基层计生干部的困惑与心声调查

王 涤 顾宝昌

文章来源于：《人民论坛》2012年7月第371期。

面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化，城乡二元的生育政策越来越陷入困窘，计划生育工作越发步履艰难、陷入被动。现行的生育政策给群众家庭和基层计划生育干部的工作都带来明显的负面影响。

　　近年来，中国的人口老龄化、低生育水平等问题，从学术领域走向社会，引发世人关注;有关我国生育政策调整的讨论也发自多方，呼声很高。值得注意的是，在这些讨论和争论中鲜见来自基层第一线计生干部的声音。然而，无论怎样判断人口形势、怎样决断生育政策、怎样要求计划生育工作，最终都要依靠处于第一线的基层计划生育干部去贯彻执行、操作实施。正是为了更深入地了解他们对这些问题的真实想法和工作实际，我们开展了基层计划生育工作的调查研究。①

面向基层计划生育干部的专题性调查研究

　　这次在基层计生干部中的调研于2009年7月在江苏省、浙江省、上海市和广东省的县、乡基层展开。调查结果反映了中国计划生育工作的基层现状。调查中显示出的众多问题，不仅是三省一市工作中遇到的个性问题，更多的是我国计划生育管理在社会经济新形势下的共性问题。

　　该调查包括问卷调查和实地访谈两部分。问卷调查的对象为县(市、区)、乡镇(街道)两级人口和计划生育工作的领导与干部，以及政府中的部分县(市、区)人口计生工作的分管领导，共回收调查问卷2028份。其中来自县(市区)的调查问卷1001份，占49.4%，来自乡镇(街道)的问卷1027份，占50.6%。参与问卷调查的基层干部年龄在30～50岁之间的占79%，其中86%的人为大专以上文化水平，76.5%的人在人口计生部门累计工作超过5年。实地访谈中，共召开座谈会53次，参加座谈会人员493人。其中县(市、区)人口和计划生育局工作人员254人、乡镇(街道)计划生育专职干部173人、各县(市、区)政府职能部门人员57人、计生老干部9人;男性275人，女性218人;平均年龄为43.23岁。在实地调查中，课题组还利用座谈会发放了一份小问卷，集中了座谈会提纲中的10个主要问题，在每次座谈会结束前当堂发放，现场回收。从这份小问卷的统计结果可以大体得到调查对象对座谈会一些重要议题的基本认识与看法的归类数据。

　　江浙沪粤三省一市都是我国改革开放后先行发展、经济较发达的区域，其计划生育工作也都处于全国的领先与先进地位。从实地访谈和问卷调查中我们可以看到，当前人口和计划生育工作正面临着一个市场经济背景下的转型社会，新情况、新问题带来工作中的新局面、新挑战，虽然其中有部分是区域性的个性问题，但绝大部分还是全国人口计划生育工作在新形势下面临的共性问题，值得关注。

现行计划生育管理落后于改革开放后的社会经济发展

　　城乡分体的传统管理模式，已无法应对日新月异的社会变化。面对新经济形态下居民与农民复杂的身份变化，城乡二元的生育政策越来越陷入困窘，计划生育工作中越发步履艰难、陷入被动。

　　经济发展带来社会的全面变化。其中，最主要的变化就是人们的“户籍地、居住地、从事职业”相分离。浙江等地的调查反映，人口的迁移流动与城市化进程，有时使目前的城镇居民与农村居民的身份“已经很难区分与认定”，许多人的农与非农的身份实际上是模糊的。许多农村人口已经不在农村居住，农村的劳动力已不再全部是农业职业者，他们中有的或者经商或者办企业，或者做小生意或者给人打工，从事着各行各业、各种各样的非农职业，与此同时，也有不少人虽然因为各种原因，户口已经迁入城市，但是又回到了农村，居住在农村，干着农活。有很多原因使得现在的计划生育工作者在落实各项政策时，很难确定谁在农村，谁是非农人口，出现了“户在人不在、人在户不在、人不在户也不在”等多种现象(浙江)，甚至“一般的镇里都已经没有农村户口”(上海)。社会经济的发展带来人口经济活动的变化，进而形成与传统经济背景下完全不同的人口现象。因此，在计划生育工作的实施中，长期以来的“城乡二元的生育政策已经失去操作和实施的基础”(广东)。

