内容提要：实地考察华北A县农村小微企业的环保升级改造实践发现，在自上而下的强制性环境政策背景下，偏重经济增长的政企共谋关系逐渐被以增强环境规制和保障企业生存为目标的政企协作关系替代。但是，在环保升级改造决策过程中，农村小微企业整体参与不足和基层政府多层级、多部门共同主导的复杂决策机制阻碍了最优改造方案的实现；同时，当自上而下的环保压力相对减弱时，政企协作的行动目标呈现向优先保障企业生存倾斜的趋势，这两者均影响了环保改造的整体成效。因此，为提升农村小微企业环境行为表现，需在充分考虑企业合理合法诉求的基础上，通过稳定且持续的行政监督力量与富有弹性的决策机制支撑协作型政企关系良性运行。

关键词：政企协作；企业环境行为；强制性环境政策；农村小微企业

作者简介：刘凌，北京科技大学文法学院

一、引言

截至2018年年末，我国共有小微企业①1807万家，占全部企业法人单位的98.5%，是推动经济发展的重要力量和吸纳就业的主体（国家统计局，2019）。同时，在大城市去工业化发展及促进县域经济繁荣的政策背景下，大量污染密集型企业转移至环境治理力量相对薄弱的农村地区（赵祥、谭锐，2016）。中国农村地区污染型企业数量多、规模小、分布广，其中背离农村技术和农业资源优势的小型、微型企业占绝对比重，加之这类企业普遍存在环保设备旧、技术水平低、环境管理滞后等问题，其产生的污染不仅面广、量大，且增长迅速，是农村环境恶化的重要原因（李玉红，2017）。因此，防治小微企业污染是改善农村环境质量的重点和难点。

企业是环境破坏与环境保护的重要主体，因此，也是环境政策的重要对象（洪大用，2017）。已有研究指出，我国环境政策以行政管控（马小明、赵月炜，2005）、强制性命令和控制（彭海珍、任荣明，2003）方式为主，过于依赖政府的行动（李万新、Xavier，2010），由此产生两种相反且不利于约束企业环境行为的政企关系，即政府与企业长期处于非合作状态，以及基层政府与地方企业共谋或“合谋”（黄冬娅，2014；聂辉华，2020）。在这两种状态下，环境政策难以有效遏制企业的负面环境行为，最终导致在环境政策（含制度、法律）体系建设投入持续增加的情况下，国家每年的环境治理目标达成困难（Rui，2018）。

在现实层面，随着生态文明建设、污染防治攻坚、乡村振兴等国家发展战略的推进，中央环境保护督察制、环境保护“党政同责”制、领导干部自然资源资产离任审计制等一系列制度强化了政府的环境管控力度，并进一步彰显了自上而下的环境政策的强制性。然而，基层政府通过“强制手段”或施加“隐形压力”，采取“先停后治”“一律关停”“以停代治”等环保“一刀切”方式规制污染型企业，不仅未解决环境污染问题，而且带来负面的经济社会影响（吴舜泽，2018）。那么，在政府主导的、自上而下的环境治理变革中，基层政府与地方企业之间的关系会产生怎样的变化？这一转变对农村小微企业环境行为规制有何影响？它的作用机制是怎样的？这是本研究尝试回答的主要问题。

二、文献述评与研究思路

企业环境行为的影响因素和影响机制是企业环境行为研究的重点（孟庆峰等，2010）。国内外研究表明，企业环境行为的影响因素大致可分为外部因素和内部因素两类，其中，外部因素包括环境制度（政策、法律法规等）（薛求知、伊晟，2015）、社区的环境诉求（Heetal.，2016）、消费者的环境取向（Junquera，Brio&Fernandez，2012）等；内部因素主要有企业规模（Gersten⁃feld&Roberts，2017）、所有制（贺灿飞等，2010）、管理人员或工人的环保意识（Marketal.，2010）等。由于环境的公共性以及环境问题的负外部性，环境制度被认为是约束企业环境行为的最直接、最重要的因素之一，但是，如前所述，既有研究对环境政策规制的有效性存在争议，各方观点大致可分为以下三类。

