的时期内，中国农村将陷入这种污染与抗议行动反复循环的陷阱。

● 张玉林，南京大学社会学系教授。