　　人口进入低生育水平，人口问题出现新关注点。调查发现，三省一市的人口都已经进入低生育水平，甚至进入了人口负增长。江苏某地干部反映，当地“每年出生5000人左右，死亡都在7000人以上，近七八年都是这个情况”。上海市的户籍人口从1993年开始就进入了人口负增长，即便是在上海市农业人口最多的松江县，当地的干部反映，“实行计划生育40年，1995年开始负增长，目前保持零增长。”在城市，双方独生子女家庭的生育率很低，许多符合条件的双独夫妇没有生育第二胎。在农村，尤其是一些经济比较发达的农村，不少可以生育第二个孩子的家庭放弃二胎生育指标。基层干部反映，近几年违法生育的主要现象有：一是早婚生育现象增多，做一孩的计生工作群众不认可。二是二胎违反政策生育，目前有一部分40岁左右的夫妇生育二孩意愿比较强烈，他们的生育年龄很快就会过去，急于实现生二孩的生育意愿。三是富人超生。四是现在婚姻复杂，再婚家庭因各种原因想再生育。五是部分流动人口超生。但是，无论哪种情况，三胎及以上的违法生育已是极少数，城市几乎没有，农村也是极少数。在广东的农村，还可以看到不少比较强劲的生男孩的意愿，但基层计生干部反映，广东省的部分群众只是想要男孩，生育多胎的意愿已经极其淡薄。

　　调查还发现，除了人们经常提到的人口老龄化、出生人口性别比偏高、人口城市化、人口环境可持续发展等问题以外，近年来的人口低生育率变动已经影响到人口的教育、就业、劳动力供给、婚配、健康、社会保障等方面的一系列社会经济问题。江苏的计生工作者反映，“农村的孩子在减少，村里已没有小学，大部分的镇已经没有中学”。浙江的计生工作者反映，随着大量的流动人口的涌入，不少地方出现“外来人口超过本地人口”的局面。广东的计生工作者反映，当地人口增长快“是由于年轻劳动力的大量涌入”所致。不可否认的是，这些新的人口问题的出现是与中国生育率的快速下降直接相关的，是生育率快速下降后的人口学后果和社会学经济学后果。

　　经济社会发展带来生育观念变化，群众的生育意愿已经下降。在座谈会上，基层计生专职干部反映，年轻人生育观念发生变化，尤其是80后，其生育意愿有明显的变化。在对浙江的调查中我们了解到，“80后的二孩生育意愿比70后要低，90后的二孩生育意愿比80后更低”。父母生育观念对他们的影响在减弱。90后的孩子让他们生育第二个孩子很难。江苏某地反映，“群众本来生育意愿就不高，符合政策生育二孩的有四分之三不生”。广东的情况是，“现在群众生育观念变了，生二个就够了。”上海的调查中则有人反映，“影响上海人口规模的已不是人口出生而是人口迁入”。调查发现，现在申批二胎对象中35岁以下的夫妇大多数是因为听父母要求而再生育的，自己要再生育的很少。 

现行生育政策已不合时宜

　　现行的生育政策给群众家庭和基层计划生育干部的工作都带来明显的负面影响。中国的计划生育工作是否需要转型?如何转?基层计划生育干部在反思，也在等待上级意见之中。

　　僵化教条的生育政策面对日新月异的社会现实表现出很多不合时宜。问卷调查显示，大多数(91.2%)的基层计生干部不同程度地认为现行生育政策存在问题。这些问题包括：现行生育政策中生育一孩规定给家庭健康发展带来巨大风险(56.2%);让家庭只生一个孩子不合乎基本人情(44.2%);对不同家庭的生育权利的限定不同违背社会公平(42.6%);促使一些农村家庭二胎性别选择，推动出生性别比升高(37.5%)，在城乡户籍一体化改革环境下越来越难以操作(36.2%)。

　　在座谈中，江苏干部认为，“生育政策不适时宜，缺乏合理性与合适性”;广东计生干部反映，“现在双独都有不肯生的了，单独也不会有很大生育意愿”。浙江计生干部反映，“生育一孩的规定给独生子女家庭带来巨大风险”，上海干部则表示，“适当调整生育政策可以解决很多问题”。

　　对于现行生育政策是否应该放宽的问题，大多数(83.0%)的基层计生干部“赞成生育政策马上放宽”。他们赞成的理由是：生育权是群众的基本权利，计划生育应该还权于民(32.9%);中国已进入低生育水平，长期低生育率不利于人口发展，应该及时调整(45.0%);群众生育观念已经转变，生育政策放宽不会出现人口出生大波动(46.6%);生育政策合情合理有利于提高计生工作形象(20.5%);计划生育是计划经济时代产生，现在是市场经济，应该适应时代有所变化(16.3%)。

　　现行生育政策与计划生育考核的双重压力把基层计划生育工作带入困境。问卷调查显示，《人口和计划生育法》出台后，有超过半数的基层计划生育干部觉得“推动了计划生育管理的依法行政能力和依法管理水平的提高”(52.0%);但有31.0%的人认为“在对群众生育管理上，有了大法，倒没了办法，计生工作越来越难”;还有21.0%的人觉得《人口计生法》“束缚了干部管理计划生育工作的手脚，客观上减弱了计生工作力度”。这表明，基层干部在对《人口计生法》的作用给予正面肯定的同时，也有相当一部分基层干部流露出失去了计划生育传统管理办法后，计生工作越来越难做的困窘心态。