第一类观点认为，自上而下的环境执法或监督力度不足，促使基层政府与企业形成“合谋”或共谋关系，导致企业的环保违法违规行为普遍存在。当经济增长的好处超过环境保护，且中央政府（或上级政府）环境执法强度不够或缺乏持续性，抑或是信息不对称、采取选择性执法策略时，为获得经济上的财政税收收益、政治上的升迁机会乃至寻租权力，地方政府默许、纵容或鼓励企业选择“不环保”的生产方式，并躲避各种管制政策以发展本地经济，这带来了严重的环境污染和社会问题（聂辉华、张雨潇，2015；周雪光，2008）。梁平汉和高楠通过分析2004—2011年我国287个城市的市长和城市的匹配数据，发现地方政府和污染企业之间的政企“合谋”是导致环境污染难以治理的主要原因，而产生政企“合谋”的重要原因包括较差的法制环境（梁平汉、高楠，2014）。

第二类观点指出，强制性环境政策将基层政府与地方企业置于角色对立状态，由于缺乏有效合作，难以推进企业的污染防治或产生过度执法的问题。在博弈分析中，一方面，政策规制过严或过死，企业难以在污染防治过程中发挥能动性和积极性，限制了治理创新和制度建设（Liu，Dai&Cheng，2011）；另一方面，部分企业的非法行为会导致环境政策整体更趋紧，合法企业可能成为政策陪绑对象，并进一步恶化合法企业的生存环境（马小明、赵月炜，2005）。当中央政府坚决执行最严厉的环保法，派出中央环保督察组对地方政府进行监督时，为应对自上而下的环保政策压力，部分地方政府对污染企业采取“先停再说”“集中停工停业停产”等简单粗暴、敷衍应对的做法即是例证（吴舜泽，2018）。

第三类观点介于以上两者之间，其认为有效规制企业环境行为需要较强的环境执法。政府的环境激励政策（指提供环境知识、技术和社会认可支持）能推进企业实施积极环境管理行为；而为了经济可持续发展，政府强硬的环境保护措施则可强化对企业环境污染行为的控制（Hart，1997）。格雷（Gray）等对41家美国钢铁企业环境行为的研究也表明，政府较强的执法力度能迫使企业更好地遵守环境法律、法规（Gray&Wayne，1996）。但是，有研究者分析美国多个行业的企业环境行为发现，大多数公司采取环保合规行动，并不是出于对高威慑性的正式法律制裁的恐惧，相反，积极环境行为更多地源于对非正式制裁的恐惧，比如对公司声誉、环境管理者工作或专业地位的损害（Thornton，Gunningham&Kagan，2005）。

综上可知，其一，基层政企关系是影响环境政策对企业环境行为规制效果的重要因素；其二，自上而下的环境政策规制强度是转变基层政企关系的关键力量；其三，既有研究尚未对环境政策、政企关系及企业环境行为规制之间的作用机制形成较一致的结论性认识。缺乏对环境政策实践过程的深入观察，未能呈现政企关系转变对企业环境行为约束的影响的演化机制，是研究分歧产生的重要原因。

为此，2016年年初至2017年9月，笔者先后多次以研究者身份驻扎华北A县①，围绕“铁网加工企业的环境治理”，深入访谈了政府工作人员、村委、铁网企业主、作坊主、工人、污水处理厂厂长等关键主体，并实地考察了企业环保升级改造的推进情况。田野调研所获的观察资料、访谈资料②和图文材料等是本文分析的基础。

补充说明的是，现有研究使用政府直控型环境政策、社会制衡型环境政策（夏光，2002）、政府动员型环境政策（荀丽丽、包智明，2007）等概念描述我国环境政策的形态，其强调在环境政策执行过程中政府的主导性和基础地位，并关注到不同社会主体参与的必要性和重要性，这对本研究有启发意义。与之不同，本研究所指政府主导的、自上而下的强制性环境政策是相对于基层政府过去非强制的常规化环境治理方式而言的，重点突出基层政府是在上级环保高压下，采取以强制性环境执法倒逼企业提升其环境行为表现的治理策略，其强制性特征在本文的第四部分有具体阐述。

三、A县铁网加工业发展及其环境治理历程

A县铁网加工企业具有农村小微企业群体的典型特征：一是具有浓厚的乡土性。这些企业是依赖当地自然条件、社会经济政策发展起来的，其主要雇工为当地农村剩余劳动力，经营者和管理者均为当地村民。二是生产规模小、技术水平低、机械化程度不高、组织结构简单、用工形式灵活。三是资源消耗大、污染排放多、环保设备不完善或不稳定，环保不达标成为其当前发展的重要制约。在倡导生态文明建设、绿色发展和实施乡村振兴战略的背景下，A县政府采取以环保倒逼铁网等传统制造业转型升级的强制性环境治理措施，这为本研究提供了观察的契机。

基于研究目标，本文通过介绍A县铁网加工业在发展、壮大、成熟三个阶段的环境政策、政企关系、污染防治措施与效果，来阐述其环保升级改造的基本背景。

（一）扶持产业发展，污染防治滞后

据A县县志记载，铁网加工业是由人民公社时期的村社队企业发展而来的。1980年前后，A县各村生产队解散，原社队企业的技术员、业务员和技术工人纷纷从社队生产组中独立出来另起炉灶。据留村王主任回忆，A县高、李两镇铁业生产组解散后，生产资料大多转手给村民私人经营，有的搞起家庭作坊，有的建起联户商铺。及至20世纪80年代末，当地已形成初具规模的铁网集聚市场。在这一时期，铁网加工业动力机械少，家庭作坊产量小，其对环境的负面影响并不显著①，同时，农村脱贫致富的需求十分迫切，铁网加工被A县政府列为重点扶持的乡镇产业。因此，在发展阶段，“加强乡镇企业的环境管理”尚停留在政策呼吁层面。

（二）产业壮大，开始专项环境治理

到20世纪90年代中期，A县的铁网加工业已发展成以“工厂+家庭作坊”模式为主的产业集群，其产业链、工艺、加工规模、产品类型等均有了质的增长①。铁网加工业在A县的纳税最高时占全县的三分之一，但是，环境污染问题也日渐凸显。企业排放的污染物主要有煤烟、镀锌废水②、酸雾③、废料等，不仅污染类型增多，各类污染物排放量也均增大。在产业壮大阶段，A县政府对铁网企业的环境政策规制主要包括：缴纳排污费、安装煤烟除尘器和酸雾处理设备、配置镀锌废水处理间等。但是，由于企业分散治污，政府受制于主客观条件难以对企业的污染处理过程和结果进行实时、有效监管④。A县水利志显示，20世纪八九十年代，从两镇抽样检测出的各项工业污染物在类别和排放量上呈双升趋势，即环境中的污染物未降反增（A县水利志编撰委员会，1998：46）。可见，在该阶段，自上而下的环境政策未形成有效的环保压力，A县政府非强制性环境约束尚未遏制污染加剧。

（三）产业成熟，进行强制性全面治理

在发展壮大过程中，铁网产业的环境污染效应逐渐累积且显化。两镇数十家镀锌企业的工业废水排放量和排放范围不断增大，而地方政府的专项环境治理并没有解决因企业各自分散治污而缺乏有效监管的问题。2000年，A县政府曾对高、李两镇铁网加工业的环境污染开展专项治理，并使当时的17家电镀企业全部实现达标排放（周伟文，2010：223）。但是，及至2010年，部分企业虽安装污染处理设备，但私自停运、偷排偷放的现象时有发生，例如：部分企业的工业废水仍是通过明渠或渗坑排入附近河流或直接渗入地下（周伟文，2010：225）。