　　关于对人口和计划生育目标管理责任制的看法，有近半数的基层计划生育干部认为这项制度“虽然发挥了重要作用，但问题也很多”(45.8%)和“发挥了重要作用，要继续坚持”(45.0%)。这表明基层计生干部对目标管理的矛盾心态。虽然计生目标管理责任制暴露的问题很多，但又不愿放弃。目标考核的问题在各个地区具有很大的普遍性。

　　在座谈中，对于目前计划生育工作的任务，江苏的干部反映，“工作要求不断增大，工作重点越来越不明白”;上海的干部反映，计划生育的“工作范围无限拓展，计生部门像是万能”，“像第二个社保局、第二个民政局”。广东的干部感到，“工作范围越来越宽，而根本任务越来越模糊”。浙江的干部反映，计划生育工作中推行的利益导向措施“游离于全社会的社会保障和惠民政策之外”，越来越难以实施。但另一方面，来自工作考核的压力却越来越大。广东的干部反映，“计划生育的考核层次多、细节繁、时间长、指标高，牵涉大量的工作时间和精力”，“‘一票否决’成了‘一个否决’，整天提心吊胆”。浙江的干部反映，“大量精力应付考核，失去可以抓工作的时间”。上海的干部反映，对于超生，出现“取证难、送达难、执行难”。

　　难以落实的生育政策要求和不近情理的计划生育工作考核制度，特别是“一票否决”的计划生育管理目标责任制给基层工作带来了多重工作压力，这些是造成基层计划生育工作中出现强迫命令的真正根源。计划生育现在的管理模式与决策层在计划生育工作中提出的许多要求是矛盾相悖的，计划生育工作的“七不准”和计划生育执法的高要求与实际工作中目标考核责任制，特别是“一票否决”制度不相匹配。遇到难题，出现强迫命令，受伤害的是群众，受批评处罚的是基层，但究其根源，这一切都源于刻板的生育政策与僵化的管理模式和不合情理的考核制度。

基层计划生育干部对计生工作改革的呼声高涨

问卷调查显示，基层的计划生育干部急切地盼望计划生育制度的改革，认为现行生育政策需要调整，并认为越早越好，希望生育政策调整的步子更大、更坚决。(见表1、表2) 　

表1 基层计生干部对生育政策是否需要放宽的认识(%)

表2 基层计生干部对生育政策何时放开最合适的认识(%)

　注：本问卷调查于2009年进行

　　各地大多数(74%)的基层计划生育干部明确表示“现行的生育政策需要放宽”。有64.7%的基层干部认为，“马上就开始调整最为合适”，可见他们调整生育政策的心情何其迫切。关于生育政策调整的方案，有38.1%的基层干部赞同“两步走：先不分城乡允许父母一方是独生子女的家庭生2个孩子;若干年后，普遍实行每个家庭允许生2个孩子政策”的方案。有33.9%的基层干部赞同，“立刻不分城乡普遍允许一个家庭生育2个孩子，且无生育间隔要求”的方案。也有20.6%的基层干部表示，“立刻不分城乡普遍允许一个家庭生育2个孩子，但有3～4年生育间隔要求”的方案为好。但在各地的座谈中，基层干部纷纷表示更赞成“一步到位”的生育政策调整方案。基层干部中表现出如此强烈的调整生育政策的愿望是我们在调查前所没有预料到的，这对我们是一个很大的触动。我们也是在调查实践中不断提高认识，逐渐接近真理和走向现实的。

　　国家计生委早在1995年就提出，计划生育工作必须实现工作思路和工作方法的“两个转变”。16年过去了，我国的人口形势进一步进入了低生育率的时代，我国的社会经济发生了前所未有的变化，但对于人口形势的判断和生育政策的调整仍然争论不休，计划生育工作的转型仍然步履艰难。人口与计划生育工作的任何变革都要靠基层计生干部去落实，任何忽略他们感受的政策措施，在其落实过程中都将遭致极大的困难、甚至是挫折。因此，在人口与计划生育工作的变革之际，倾听来自基层的心声一定会给我们带来耳目一新的启示。

(作者分别为杭州师范大学人口研究所所长、教授，中国人民大学人口与发展研究中心教授)

　　注释

　　①关于此次调查的详细过程和调查结果，请见即将由社会科学文献出版社出版的《倾听基层计生干部的心声—来自江浙沪粤的报告》—王涤、周长洪、谭克俭著。