此外，在区域环境治理政策背景上，A县所在市处于京津冀大气污染传输通道上的“2+26”城市之列，且长期徘徊在全国重点城市空气质量排名的末端，其环境治理的紧迫性和必要性更加凸显。因此，大气污染防治十条措施颁布（2013年），且中央环保督察组进驻A县所在省（2015年）⑤后，自上而下的强制性环保压力驱使A县政府全面开启铁网企业环保升级改造，并要求“不改就关，不留退路”。下文依循强制性环境政策、政企关系、企业环境行为规制的逻辑，介绍A县铁网企业环保升级改造过程及其阶段性进展，由此呈现其实践机制。

四、铁网企业环保改造的实践机制

（一）环保升级改造要求及其强制性

随着上级政府对基层环保督察和检查的密度和力度增加，2013年6月，A县政府启动铁网企业环保升级改造计划①，改造内容包括：第一，镀锌厂的酸雾处理升级，由原来的集气罩收集酸雾塔处理改为水帘式全封闭处理，提升酸雾收集、处理效果②。第二，燃煤工厂的煤烟处理改造，由原来的燃煤提供热源（配备湿式脱硫除尘器），改为使用天然气（或电）提供热源，减少污染物排放。第三，镀锌厂的污水处理升级，由原来分散在各企业的污水处理站处理后排放或循环使用，改为根据污水成分分类改造，企业初处理后或循环使用，或统一排放到污水处理厂集中处理。根据该计划，2014年11月，A县政府强制切断所有铁网企业用电，要求企业必须在改造达标验收后才能恢复生产。此外，A县政府全面审查企业的环境影响评估报告、排污许可证等，要求缺少相关手续或资质已过期的限期补办或更新。

从A县政府制订的改造计划来看，其强制性主要体现在三个方面：一是政策对象是所有铁网企业，在中央环保督察期间，铁网企业均被强制切断电源以进行停产改造；二是改造内容包括法律规定的所有环保项目，既包含排污处理达标，也包括环保手续齐全、合法；三是治理方式是以强制停产倒逼企业环保升级改造，且企业达标验收后才具有正常生产的合法性。

从受访企业和基层政府工作人员的角度来看，A县政府采取强制性环保措施有以下几个重要支撑：一是强制企业停产整改的合法性和合理性。如前所述，部分铁网企业存在不同程度的环保违法违规行为，环保整改确有必要，同时，中央环保督察成为强制企业改进的契机，这也是基层政府防范不确定性环保行政风险的一种策略。企业停产就不会产生污染，即使被环保督察员抽查，（基层政府）也不担心会产生问责问题。因为企业不生产了，自然不再对他有环保达标的政策要求。他们（企业）也理解，如果不停产，被查出问题，不仅会被罚款，而且如果限期不能整改（到位），企业就面临倒闭。（访谈编号：20170903CYZ，A县环保工作人员解释督察期间强制企业停产的原因）

二是强制措施有技术保障。A县环保网格化执法监管系统①的构建是实施强制性环保改造的重要技术保障。在由县执法监控中心、27个乡镇（办）监控平台和环保局移动执法终端共同构成的智慧环保网格化执法监管系统中，每家铁网企业在县、乡镇、村委三个层级都有相应的环保责任人。当A县政府强制所有铁网企业进行能源替代及污水集中处理整改时，从逻辑上讲，企业很难找到偷排偷放的机会②。

三是行业协会和被政治吸纳③的企业主显著缓解了企业对强制整改的抵触。数十家规模以上企业（年营业收入高于2000万元）的企业主大多是中国共产党党员或兼为村委干部、人大代表，这些具有多重政治身份的企业主在被强制停产后，成为政策传导、纾解企业停产焦虑、组织企业“抱团”成立行业协会④、帮助企业解决合法需求的重要力量。他们被推举为行业协会会长、副会长等管理者和组织者，代表企业与乡镇和县级政府沟通具体改造方案、推进改造措施落地。这在很大程度上缓解了企业对强制性环保措施的抵制，减少了社会冲突。

（二）政企关系的转变与企业环保改造的推进

A县政府强制铁网企业停产改造首先导致政企关系转变，其次，新型政企互动方式推动形成铁网产业环保整改的具体方案，最终，在这种非预期的政企协作过程中，铁网产业的企业环保升级取得了阶段性进展，但同时也产生了未预期的治理问题。

1.强制性环境政策推动政企关系转变

在强制性环境治理过程中，A县政府与铁网企业的互动关系产生了以下变化：一是政企协作的目标转变。在自上而下的环保行政压力下，基层政府的环境治理目标从过去偏重经济增长，转变为保护环境兼顾经济增长的双赢目标；与此同时，强制性环境政策迫使企业认识到环保达标是其获得正常生产机会的前提，因此，完成环保改造要求并兼顾企业生存成为政企互动的新目标。二是沟通模式转变。在强制性环保整改前，基层政府与铁网企业之间以单个企业与政府一对一直接沟通为主，为有效推进产业的整体改造，以“政府-行业协会-企业”三方为主体的沟通模式应运而生。三是政企双方协作策略均有新的变化。一方面，基层政府各层级、各部门对铁网企业环保升级改造方案各自持不同立场，因此，两镇企业需基于自身需求采取更理性的灵活应对方式；另一方面，以行业协会成立为标志的企业自组织化趋势增强，基层政府出于对治理效率、社会稳定等多因素的考虑，在整改决策过程中，开始关注骨干企业的参与性，但考虑到整改要求，并未能完全放手让企业自主选择改造方案。

2.以行业协会为中介的政企沟通方式推进企业完成能源替代

在能源替代之前，铁网企业以煤为主要燃料，采用湿式脱硫除尘器①处理煤烟，处理后的烟气经30多米高的排气筒外排。由于环保设备不稳定或不持续启动等，煤烟处理未能持续稳定达标，因此，A县政府要求企业以气代煤或电代煤。从改造成本、用能成本、基础设施配置上来看，两种替代方案有显著差异（详见表1）。

由表1可知，两种用能改造成本相差悬殊，由于绝大部分铁网企业规模小且融资困难，难以承担数百万乃至上千万元的环保投入，因此，煤改气是大多数企业可负担的改造方式。但是，煤改气需要配备相应的公共基础设施，这超出了大部分企业的投入能力。据行业协会会长称，协会先了解了企业整体的能源替代意向（倾向于煤改气），再与两镇政府及县政府沟通煤改气面临的基础设施投入过大的问题，并积极争取政府的政策和资金支持。

最终，经协会与燃气公司、基层政府磋商，考虑到大多数企业的环保投入能力和煤改气的必要性，A县政府与G燃气公司合作，投资4000多万元，在铁网企业较为集中的区域建成日供气能力达5万立方米的供气站，并配套供气管网等公共基础设施。据A县环保工作人员介绍，2015年年初，铁网企业基本完成能源替代（仅两三家企业选择煤改电），由此，仅需进行能源替代的企业陆续恢复了生产。

3.多层级、多部门政府共同主导的复杂决策机制促成“相对集中”的污水处理整改

在讨论污水集中处理改造方案时，李镇已建成日处理能力2000吨的生活污水处理厂①，而高镇没有污水处理厂。因此，经县政府、镇政府、行业协会、污水处理厂、铁网企业等多方协商，形成铁网产业污水集中处理整改的三个备选方案，即方案一“共同分两步走”：先提升企业污水处理站的处理能力②，再改造李镇的生活污水处理厂以集中处理工业废水；方案二“共同一步到位”：两镇涉污企业合资新建一个工业污水处理厂，收纳处理所有企业排放的工业废水；方案三“一步到位”与“分两步走”：高镇企业单独新建工业污水处理厂，李镇企业单独改造生活污水处理厂，两镇分开进行污水集中处理改造。据受访者们估测，这三个方案在改造资金成本、运营成本、时间成本和沟通成本等方面存在差异（详见表2）。

表2污水集中处理备选方案对比分析表

从表2可知，方案一的改造资金成本和时间成本是最低的，但是，政府工作人员、企业、生活污水处理厂厂长等称，考虑到该方案的沟通成本、潜在的环保风险等因素，这一方案并未实现。

政府找的专家提出高镇污水牵引至李镇需要挖4米深的沟渠，这个资金成本较高。更重要的是，这个工程的布管路线长，埋管挖地太复杂，因为这一片地面上是密集的居民楼和工厂，项目沟通成本是很高的。

此外，李镇的生活污水处理厂不能直接处理工厂排出的污水，它只能处理COD在350毫克/升以下，pH值为6~9，且氨氮值小于30毫克/升的污水。因此，企业要改进现有的污水处理站，使排送的污水达到入水标准，生活污水处理厂才能接收。同时，生活污水处理厂很担心一根入水管接收所有厂子的排水，难以对每个企业排送的污水进行有效监测，如果接收到超标的污水，会使其生化系统崩溃、污水处理会被迫中断。（访谈编号：20170116CL，高镇奇村企业主L先生称“共同两步走”对高镇企业来说存在建设成本高、沟通压力和潜在风险大等缺陷。）

然而，尽管两镇企业最初倾向于建设成本相对高、运营成本最低、环境风险最小的方案二，但是，由于两镇政府各自着眼于所辖企业的发展而非铁网产业的整体发展，企业的诉求并未得到基层政府的一致支持。李镇政府认为对已有生活污水处理厂稍加改造即可满足该镇企业的污水集中处理需求，而耗时费资的方案二并非该镇企业的最优选择，因此，李镇政府和县环保局规劝该镇企业选择预期更快捷、更经济的方案三。

最初咱们这也考虑过共建一个工业污水处理厂，但是按政府的说法，建设一个污水处理工厂需要投资至少3000万（元），而且从设计、政府审批、招标、建设、试运行，到最后验收，二年（意指两年时间）也没什么反应（指难完工）。A县有很多这样的例子，因为要走严格的政府（审批）流程，光项目公示期就要二（个）月。这样就把企业们都耽误了（建设期间企业须停产）。当然政府也是好心，怕叫企业全死在这了，所以俺们就没跟高镇共建工业污水处理厂。（访谈编号：20170324LWZ，李镇留村企业主C先生指出放弃方案二是因为估测其耗时费资，会严重影响企业稳定发展。）

由于李镇政府和企业对方案二缺乏积极性，高镇政府和该镇企业不得不考虑单独新建工业污水处理厂。如前所述，新建工业污水处理厂预估时间成本和资金成本均很高，同时，工业污水处理厂是服务于企业而非公众，其无法获得政府资金支持，因此，最初高镇企业内部的意见难以统一。在这种情况下，高镇政府依靠行业协会（主要是有影响力的骨干企业）反复做企业的思想工作，并采取企业共商共议的决策方式，说服企业接受了方案三。

企业最初是不配合的，毕竟（新建工业污水处理厂）增加了他们的成本，而且这几年总体经济形势不如以往，所以企业更谨慎了。但（政府）告诉他们，如果污水不处理好，他们早晚会成为政府强行关闭的对象；如果集资建设污水厂，那么，日后他们都能正常生产。哪个更有利？企业需要好好考虑······俺们（镇政府）2015年开始着手帮助企业筹建污水厂，一方面，出面协调了15亩建设用地，帮着跑规划、审批等手续；另一方面，组织12家涉污企业选举3个代表负责组织联络、筹资、跟进工程建设、管理资金等······根据污水厂的建设和运营管理预算共需集资750万元，企业一致同意按生产线和产量来定出资额，出资最少的是十万，最多的八十几万。（访谈编号：20170328HY，高镇工作人员H先生详述高镇企业集资新建工业污水处理厂的政企协商过程。）

从污水处理整改结果来说，高镇企业集资共建的工业污水处理厂于达标后，企业恢复了生产。李镇企业虽在2017年之前完成了工厂污水处理站的改造和初处理调试，但是，改建生活污水处理厂因资金未及时到位而遇阻②，由此，其尚未真正实现污水集中处理。可预想的是，如果选择方案二，那么，铁网企业污水集中处理整改或许能获得更好的治理效果和更具规模化的环保投入效应。尽管在讨论整改方案时，李镇政府及企业各自均遵循了最大化效应原则做出了最优决策，但是，理性主导的抉择面临未预期的挑战。

不过，在中央环保督察结束后，虽然省级环保厅仍对地方环境治理进行不定期、不指定对象的例行环保检查，但是，自上而下的环保监督力量相对弱化。据政府工作人员称，考虑到长期停产很可能摧毁铁网产业整体发展，因此，企业被默许陆续恢复生产。对此，李镇受访企业主表示，企业已按污水处理升级改造要求完成了其责任范围内的整改，理应获得正常生产许可；李镇的工作人员称，生活污水处理厂改建的资金问题需A县县政府与承建商之间协商，乡镇政府无法解决，但也不能不顾企业的生存。

五、结论和讨论

本研究通过聚焦A县铁网企业环保升级改造实践，具体分析了在强制性环境治理变革中，基层政府与地方企业关系的变化及其对企业环境行为规制的作用过程和结果，由此呈现了强制性环境政策、政企关系和企业环境行为规制三者之间的相互影响机制。本研究为强制性环境政策对企业环境行为规制的积极影响提供了经验层面的证据，同时从环境治理角度提出政企关系转变对企业环境行为规制的作用模型，提供了澄清已有研究分歧的一种阐释思路。

本文的分析表明，强制性环境政策对铁网企业环境行为有正向规制作用。强制性环境政策在一定程度上瓦解了政企共谋关系，政企协作的行动目标转向兼顾企业发展和环境保护；同时，“基层政府-行业协会-铁网企业”为主体的互动模式，较好地缓解了政企之间的对立及可能由此带来的环境执法冲突。具言之，其一，强制性环境政策未稳定、持续地对政企关系产生高强度监督力，当自上而下的行政压力减弱时，政企协作的目标有优先保障企业正常生产的倾向；其二，环保整改决策过程由基层政府多层级、多部门共同主导，而企业的参与力量较弱，由此形成了不平衡的政企互动状态，企业青睐的较优方案难以获得各层级政府共同支持；其三，由于两镇政府对各自所辖企业的环保整改持不同意见，两镇企业在有限理性的驱动下接受了政府的建议，最终达成了次优改造方案。综上，在环保行政监督不稳定的情况下，摇摆的政企协作目标、不平衡的政企互动模式和有限理性主导的协作策略塑造了非预期的政企协作关系，最终影响了企业环境行为规制的整体效果。强制性环境政策、政企关系和企业环境行为规制之间的作用机制模型如图1所示。

可进一步讨论的是，第一，从基层政府与地方企业的力量对比看，企业在政企协作过程中的功能和地位尚不足以支撑其坚持选择最优方案，这是实现强制性环境政策预期目标受阻的原因之一。有研究指出，第三方监督力量（包括自上而下的行政力量、公众或媒体的舆论监督或全国性法制环境）是平衡政企博弈关系的调节变量（聂辉华，2020）。但是，农村的社会舆论监督相对较弱、法制健全性相对较差，同时，在环境治理过程中，上级行政压力强化地方政府的权威，这导致在协商具体整改方案时，企业所认可的最集约、最具规模化、预期治理效果最好的整改方案并未实施。同时，高、李两镇行政分割的管理形式弱化了企业在政企博弈中的群体力量。当高、李两镇镇政府基于各自基础设施条件、经济社会发展目标、行政考核指标等实际情况进行铁网企业污水治理整改决策时，行业协会会员以所属乡镇为基础，分裂成两个相对独立的小团体，协会内部的污水治理合作难以达成。概言之，农村小微企业在污染防治实践中参与范围有限、参与角色较弱、决策能力不足，影响了行业环保改造整体目标的实现。

第二，从社会组织创新与环境治理效果来看，行业组织在农村小微企业污染防治过程中具有不可或缺的积极作用。在政府主导的、自上而下的强制性环境治理变革中，基层政府与地方企业的互动不再是以政府工作人员与企业主（或镇政府与乡镇企业）之间正式与非正式互动为主的共谋关系，而是转变为以行业协会为中介的基层政府与地方企业正式互动为主的协作关系。其协作的行动目标是妥善完成环保升级改造，并使企业尽快恢复生产。可见，自上而下的环保压力是转变政企共谋关系，督促基层政府力行环境政策的重要力量。因此，加强环境政策调控和实施力度是确保企业环境行为规制效果，避免产生政企共谋或非合作博弈的重要抓手（Zhang&Yu，2014）。

在新型政企协作关系中，企业“抱团”组成行业协会，通过自组织化方式，创建以“政府-行业协会-企业”为主体的沟通模式，这是政企协作推进环保升级改造的关键。本文的观察回应了社会组织创新优化社会结构，增强社会主体环保行动参与力量，更好解决环境问题的理论倡导（洪大用，2000），以及十九大报告指出的，着力解决突出环境问题，需要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。就此而言，以行业组织为中介，促进基层政府与地方企业在互动主体与形式、协作过程与目标上的转变，对于提升强制性环境政策对企业环境行为的规制效果具有现实意义。

第三，从企业环境行为规制的资源投入来说，政府的政策和资金支持是农村小微企业污染防治不容忽视的因素。在A县的案例中，李镇作为国家级改革试点镇、省级重点镇，有更多配套政策和资金支持，这也是李镇企业开展污水处理整改的有利条件之一。对比来说，高镇缺少由这些荣誉带来的资源投入优势，但是，在能源替代过程中，高、李两镇的企业均获得基层政府在公共基础设施建设上的全力支持，这有助于提升企业开展环保投入的积极性。

由于资金规模有限、融资困难，对大部分农村小微企业来说，资金压力是其在环保升级改造过程中面临的最大困难。与此同时，在政府主导的强制性环境政策执行过程中，资源（人员、资金、技术等）也是制约基层政府环境治理能力和治理效果的直接因素（夏光，2002）。需要指出的是，A县智慧环保网格化执法监管系统弥补了县级环保系统在机构设置、人员配备、监管技术和资金投入等方面的不足。A县的实践表明，基层政府综合考虑环境治理的目标和产业稳定发展的需要，投资公共性的环保设施，并鼓励企业集资建设服务于自身或产业的环保设施，这切实避免了将环境治理责任附加于政府或企业中的一方可能产生的因资源压力过载导致政企冲突或环境政策难以执行的问题。

最后，从经济绿色发展的政策需求来看，优化政企关系或政商关系有重大现实意义。正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念是绿色经济的必然要求。学者呼吁在我国经济下行压力加大的情况下，要顶住压力，更大程度地激发市场主体活力，创造良好的营商环境，尤其是构建“亲清”政商关系（陈清，2020）。这就要求基层政府具有较强的平衡经济发展与环境治理关系的能力，也进一步凸显了优化基层政企关系的重要性和迫切性。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会学评论》2021年第5期)